Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 518/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. G. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Starosta Staszowski decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, polegającą na dobudowie pomieszczeń mieszkalnych wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną i c.o. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr ewid. [...] w S. Projekt budowlany stanowił załącznik nr 1 do decyzji.
Wnioskiem z dnia 21 maja 2007 r. inwestorzy zwrócili się o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. w części dotyczącej projektu budowlanego, załączając 4 egzemplarze aneksu do projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Po rozpatrzeniu wniosku Starosta Staszowski, na podstawie art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, wydał w dniu [...] czerwca 2007 r. decyzję, w której zawarł rozstrzygnięcie "zmienia się decyzję Starosty Staszowskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. w części dotyczącej projektu budowlanego. Zmiana dotyczy konstrukcji ścian i stropu istniejącego budynku (wymiana ścian i stropu z drewnianych na murowane). Pozostała część decyzji pozostaje bez zmian".
Wojewoda Świętokrzyski po rozpatrzeniu odwołania G. G. utrzymał w mocy decyzję Starosty Staszowskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. Organ odwoławczy wskazał, że zmiana decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r., dokonana przez organ I instancji dotyczy konstrukcji ścian i stropu w budynku istniejącym, rozbudowywanym. Zaprojektowano rozebranie istniejących drewnianych ścian zewnętrznych oraz drewnianego stropu i wykonanie w to miejsce ścian z bloczków gazobetonowych oraz stropu ceramicznego Acermana nad całym budynkiem. W wyniku powyższej zmiany powierzchnia zabudowy i kubatura rozbudowanego budynku nie zmienia się, a także nie zmienia się jego sposób użytkowania na działce nr ewid. [...], czyli nie ulegnie zmianie projekt zagospodarowania działki. Z aneksu do projektu budowlanego wynika, że nie rozpoczęto prac budowlanych objętych tym aneksem, co upoważniało do skorzystania z przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że przedmiotowy projekt budowlany pozostaje w zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedmiotowy budynek usytuowany jest ścianami bez otworów - od strony wschodniej bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. [...], której właścicielką jest G. G., natomiast od strony zachodniej w odległości 3,30 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Po rozbudowie budynek będzie usytuowany ścianą wschodnią, spełniającą warunki ściany oddzielenia przeciwpożarowego bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. [...]. W projekcie przewidziano wypełnienie otworu okiennego w ścianie zachodniej luksferami, stąd ściana zachodnia budynku jest ścianą bez otworów w rozumieniu Prawa budowlanego. Drzwi wejściowe do budynku, usytuowane od strony zachodniej, zaprojektowano we wnęce o głębokości 0,80 m, a więc zostały one usytuowane w odległości 4,10 m od granicy działki.
Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji, w zakresie przedmiotowej zmiany jest kompletny, zawiera projekt architektoniczno-budowlany, co w ocenie organu odwoławczego jest zgodne z treścią przepisu art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego. Został on sporządzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane i legitymujących się aktualnym na dzień wykonywania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, którzy złożyli oświadczenia o sporządzeniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 518/07, po rozpoznaniu skargi G. G.j, uchylił powyższą decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Sąd I instancji stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Sąd dopatrzył się bowiem naruszeń prawa, powodujących konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
Sąd podkreślił, że postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę jest prowadzone analogicznie jak postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych. Dlatego przepis art. 36a w ust. 3 odsyła do przepisów art. 32-35 Prawa budowlanego, przy czym powtórzenie określonych tam czynności odnosi się jedynie do samych odstępstw. Art. 34 ust. 4 tej ustawy określa, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem przy zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzeniu podlega projekt budowlany zawierający te zmiany. Zatwierdzenie projektu budowlanego jest wyrazem aprobaty organu administracji architektoniczno-budowlanej co do przedstawionych rozwiązań projektowych
Organ I instancji warunku wynikającego z art. 34 ust. 4 w związku z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego nie wykonał, naruszając tym samym ten przepis prawa materialnego. Natomiast organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wbrew treści tej decyzji stwierdził, że zatwierdzono w niej zmieniony projekt budowlany. W ten sposób organ odwoławczy naruszył przepis postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda Świętokrzyski zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego w postaci art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego przez jego nadinterpretację. Przepis ten bowiem nie wskazuje ani nie zawiera szczególnych wymogów aktu zatwierdzenia projektu budowlanego. Teza, że projekt budowlany nie został zatwierdzona jest więc fałszywa i jako taka nie może być podstawą wyrokowania.
W ramach drugiej podstawy kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, który niewątpliwie miał wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarżący podkreślił, że zatwierdzenie projektu budowlanego następuje w wyniku stwierdzenia w decyzji o pozwoleniu na budowę "zatwierdzam projekt budowlany" oraz opieczętowania wszystkich stron projektu pieczęcią organu. W tej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że projekt budowlany zawierający zmiany został opisany w rozstrzygnięciu decyzji poprzez wskazanie jego części oraz autorów, a także opieczętowany. Dlatego teza o jego niezatwierdzeniu jest w ocenie skarżącego oczywiście nieprawdziwa.
