Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. M. wniesioną na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...].
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał inwestorowi A. M. rozbiórkę samowolnie pobudowanego budynku mieszkalno-biurowego, położonego na działce o nr ewidencyjnym 6, w L. przy ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że A. M. zrealizował w 2000 r. piętrowy budynek mieszkalno-biurowy o wymiarach 19,70 x 4,04 m. usytuowany przy granicy z sąsiednią działką należącą do K. K., w miejsce starego budynku gospodarczego, który został rozebrany z pozostawieniem fragmentu ściany tylnej, podłużnej w granicy działki. Zdaniem organu, z uwagi na to, że nowy obiekt przekracza obrysem stare, nieistniejące już zabudowania (jest dłuższy o około 2,5 m oraz wyższy w części o jedno piętro), a przy jego budowie wykorzystano jedynie tylny fragment ściany ceglanej, nie można traktować wykonanych robót budowlanych jako remontu, lecz jako budowę. Ponieważ inwestor zrealizował budowę bez wymaganego zezwolenia, organ na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał rozbiórkę obiektu.
W odwołaniu od tej decyzji A. M. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji podnosząc, iż budynek jedynie wyremontował zachowując jego gabaryty i wysokość, w granicach fundamentów z 1994 r. Skarżący twierdził także, że fundament został wydłużony przez jego ojca, bez wiedzy inwestora.
W wyniku rozpoznania odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył art. 3 pkt 8 prawa budowlanego i wskazał, że prac budowlanych wykonanych przez inwestora nie można uznać za remont, bowiem remont może być dokonany jedynie w obrębie istniejącego obiektu, a za istniejący obiekt nie można uznać fragmentu pozostawionej ściany budynku pierwotnie istniejącego. Organ wskazał też, że obiekt został powiększony poza istniejące fundamenty, a wszystkie istotne dla bezpieczeństwa budynku elementy konstrukcyjne zostały zrealizowane bez projektu opracowanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, bez wyliczenia ich nośności i stateczności.
Powyższą decyzję A. M. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, że budynek wyremontował w zasadniczej części przed 1995 r., zachowując jego gabaryty. Twierdził nadto, że ze starego budynku zachowana została część ściany frontowej i ściany konstrukcyjne wewnętrzne, podtrzymujące strop piętra. Skarżący twierdził, że żadne prace wykończeniowe i remontowe nie były wykonane pomiędzy 1995 r. a 2001 r., kiedy to przeprowadzono wizję lokalną.
Uczestnik postępowania K. K. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń, a skarżący nie wskazał w toku postępowania żadnych dowodów potwierdzających jego tezy.
W piśmie z dnia 24 listopada 2004 r., będącym uzupełnieniem skargi, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2002 r., jako wydanych z naruszeniem przepisów art. 28 prawa budowlanego oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Skarżący podniósł też, że na podstawie uzasadnienia zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego nie można prawidłowo ustalić stanu faktycznego, a w szczególności jakie budynki zostały objęte remontem. Twierdził, że jego podpis na protokole oględzin z dnia 10 lipca 2001 r. nie świadczy o tym, że skarżący zgadzał się z zapisem protokołu i nie kwestionował dokonanych nim ustaleń stanu faktycznego.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi wskazując, że skalę i zakres wykonanych robót obrazują zdjęcia załączone do akt organu I instancji, w protokole oględzin oznaczono daty pobudowania obiektów na działce skarżącego, a protokół ten został przez skarżącego podpisany bez żadnych uwag.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu właściwy po reformie sądownictwa administracyjnego do rozpoznania tej sprawy wyrokiem z dnia 29 listopada 2004 r. oddalił skargę A. M., jako nieuzasadnioną. Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny i właściwie zastosował prawo. W motywach wyroku stwierdził, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) rozpoczęcie wykonywania obiektu budowlanego oraz jego odbudowy, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy, a także prac polegających na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, jest możliwe dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie odstępstwa od tego wymogu wymienione są enumeratywnie w art. 29 i 30 prawa budowlanego, a wzniesiony przez skarżącego obiekt nie podlega wymienionym tam przypadkom.
