Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 354/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 366/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę D. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr., w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, 2, 3, art. 59g ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), nałożył na inwestora D. B. karą w wysokości 100.000 (sto tysięcy) złotych z tytułu nielegalnego użytkowania czterech wiat hodowlanych wchodzących w skład fermy norek, wybudowanych w m. W. na nieruchomości obejmującej działki nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 6 czerwca 2012 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadzili czynności kontrolne na terenie fermy norek znajdującej się w miejscowości W. na terenie nieruchomości obejmującej działki nr [...]. W trakcie kontroli ustalono, że D. B. decyzją Starosty G. z dnia [...] października 2007 r., nr [...], uzyskał pozwolenie na budowę fermy norek na 2000 sztuk matek (17,5 DJP), składającą się z dziesięciu wiat drewnianych z urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr [...] w m. W. Gm. P. wraz z drenażem i odpływami kanalizacji sanitarnej do dwóch zbiorników bezodpływowych na ścieki o pojemnościach V = 10 m3 każdy oraz płytą gnojową o pow. 144 m2 ze zbiornikiem bezodpływowym na odcieki o poj. V = 20 m3. Powyższą decyzją zatwierdzony został również projekt budowlany autorstwa mgr inż. A. S. Obiektom w udzielonym pozwoleniu nadano kategorię obiektu budowlanego – VIII wg załącznika do ustawy Prawo budowlane.

Podczas czynności kontrolnych organ ustalił, że wybudowano cztery z projektowanych dziesięciu wiat, w których D. B. od dwóch lat hoduje norki. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej części fermy norek. Szczegółowe ustalenia z czynności kontrolnych zostały przedstawione w protokole oględzin. W toku postępowania, fakt użytkowania fermy norek potwierdził Powiatowy Lekarz Weterynarii w G., który nadzoruje hodowlę norek.

Dalej, organ wskazał, że zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 55 pkt 3 tej ustawy, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

W niniejszej sprawie inwestor przed przystąpieniem do użytkowania czterech wiat, powinien był uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż roboty budowlane objęte udzielonym pozwoleniem na budowę nie zostały zakończone w pełnym zakresie.

Zgodnie z art. 55 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 55 tej ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do tej kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wymierzona kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu stanowi iloczyn stawki opłaty (S), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (K) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (W). W rozpatrywanej sprawie kara wynosi 100.000 złotych.

Karę obliczono w następujący sposób: stawka opłaty (S) = 10 x 500 zł = 5.000 zł, współczynnik kategorii obiektu (k) dla budynku wiaty hodowlanej zaliczonej do kategorii VIII = 5, współczynnik wielkości obiektu budowlanego dla kubatury < 1.000 m3, ilość obiektów = 4. Wymierzona kara z tytułu nielegalnego użytkowania wynosi 4 x 5.000 zł x 5 x 1 = 100.000 (sto tysięcy) złotych.

Zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. wniósł D. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, 2 i 3, art. 59g ust. 1, art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia D. B., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił ustalenia i stanowisko organu I instancji i wskazał, że przedmiotowe cztery wiaty były użytkowane przed formalnoprawnym zakończeniem ich budowy. Wynika to zarówno z oświadczenia inwestora złożonego do protokołu z kontroli, jak i z treści złożonego zażalenia.

Ponadto, organ powołał się na pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] października 2012 r., [...], informujące, że ferma mięsożernych zwierząt futerkowych – norek funkcjonująca od 26 czerwca 2009 r. pod nazwą Gospodarstwo Rolne [...] kontrolowana była w następujących okresach: - 24.06.2009 r., 31.08.2010 r., 07.06.2011 r. – kontrola dobrostanu norek oraz kontrola wykorzystywania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego do karmienia zwierząt futerkowych, - 03.11.2011 r. – kontrola dobrostanu norek (...). Powiatowy Lekarz Weterynarii wskazał dalej, że w dniu 27 kwietnia 2011 r. gospodarstwo rolne na wniosek strony zostało wykreślone z rejestru podmiotów nadzorowanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w G., natomiast w dniu 8 maja 2012 r. wpisano fermę do ww. rejestru pod nazwą [...]. Przedmiotem działalności spółki jest utrzymywanie zwierząt futerkowych – norek. Ww. ferma została poddana kontroli w dniu 15 czerwca 2012 r. w zakresie dobrostanu norek oraz wykorzystywania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego do karmienia zwierząt futerkowych.

Podczas kontroli stwierdzono obecność norek w klatkach umiejscowionych w pawilonach wobec czego dokonano pomiarów losowo wybranych klatek celem ustalenia powierzchni użytkowej dla zwierząt. Przedmiotem kontroli nie było ustalenie czy wszystkie pawilony są zasiedlane przez norki, w związku z tym tego faktu nie odnotowuje się w protokole kontroli i tym samym Powiatowy Lekarz Weterynarii nie jest w stanie w chwili obecnej odpowiedzieć na pytanie dotyczące zasiedlenia wszystkich pawilonów. Specyfika hodowli norek powoduje, że w różnych okresach roku w pawilonach znajduje się różna liczba zwierząt. Niemniej jednak program monitoringu i zwalczania gryzoni obejmuje między innymi cztery pawilony znajdujące się na terenie fermy.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że jednoznacznie wynika z decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] października 2007 r., iż D. B. wystąpił i otrzymał pozwolenie na budowę fermy norek składającej się z dziesięciu wiat drewnianych z urządzeniami towarzyszącymi, wybudował cztery takie wiaty i przystąpił do ich użytkowania.