Tylko opieczętowany pieczęcią urzędu na stronie tytułowej projekt budowlany, w której to pieczęci wskazano również datę i znak decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi część takiej decyzji o pozwoleniu na budowę. Treść projektu budowlanego oraz wskazanie jego autorów z wyszczególnieniem branżowym jest istotną informacją dla inwestora oraz innych organów (nadzór budowlany) przy dokonywaniu oceny zakresu uprawnienia inwestora do wykonania robót budowlanych wynikających z danej decyzji. Takich treści nie powoduje samo stwierdzenie "zatwierdzam projekt budowlany".
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest również, w ocenie skarżącego, uzasadniony z uwagi na brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku. Gdyby było inaczej, Sąd w uzasadnieniu wskazałby przesłanki uzasadniające tezę, że projekt budowlany nie został zatwierdzony. Faktycznie w uzasadnieniu brak chociażby jednej takiej przesłanki. Nie ma wątpliwości co do tego, że dokonywana przez Sąd administracyjny ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zostaje uwieńczona sentencją wyroku. Uzasadnienie jest natomiast fotografią rozumowania Sądu i to nie tylko w części faktograficznej, ale przede wszystkim w części ocennej i wnioskowej. Skoro w dalszym ciągu przeważa sylogistyczny model wykładni i stosowania prawa, to przesłanki konkluzji (rozstrzygnięcia) nie powinny pozostawiać jakiejkolwiek wątpliwości. W niniejszej sprawie tak nie jest, w szczególności w odniesieniu do przesłanki większej. Skoro nie wiadomo na czym polegało owo niezatwierdzenie projektu budowlanego, to oznacza, że wyrok został oparty na podstawie wątpliwej, a podstawa wątpliwa nie pozwala uznać rozstrzygnięcia za uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), przez jego błędną wykładnię. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. dokonuje ona zmiany decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z dnia [...] grudnia 2004 r. w części dotyczącej projektu budowlanego. Zmiana obejmuje konstrukcję ścian i stropu istniejącego budynku (wymianę ścian i stropu z drewnianych na murowane). Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. wynika natomiast, że wydano ją na podstawie aneksu stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji, po dokonaniu sprawdzenia zgodnie z zakresem określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Stosownej adnotacji dokonano również na stronie tytułowej aneksu wskazującej, że stanowi on załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Decyzję wraz z załącznikiem w dniu 20 czerwca 2007 r. doręczono wnioskodawcy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że zatwierdzony projekt budowlany stanowi załącznik do pozwolenia na budowę będący integralną częścią tego pozwolenia (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 175/97, lex nr 47177). W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany (art. 36a Prawa budowlanego). Odpowiednie zastosowanie ma zatem również art. 34 ust. 4, w myśl którego projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa pozwala na stosowanie ich wprost, na dokonywanie modyfikacji stosownie do wymagań innego zakresu stosowania, jak również na odrzucenie tych przepisów jako nieprzystosowanych do nowego zakresu stosowania. W ramach odpowiedniego zastosowania art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego za całkowicie uprawnione należy uznać zatwierdzenie zmian w projekcie budowlanym poprzez użycie zarówno zwrotu "zatwierdza się aneks do projektu budowlanego", jak również zwrotu "zmienia się decyzję... w części dotyczącej projektu budowlanego", dookreślając następnie zakres tej zmiany zgodnie ze stanowiącym integralną część decyzji zmieniającej aneksem do projektu budowlanego.
O zatwierdzeniu zmian do projektu budowlanego nie przesądza bowiem rodzaj zwrotu użytego w sentencji decyzji, ale to czy aneks do projektu budowlanego stanowi integralną część decyzji zmieniającej oraz czy organ dokonał sprawdzenia aneksu do projektu budowlanego w zakresie wymaganym przez obowiązujące przepisy, a zwłaszcza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i zaaprobował zawarte w nim rozwiązania.
W ramach wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że zatwierdzenie projektu budowlanego jest wyrazem aprobaty organu administracji architektoniczno-budowlanej co do przedstawionych rozwiązań projektowych. Zdaniem Sadu I instancji, w rozpatrywanej sprawie organ I instancji warunku wynikającego z art. 34 ust. 4 w związku z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego nie wykonał, naruszając tym samym ten przepis prawa materialnego. Bliższej analizy tych przepisów oraz treści decyzji organu pierwszej instancji Sąd nie jednak nie dokonał, naruszając tym samym art. 141 § 4 p.p.s.a. ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wymogami tego przepisu nie wystarczy powołać się w uzasadnieniu na określoną normę prawną, ale należy dokonać jej wykładni w odniesieniu do stanu faktycznego danej sprawy. Z treści decyzji organów orzekających w przedmiotowej sprawie wynika jednoznacznie, że organy te zmieniając pozwolenie na budowę zatwierdziły również aneks do projektu budowlanego.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.