Sąd uznał, że trafnie organ odwoławczy wskazał w zaskarżonej decyzji, iż obiekt będący przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie powstał w miejscu poprzednio istniejącego budynku, z którego zachowane zostały jedynie fragmenty ścian. Wynika to zarówno z protokołu oględzin robót budowlanych z dnia 10 lipca 2001 r. oraz załączonych do akt map zasadniczych działki inwestora, jak i przede wszystkim ze zdjęć budynku przedłożonych przez uczestnika postępowania K. K., wykonanych dnia 4 marca 1999 r. i 30 stycznia 2001 r.
Zgodnie z art. 10 k.p.a. skarżący został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu, miał zapewniony w nim udział, mógł też wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów, a także złożyć wnioski dowodowe.
Jak wynika z akt sprawy skarżący w toku postępowania przed organami nie przedłożył żadnych wniosków dowodowych i nie kwestionował ustaleń zawartych w protokole oględzin, o czym świadczy podpis skarżącego złożony pod adnotacją "po odczytaniu protokołu podpisano bez uwag".
Skarżący nie kwestionował też materiału zdjęciowego, z którego jasno wynika zakres prac budowlanych dokonanych w przedmiotowym budynku pomiędzy 3 kwietnia 1999 r., a 30 stycznia 2001 r. Na podstawie tego Sąd uznał, że twierdzenie inwestora zawarte w skardze, że "zasadnicza część remontu była ukończona przed 1995 r." nie może się ostać.
Wbrew twierdzeniom skarżącego w toku postępowania przed organami administracji publicznej ustalona została kubatura nowopowstałego budynku mieszkalno-biurowego, określony też został zakres prac przy jego budowie. Wynika to wprost z uzasadnienia decyzji organu I instancji, którego ustalenia organ odwoławczy podzielił w zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy prawidłowo zastosowały przepisy art. 48 prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, który nie dawał możliwości organom nadzoru budowlanego wydania innej decyzji niż nakazanie rozbiórki. Z tych względów skarga A. M. została oddalona.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. M. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie sprawy, w szczególności tego którego – z kilku budynków znajdujących się na nieruchomości skarżącego – dotyczy kwestionowana decyzja. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionuje prawidłowość ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy administracyjne rozpoznające sprawę i podzielanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
We wnioskach zawartych w skardze skarżący żądał uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo na zarzucie naruszenia przepisów o postępowaniu, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla prawidłowego podania podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez sąd I instancji przepisu z uzasadnieniem zarzutu co do jego obrazy a w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest też wskazanie, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. post. SN z 11 marca 1997 r., III CKN 13/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 114 i post. NSA z 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSAiWSA nr 1, poz. 9). Wymogi dotyczące należytego sformułowania podstaw zaskarżania są uzasadnione między innymi obowiązkiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zarówno takie sformułowanie tych zarzutów jak i ich uzasadnienie wskazują, iż odnoszą się one nie do postępowania sądowego prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz do prowadzonego przez organy administracyjne postępowania administracyjnego. W obecnym stanie prawnym (inaczej niż pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz. 368) sądy administracyjne prowadzą postępowanie na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i w ogóle nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie stosując więc przepisów tego Kodeksu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł też – w oczywisty sposób – ich naruszyć.
Należy przy tym też zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach kasacji i z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi tylko na badanie czy – oprócz istnienia powodów nieważności – rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych jako podstawa skargi kasacyjnej przepisów. Sąd nie może natomiast badać, czy w postępowaniu sądowym przed WSA doszło do naruszenia innych, oprócz wskazanych w skardze kasacyjnej norm ustawowych.
Sąd nie może też samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać czy w inny sposób korygować (por. uzasadnienie post. SN z 16 października 1997 r. II CKN 404/97, publ. OSNC nr 4, poz. 59).
Skoro więc skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów proceduralnych, których Sąd nie stosował, skarga ta – jako nieuzasadniona – podlega oddaleniu na mocy art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).