Zasadnie zatem, organ pierwszej instancji wskazał, że w takim wypadku, zgodnie z art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, inwestor był obowiązany do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanych czterech wiat, zanim przystąpił do ich użytkowania. Wymierzenie przedmiotowej kary za nielegalne użytkowanie przez organ powiatowy jest uzasadnione.

Organ odwoławczy nie uznał za trafne zarzuty podniesione w zażaleniu, że w stosunku do trzech pozostałych wiat dopełnienie formalności uniemożliwiła mu przeprowadzona kontrola. D. B. był zobowiązany do dopełnienia formalności przed przystąpieniem do użytkowania wiat tj. przed przystąpieniem do ich "obsadzania". "Obsadzenie" – jak nazwał to skarżący, czy umieszczenie zwierząt w pozostałych trzech z czterech przedmiotowych wiat przed formalnoprawnym zakończeniem budowy, stanowi nielegalne przystąpienie do użytkowania.

Organ pierwszej instancji prawidłowo również wyliczył wysokość nałożonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania, zgodnie z zasadami określonymi w art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Kwota ta stanowi iloczyn stawki opłaty (S), współczynnika kategorii obiektu (K) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), i podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jak wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiotowy obiekt budowlany został zakwalifikowany do kategorii VIII według załącznika do ustawy Prawo budowlane. Dla obiektów budowlanych zaliczonych do kategorii VIII, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) na wartość równą 5, współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w), dla obiektu budowlanego zaliczonego do kategorii VIII, o kubaturze wynosi 1. Tak więc, kara z tytułu nielegalnego użytkowania jednej wiaty wynosi iloczyn: 500 x 5 x 10 = 25.000 złotych. Inwestor przystąpił do nielegalnego użytkowania czterech wiat, zatem łączna kara wynosi 4 x 25000 = 100.000 zł.

Organ odwoławczy uznał też, że skoro na inwestorze spoczywa obowiązek formalnoprawnego zakończenia budowy, a inwestorem, jak wynika to z decyzji o pozwoleniu na budowę jest tylko D. B., zatem adresat zaskarżonego postanowienia został określony zgodnie z prawem.

Na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł D. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2012 r.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

1. I. przepisów postępowania (mające wpływ na wynik sprawy)
2. 1) art. 10 k.p.a. i art. 61 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu kontroli w miejscowości W. [...], bez wcześniejszego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nielegalnego użytkowania budynków oraz zawiadomienia o planowanej kontroli w dniu 06 czerwca 2012 r. oraz zwrócenie się do Wydziału Rolnictwa z prośbą o informację (k – 4 akt);
3. 2) naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, albowiem po zawiadomieniu strony o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami (k – 23), organ poczynił nowe ustalenia faktyczne, w tym wpłynęły do akt dwa pisma organów administracji, o których strona nie wiedziała i nie miała możliwości dowiedzenia się;
4. 3) naruszenie art. 10 k.p.a., polegające na uniemożliwieniu stronie przez organ II instancji, zapoznania się z materiałem dowodowym;
5. 4) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie strony postępowania administracyjnego i wyłączenie G. [...] s.c. od udziału w postępowaniu;
6. 5) naruszenie art. 35 § 2 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie;
7. 6) naruszenie art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania skarżącego celem szczegółowego wyjaśnienia, czy istotnie użytkował obiekty;
8. 7) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 85 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpoznaniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym ustalenia ile faktycznie wiat jest użytkowanych poprzez dokonanie wizji lokalnej oraz przesłuchania strony postępowania;
9. 8) naruszenie art. 7, 76 § 1 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpoznaniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w:
10. a) uznaniu, że w chwili kontroli przez inspektorów PINB w G. na terenie posesji użytkowane były cztery wiaty, gdy tymczasem nie były one użytkowane, a w poszczególnych wiatach trwały prace budowlane,
11. b) uznaniu za dowód potwierdzający użytkowanie czterech wiat, pisemnego oświadczenia Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie [...], gdy tymczasem z pisma tego wyraźnie wynika, że organ ten nie zajmował się nigdy sprawdzaniem w ilu wiatach znajdowały się norki i czy były one użytkowane w momencie oględzin przez PINB w G.;
12. 9) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy poprzez zaniechanie uchylenia postanowienia PINB w G. z dnia [...] listopada 2012 r. oraz zlecenie organowi I instancji dokonanie wizji lokalnej oraz przesłuchania strony postępowania;
13. 10) naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 67 § 1 i 68 § 1 poprzez uznanie za dowód protokołu ze skreśleniami, podczas gdy w protokole skreślenia te nie były omawiane, a tym samym w ocenie strony dokonane były po czynności oględzin.
14. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
15. 1) art. 57 ust. 1 w związku z art. 59f ust. 1 oraz art. 55 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nielegalne użytkowanie polega na przygotowaniu wiat do hodowli zwierząt;
16. 2) art. 57 Prawa budowlanego oraz załącznika do tej ustawy poprzez zakwalifikowanie wiat do kategorii VIII, gdy tymczasem powinny być one zakwalifikowane do kategorii II (budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko – składowe).

Ponadto na podstawie art. 106 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów – oświadczeń I. N. oraz K. S. na okoliczności użytkowania wiat na terenie posesji D. B. w dniu kontroli tj. 6 czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kontrola fermy odbyła się przed wszczęciem postępowania oraz zawiadomieniem strony o wszczętym postępowaniu w przedmiocie nielegalnego użytkowania budynków. Dokonanie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń w trakcie tej kontroli odbyło się zatem bez wiedzy i udziału zainteresowanej strony. Przesłanie stronie zawiadomienia o prowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie "przystąpienia do użytkowania fermy norek w zakresie czterech wiat hodowlanych na terenie nieruchomości obejmującej działki nr [...] w m. W." – nastąpiło z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, po dokonanej kontroli, po blisko 4 miesiącach po kontroli i po podjęciu dodatkowych czynności – pismo PINB w G. k.4, jest rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego.

W toku postępowania organy obu instancji nie zapewniły skarżącemu możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami. Organ I instancji już po zawiadomieniu strony w trybie art. 10 k.p.a. (pismo z dnia 26 października 2012 r.) zgromadził dwa dokumenty na k.25 i 26 akt.

Organ odwoławczy również nie zapewnił stronie udziału w postępowaniu i nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego np. przez przesłuchanie w charakterze strony D. B., wspólników spółki cywilnej G. na okoliczność użytkowania części fermy norek (podobnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2011 r., II SA/Kr 803/2011).

W ocenie skarżącego niewłaściwie został określony adresat postanowienia. W dniu kontroli użytkownikiem działek [...] była spółka cywilna G. [...], a nie D. B.. W sprawie o wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego stroną postępowania jest wyłącznie osoba dopuszczająca się naruszeń prawa (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1832/08). Tak więc, niewłaściwie organy określiły stronę postępowania, a spółka cywilna G. powinna przynajmniej być powiadomiona o toczącym się postępowaniu.

Organ I instancji nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Postępowanie zostało formalnie wszczęte w dniu 21 września 2012 r., a zakończone postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r.

Zdaniem strony wszelkie wątpliwości w kwestii użytkowania wiat i ich liczby, powinny zostać rozstrzygnięte poprzez jego przesłuchanie jako strony, a tego organy zaniechały.

Skarżący podkreślił, że inspektorzy nadzoru budowlanego nie przeprowadzili bezpośredniej inspekcji fermy norek – oględzin wiat. Teren oglądali z oddali, nie podchodząc i nie roztrząsając czy poszczególne wiaty są użytkowane. Skarżący miał wrażenie, że inspektorzy nie chcieli podchodzić do wiat, gdyż nie mieli uprawnień do przeprowadzania kontroli tego typu obiektów. W aktach sprawy nie ma żadnych zdjęć, dokumentacji dodatkowej – mapek, szkiców itp.

Skarżący był zaskoczony niespodziewaną kontrolą, wyjaśnienia składał w stresie, w dużych nerwach, pod presją. Przede wszystkim został źle zrozumiany, mówił o planach, a nie o rzeczywistej liczbie norek. Faktycznie niemożliwe jest aby w czterech, nieskończonych wiatach znajdowało się 3200 sztuk norek, skoro cała ferma składająca się z 10 wiat ma zmieścić 2.000 sztuk norek.

Odnośnie protokołu z przeprowadzonej kontroli skarżący wskazał, że protokół ma liczne nieścisłości, opiera się na oświadczeniu strony, a powinien być potwierdzeniem obserwowanych na miejscu faktów. W celu uzyskania oświadczenia strony, organ powinien dopuścić dowód z przesłuchania strony.

O wadliwości przeprowadzonego postępowania i wątpliwości ustaleń organu co do ilości faktycznie użytkowanych wiat, świadczą również późniejsze czynności. Ograniczały się one głównie do wystąpień do różnych instytucji Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej Wydziału Ochrony Środowiska UMiG [...], Starostwa Powiatowego [...] i Sanepidu, w celu uzyskania informacji czy instytucje te przeprowadziły kontrole u skarżącego i czy ustaliły ile wiat użytkuje.

Skarżący wskazał, że organ I instancji słusznie zauważył, że w obiekcie nie zostały zakończone wszystkie prace budowlane m.in. nie wykonano zbiornika odpływowego dla odpływu z kanalizacji, trwały również prace budowlane w trzech z czterech wiat (dowód oświadczenia I. N. i K. S.). Zdaniem skarżącego w takiej sytuacji nie miał on obowiązku zawiadomienia o zakończeniu prac budowlanych. Okoliczność ta jest ważna również z tego powodu, że trwające prace budowlane i brak chociażby instalacji kanalizacyjnej uniemożliwiały wręcz korzystane z wiat (w celu hodowli zwierząt) i umiejscowienie tam zwierząt.

Skarżący przyznał, że w jednej wiacie znajdowały się norki, ale stanowczo zaprzeczył, iż w pozostałych trzech wiatach były norki. Jest to niemożliwe, gdyż w tym czasie pozostałe wiaty nie były jeszcze fizycznie wykonane.

Odnośnie naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego skarżący podniósł, że wymierzając karę na podstawie tego przepisu, nie można mieć żadnych nawet najmniejszych wątpliwości, czy miało miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu tego przepisu. Znaczna surowość kary wymierzonej na mocy tego przepisu, wymaga odpowiednio wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła, gdyż ewentualne podjęcie niektórych czynności przygotowawczych do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, nie może jeszcze być dostateczną przesłanką do wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Skoro zatem, organ I instancji nie był pewien ile dokładnie obiektów było użytkowanych, nie ustalił tego na miejscu, to naruszył zasady wyrażone w art. 12 § 1 k.p.a., art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Ustalenia w sprawie o wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie budowli powinny opierać się głównie na wizji lokalnej ewentualnie na przesłuchaniu sprawy. Te podstawowe braki powinien dostrzec i wyeliminować organ odwoławczy. Niewłaściwie organy zinterpretowały oświadczenie Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 22 października 2012 r., który wyraźnie stwierdził, że nie jest w stanie odpowiedzieć na pytanie dotyczące zasiedlenia wszystkich pawilonów.

Błędnie również, z naruszeniem art. 57 ust. 1 oraz art. 55 Prawa budowlanego, organ II instancji przyjął, że nastąpiło użytkowanie czterech wiat. Tymczasem wiaty te nie były jeszcze przygotowane do obsługi zwierząt i trwał proces (w rozumieniu prawa budowlanego) przygotowania tych obiektów do użytkowania. Użytkowanie, o których mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, musi wykazywać cechy pewnej stabilizacji, trwałości przez pewien czas. Przyjęcie, że zamiar obsadzenia trzech wiat wyrażony przez skarżącego w zażaleniu, jest przystąpieniem do użytkowania wydaje się być niezgodne z intencją ustawodawcy. W orzecznictwie pojawił się nawet pogląd, że o nielegalnym użytkowaniu można mówić jedynie wtedy, gdy obiekt jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, ale bez wymaganego pozwolenia na użytkowania (wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 700/2011).

Skarżący zarzucił też, że sporne wiaty zostały błędnie zakwalifikowane do VIII kategorii, zamiast prawidłowo do II kategorii. Należy mieć poważne wątpliwości czy budynki charakterze pawilonów służące do hodowli rolnej (hodowli zwierząt) powinny być zakwalifikowane jako inne budowlane, a nie jako służące gospodarce rolnej, Zdaniem strony są to budynki, w rozumieniu prawa budowlanego, a z uwagi na przeznaczenie, służą gospodarce rolnej i powinny być zakwalifikowane do II kategorii. Tym samym zmianie powinna ulec kwota naliczonej kary.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając wniesioną skargę wskazał, iż organy orzekające w sprawie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny tego materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a.

Nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość ustaleń organów co do nielegalnego użytkowania czterech wiat hodowlanych wchodzących w skład fermy norek. Wskazują na to jednoznacznie ustalenia zawarte w protokole z kontroli fermy przeprowadzonej w dniu 6 czerwca 2012 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. w obecności skarżącego. W trakcie kontroli inwestor D. B.wyjaśnił, iż nie złożył w organie nadzoru budowlanego oświadczenia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z protokołu wynika, że na dzień kontroli zrealizowano cztery wiaty bez wykonania zbiornika bezodpływowego dla odpływu z kanalizacji sanitarnej tych obiektów. Nie wykonano płyty gnojowej ze zbiornikiem bezodpływowym na odcieki. Według wyjaśnień D. B. od dwóch lat hoduje norki w czterech wiatach. Obecnie znajduje się w nich ok. 700 matek i ok. 2.500 sztuk młodych. Piąta wiata jest w trakcie realizacji.

Protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 6 czerwca 2012 r. skarżący podpisał, nie wnosząc do jego treści uwag. Sąd I instancji podkreślił, że osoba składająca swój podpis pod każdym dokumentem winna sprawdzić dokładnie jego treść, gdyż musi liczyć się ze skutkami prawnymi oświadczeń w nim zawartych.

Nawiązując do zarzutu skargi, zmierzającego do sformułowania tezy o naruszeniu przez organ art. 79 k.p.a. nakazującego zawiadomienie strony o terminie oględzin, Sąd podniósł, że ocena tego zarzutu musi być dokonana przy uwzględnieniu szczególnych unormować zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zgodnie z przepisem art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawą do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych przepisami prawa budowlanego. Czynności kontrolne z art. 81 ust. 4 ustawy Prawa budowlanego nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 k.p.a. Jednakże, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 81 a ust. 2 Prawa budowlanego czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika zakładu lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez niego upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Oznacza to, że podmiotami uprawnionymi do wykonywania czynności kontrolnych są wyłącznie organy nadzoru budowlanego oraz osoby których działania są kontrolowane, ich przedstawiciele lub świadkowie (ust. 3).

Przepis art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego nie wyłącza stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku przeprowadzenia innych dowodów. Ponadto zgodnie z treścią powołanego przepisu, jedynie protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji dokonał takich protokolarnych, czyli utrwalonych w formie protokołu ustaleń, czyniąc te ustalenia w obecności inwestora. Dlatego nie mają znaczenia w sprawie okoliczności podnoszone przez skarżącego, że był zaskoczony niespodziewaną kontrolą, a wyjaśnienia składał w stresie.

Trafnie natomiast zarzuca skarżący, że protokół sporządzony z kontroli fermy zawiera skreślenia, które nie zostały omówione, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 71 k.p.a. Zgodnie z art. 71 k.p.a. skreśleń i poprawek w protokole należy dokonywać aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem.

W ocenie Sądu, jednakże naruszenie art. 71 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem okoliczność nielegalnego użytkowania czterech wiat wynika nie tylko z ustaleń podczas kontroli fermy, ale również z innych dowodów, a nawet z treści zażalenia skarżącego z dnia 22 listopada 2012 r. (k – 5 akt adm.). W uzasadnieniu zażalenia skarżący podał, że z uwagi na brak środków realizację inwestycji rozłożył w czasie. Pierwszą wiatę zaczął użytkować przed dwoma laty. Dwie wiaty budował przez dwa lata i zakończył w bieżącym roku. Tuż przed kontrolą zaczął obsadzać te wiaty. Dlatego nie zdążył zgłosić części inwestycji do odbioru, gdyż przed zakończeniem obsadzania przeprowadzono kontrolę. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący w dniu 6 czerwca 2012 r. użytkował cztery wiaty, a nie jedną wiatę.

Fakt prowadzenia fermy norek w czterech wiatach potwierdza również Powiatowy Lekarz Weterynarii w piśmie z dnia 22 października 2012 r. W świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości okoliczność, iż mimo braku pozwolenia na użytkowanie inwestor użytkował cztery wiaty. Dlatego zarzut skargi o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest nieuzasadniony. Skarżący nie składał też żadnych wniosków dowodowych, a dowód z przesłuchania strony nie jest dowodem obligatoryjnym, zatem zarzut, iż organ zaniechał przesłuchania skarżącego jest również nieuzasadniony.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Zgodził się wprawdzie ze skarżącym, że obowiązkowi dokonania zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. uchybił organ odwoławczy. Jednakże organ ten orzekał na podstawie dowodów zebranych przez organ I instancji i nie przeprowadził uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Natomiast organ I instancji, co prawda pismem z dnia 26 października 2012 r. zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami, lecz po upływie terminu do zapoznania się z zebranymi dowodami wpłynęło do organu I instancji pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 8 listopada 2012 r., z którym skarżący nie mógł się już zapoznać. Z pisma tego wynika, że w dniu 6 listopada 2012 r. przeprowadzono kontrolę na fermie norek w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących warunków higienicznych i zdrowotnych oraz stwierdzono, iż prace wykonuje skarżący przy pomocy członków rodziny.

Sąd wyjaśnił, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. strona musi wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, że uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej – co miało istotny wpływ – na rozstrzygnięcie sprawy. W sytuacji przedstawienia organowi administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie.

Dopiero wskazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt GSK 4/07, wyrok NSA z dnia 2 września 2009 r., sygn. II OSK 131/08). Jak wynika z treści skargi, skarżący nie wiąże faktu uchybienia wymogom art. 10 k.p.a. z żadnymi konkretnymi skutkami.

Wbrew zarzutowi skargi nie został naruszony art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe ustalenie strony postępowania i wyłączenie G. [...] s.c. od udziału w postępowaniu. Niesporne jest w sprawie, że pozwolenie na budowę fermy norek składającą się z dziesięciu wiat drewnianych z urządzeniami towarzyszącymi w m. W. uzyskał skarżący na mocy decyzji Starosty Powiatowego w G. z dnia [...] października 2007 r., zatem to skarżący jest inwestorem, a nie wspólnicy Spółki cywilnej G. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., w sprawie II OSK 2168/10 (Lex nr 1138095) wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, iż adresatem rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o ten przepis winien być inwestor. Do takiego wniosku prowadzi bowiem wykładnia systemowa tego przepisu. Ustawodawca w art. 54 Prawa budowlanego wskazał, że do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji.

Dodatkowo w art. 55 tego Prawa ustawodawca określił te przypadki, w których przed przystąpieniem do użytkowania niezbędne jest uzyskanie ostatecznej decyzji. Wprawdzie ustawodawca nie wskazał wprost podmiotu zobowiązanego do wniesienia zawiadomienia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nie powinno jednak budzić wątpliwości, że jest nim inwestor, skoro to ten podmiot – jako uczestnik procesu inwestycyjnego – zobowiązany jest do zakończenia budowy poprzez uzyskanie zgody na użytkowanie obiektu (lub jego części) bądź to w formie milczącej (art.

54) bądź w formie decyzji (55). A zatem nie może budzić wątpliwości, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (zgłoszenia zakończenia budowy) spoczywa na inwestorze. W konsekwencji to również ten podmiot winien być adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Powyższy pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r., w sprawie II OSK 204/11 (LEX nr 1167137) wskazując, że adresatem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest zawsze inwestor, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Sąd nie podzielił również zarzutu o naruszeniu art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 oraz art. 55 Prawa budowlanego. Wskazał, że okolicznością bezsporną jest, iż na skarżącego nałożono obowiązek zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, co wynika z pkt 2 decyzji Starosty G. z dnia [...] października 2007 r., nr [...]. Skarżący nie wykonał obowiązku zgłoszenia przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania wiat, zatem użytkuje je nielegalnie. Z treści skargi wynika, że zdaniem skarżącego nie użytkuje trzech wiat, gdyż w dniu kontroli w czerwcu 2012 r. przygotowywał się tylko do ich użytkowania, budowa wiat nie była jeszcze skończona i nie było w nim zwierząt.

W ocenie Sądu, twierdzenia te są gołosłowne. Z zebranych w sprawie dowodów – poza ustaleniami zawartymi w protokole kontroli z 6 czerwca 2012 r. wynika, że organy inspekcji weterynaryjnej prowadziły monitoring dobrostanu hodowanych norek i zwalczania gryzoni w czterech wiatach. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, trudno sobie wyobrazić aby monitoring obejmował puste i niedokończone wiaty. Zdaniem Sądu, uznać też należało, że wysokość wymierzonej kary również została prawidłowo ustalona przez organy, a w uzasadnieniu przedstawiono sposób jej wyliczenia. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego do omawianej kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie do art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wysokość kary stanowi iloczyn; stawki opłaty (S), który zgodnie z ust. 2 tego przepisu wynosi 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

Z kolei tabelę współczynników kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynników wielkości obiektu budowlanego (w) zawiera załącznik do Prawa budowlanego. Organy właściwie przyjęły, że wiata należy do kategorii VIII – inne budowle, dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 5,0, a współczynnik wielkości obiektu 1,0. W oparciu o powyższe organy prawidłowo wyliczyły, że kara jako iloczyn dziesięciokrotności stawki opłaty 500 zł oraz powyższych współczynników wynosi 25.000 zł (x 4 wiaty), łącznie 100.000 złotych.

Wbrew twierdzeniom skarżącego zaliczenie wiaty do kategorii VIII tak jak w decyzji o pozwoleniu na budowę jest prawidłowe. Wskazać należy, że zaliczenie do konkretnej kategorii obiektów budowlanych jest skutkiem powstania obiektu danego rodzaju i parametrów i stanowi okoliczność stwierdzoną obiektywnie. W konsekwencji przypisanie obiektowi kategorii potwierdza jedynie rodzaj obiektu. Z przedłożonego do akt niniejszej sprawy projektu budowlanego wynika, że planowany obiekt – wiata nie ma ścian i fundamentów, zatem nie spełnia definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 54, art. 55 i art. 57 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej wykładni pojęcia "użytkowanie" oraz wadliwe ustalenie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym skarżący użytkował obiekt budowlany bez uprzedniego zawiadomienia o tym właściwego inspektora budowlanego, czy też uzyskania odpowiedniego zezwolenia na użytkowanie;
2. 2) art. 59f ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, iż zasadnym jest nałożenie kary finansowej na jednego tylko ze współinwestorów, a nie na inwestora - użytkownika obiektu – G. Spółka Cywilna [...],
3. 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co skutkowało oddaleniem skargi;
4. 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, iż stan faktyczny ustalony przez organ administracji publicznej był zgodny z rzeczywistością, co skutkowało oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż w orzecznictwie przyjmuje się że obowiązek zgłoszenia rozpoczęcia użytkowania jest uwarunkowany podjęciem użytkowania, ale również drugą podstawową czynnością - zakończeniem prac budowlanych. W przedmiotowym przypadku bezsporne jest, że budowane wiaty nie zostały zakończone - budowane były zbiorniki odpływowe, jedna z wiat nie miała ścian, inna dachu. Tym samym nie było nawet fizycznej możliwości aby użytkować wiaty - nie były one przystosowane do hodowli zwierząt. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez organ administracji. Skoro zatem prace budowlane nie zostały ukończone, należy uznać, że nie istniał, po stronie inwestora oraz użytkownika, obowiązek zgłoszenia zakończenia prac w rozumieniu art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd błędnie przyjął, że nastąpiło użytkowanie czterech wiat, gdy tymczasem wiaty te nie były jeszcze przygotowane do obsługi zwierząt i trwał proces (w rozumieniu prawa budowlanego) przygotowania tych obiektów do użytkowania. Użytkowanie, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, musi wykazywać cechy pewnej stabilizacji, trwałości przez jakiś czas. Przyjęcie, że zamiar obsadzenia trzech wiat wyrażony przez stronę w zażaleniu na postanowienie PINB w G., jest przystąpieniem do użytkowania obiektu wydaje się być niezgodne z intencją ustawodawcy. Niejasny zakres analizowanego przepisu, musi spowodować u organów go stosujących dużą ostrożność w jego wykładni, w żadnym jednak razie przepis ten - jako przepis o charakterze represyjnym - nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Skarżący uważa, że nie doszło do użytkowania spornych wiat, jeśli już to jedynie do podjęcia przez skarżącego czynności przygotowawczych do faktycznego użytkowania.

Skarżący poddał wątpliwość, czy w można nielegalnie użytkować obiekt, na którego budowę inwestor posiada prawomocne pozwolenie budowlane. W orzecznictwie sądowym pojawił się bowiem pogląd, że o nielegalnym użytkowaniu można mówić jedynie wtedy, gdy obiekt jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, ale bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 700/11).

Skarżący zaznaczył, że w dniu kontroli użytkownikiem działek W. nr [...] była spółka cywilna G. [...], a nie D. B. Informację o tym posiadał PINB w G., gdyż wynikała ona z pisma Inspekcji Weterynaryjnej PIW w G. z dnia 22 października 2012 r. Skoro zatem, w sprawie o wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego stroną jest wyłącznie osoba dopuszczająca się naruszeń prawa, uznać należało, że w zaskarżonym wyroku niewłaściwie określono stronę postępowania, a spółka cywilna G. [...] powinna przynajmniej być powiadomiona o toczącym się postępowaniu.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd niesłusznie uznał, że skoro strona nie wskazała jednoznacznie jaki skutek miało naruszenie przepisów postępowania (art. 10 k.p.a. - prowadzenie czynności po formalnym zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania i upływie okresu do składania wniosków dowodowych) to oznacza że naruszenie to nie miało istotnego znaczenia. Przede wszystkim zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, powinien samodzielnie dokonać oceny takiego naruszenia. W sposób oczywisty naruszenie to było znaczne i ograniczyło prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie upatruje tą sytuację jako taką, którą powinna skutkować wznowieniem postępowania.

Sąd nie rozwiał wątpliwości w zakresie tego ile w dniu kontroli przez inspektorów było stawianych wiat na terenie inwestora. W notatce z oględzin istnieje zapis o pięciu wiatach, skreślony na cztery wiaty, potwierdza to okoliczność podnoszoną przez skarżącego, że kontrolerzy w dniu kontroli nie widzieli wiat, nie podchodzili do nich, skoro mieli problem z ich policzeniem. Można mieć wątpliwość czy byli również w stanie w związku z tym, że inspektorzy mogli widzieć i obserwować norki w wiatach. Tym bardziej, że zapisana liczba zwierząt, która miała rzekomo znajdować się w klatkach jest dużo większa od łącznej liczby norek planowanej do hodowli w całej fermie. Ponadto, nie rozwiał także wątpliwości, co do charakteru pracy inspektorów nadzoru budowlanego, i przyczyn dla których całe postępowania (już po kontroli) koncentruje się na ustaleniu, u innych podmiotów, liczby użytkowanych wiat.

Skarżący stwierdził, że nie sposób jest zgodzić się z twierdzeniem Sądu, iż użytkowanie potwierdzone jest w treści zażalenia pokrzywdzonego na orzeczenie organu pierwszoinstancyjnego oraz w ustaleniach inspekcji sanitarnej, bowiem przyznając się do użytkowania, nie rozumiał w pełni znaczenia tego pojęcia w znaczeniu prawnym. W jego rozumieniu każdy obiekt w znacznym stopniu ukończony można użytkować. Właśnie w tym znaczeniu pisał on o użytkowaniu. Jednak co ważne D. B. używał w zażaleniu oraz w czasie kontroli sformułowania "zrealizowano" cztery wiaty, które to słowa źle zrozumiano jako użytkowanie cztery wiaty. Zrealizowanie czterech budowli, wybudowanie czterech budowli, nie jest równoznaczne z użytkowaniem.

Zdaniem skarżącego, Sąd niewłaściwie zinterpretował pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie [...] i wysnuł z niego nieuprawnione wnioski. Powiatowy Lekarz Weterynarii wyraźnie stwierdza, że nie jest w stanie odpowiedzieć na pytanie dotyczące zasiedlenia wszystkich pawilonów. Trudno zatem uznać, że Powiatowy Inspektora Sanitarny potwierdza użytkowanie czterech wiat. Z całą stanowczością należy stwierdzić, że D. B. nie zgłaszał służbom weterynaryjnym, ani sanitarnym użytkowania czterech wiat.

W ocenie strony, doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 57 ustawy Prawo budowlane oraz załącznika do ustawy Prawo budowlane, poprzez zakwalifikowanie wiat do kategorii VIII, gdy tymczasem powinny być one zakwalifikowane do kategorii II (budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe). Należy mieć poważne wątpliwości czy budynki o charakterze pawilonów służące do produkcji rolnej (hodowli zwierząt) powinny być kwalifikowane jako inne budowle, a nie jako służące gospodarce rolnej.

Wnoszący skargę kasacyjną dodał, że nie jest w stanie uiścić kary w kwocie 100.000,00 zł, a wyegzekwowanie tej kwoty w drodze postępowania egzekucyjnego doprowadzi jego samego i jego najbliższych do ruiny. Wnioskodawca ma na wyłącznym utrzymaniu niepracującą żonę i trzy dorastające córki (w wieku 19, 20 i 15 lat). Dwie najstarsze studiują, trzecia mieszka z rodzicami. Jest rolnikiem, posiada ok. 30 ha ziemi, trochę starego, wyeksploatowanego sprzętu rolniczego. Na otwarcie fermy norek (budowę wiat) zaciągnął kredyt w kwocie ok. 450.000 zł, który już spłaca w ratach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

I tak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafnie podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a. Przy czym zaznaczyć należy, że art. 3 p.p.s.a. składa się z paragrafów i punktów, zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że strona wnosząca skargę kasacyjną winna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu. W przypadku zaskarżenia postanowienia/decyzji nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu, żądania czy rozstrzygnięcia. Stronie wnoszącej skargę kasacyjną, mając na uwadze argumentację w niej zawartą, zapewne chodziło o art. 3 § 1 p.p.s.a., mimo że nie wskazała jego w sposób jednoznaczny. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Naruszenie ww. przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonego postanowienia. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. W myśl natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. D.B.upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w błędnym uznaniu, że stan faktyczny ustalony przez organ administracji publicznej był zgodny z rzeczywistością. Zarzut ten odnosi się więc do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i ich oceny dokonanej przez Sąd. Jak zaś wyżej zaznaczono, powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego i prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Strona chcąc kwestionować stan faktyczny sprawy powinna sformułować zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., oczywiście w powiązaniu z odpowiednim przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną zredagował taki zarzut, jednakże i on nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Ponadto, został on sformułowany w sposób niewłaściwy. Strona wskazała na naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Również i w tym względzie należy się odwołać do argumentacji przedstawionej przy omawianiu zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjnej sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. O naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem.

Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został wydany po rozpatrzeniu skargi na postanowienie właściwego organu administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przeprowadził zaś kontrolę tego aktu (objętego zakresem właściwości tego Sądu), stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności organu administracji publicznej Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, czyli zastosował jeden z środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że Sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony, że nie wyeliminował postanowienia, które, w ocenie strony, nosi cechę niezgodności z prawem. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną, przy redakcji tego zarzutu winna wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, bądź powołać naruszenie art. 151 p.p.s.a. z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej, tj. zgodnie z intencją strony, w tym przypadku, z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Dodać trzeba, iż skarżący również i tu winien określić podstawę prawną art. 77 k.p.a., według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu, skoro w jego zamyśle, co wynika także z uzasadnienia skargi kasacyjnej, było kwestionowanie przyjętego przez organ administracji publicznej stanu faktycznego.

Zauważyć należy, że jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy nadzoru budowlanego, sprostały zasadom określonym w powołanych przepisach. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, oceniony przez Sąd I instancji, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ustalenia zawarte w protokole z dnia 6 czerwca 2012 r. z kontroli obiektu jednoznacznie potwierdzają, że doszło do nielegalnego użytkowania czterech wiat hodowlanych wchodzących w skład fermy norek. W trakcie czynności kontrolnych obecny był inwestor D. B., podpisał on także protokół bez żadnych uwag. Wprawdzie protokół zawiera skreślenia i nadpisania, bez dokonania jakiegokolwiek omówienie (art. 71 k.p.a.), jednakże ta okoliczność pozostaje bez większego wpływu, bowiem nie pogorszyła ona sytuacji strony.

W wyniku dokonanej zmiany została zmniejszona liczba wiat, których stwierdzono nielegalne użytkowanie. Ponadto, z pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], wynika, że ferma została poddana kontroli w dniu 15 czerwca 2012 r. w zakresie dobrostanu norek oraz wykorzystywania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego do karmienia zwierząt futerkowych. Podczas kontroli stwierdzono obecność norek w klatkach umiejscowionych w pawilonach. Program monitoringu i zwalczania gryzoni obejmuje między innymi cztery pawilony znajdujące się na terenie fermy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał także na naruszenie art. 10 k.p.a. Wprawdzie nie został podniesiony zarzut w tym zakresie, mimo to Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wskazane ustosunkować się do niego. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, poparte orzecznictwem, powołanym w zaskarżonym wyroku, że w sytuacji naruszenia art. 10 k.p.a., to strona winna wykazać, jakich konkretnie czynności, środków dowodowych, nie mogła dokonać, czy przedstawić, oraz jaki to miało wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący takiego związku nie wykazał.

Niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 54, art. 55, art. 57 i art. 59f ustawy Prawo budowlane. Odnośnie redakcji tych zarzutów także i tu zastosowanie ma argumentacja przedstawiona powyżej. Wskazane przepisy składają się z ustępów i punktów, strona wnosząca skargę kasacyjną winna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu. Rolą Sądu nie jest poszukiwanie, zestawianie uzasadnienia skargi kasacyjnej, stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, winna zawierać konkretne zarzuty, które w razie potrzeby rozwijane są w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Stosownie natomiast do art. 57 ust. 7 ustawy Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest dopuszczalne wówczas, kiedy strona powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie takiej decyzji, a z naruszeniem tego przepisu nie czyni tego i samowolnie, bez niezbędnej zgody organu, przystępuje do użytkowania zrealizowanego w całości lub w części obiektu.

Jak wyżej wskazano, stan faktyczny sprawy został ustalony niewadliwie. Stwierdzono użytkowanie czterech wiat. Niesporne jest, że na inwestora, co wynika z decyzji Starosty G. z dnia [...] października 2007 r., nr [...], nałożono obwiązek zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego, na co najmniej 21 dni, przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Wskazano także w pouczeniu, że inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu, przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego.

Skarżący nie wykonał obowiązku zgłoszenia przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania wiat, zasadnie zatem przyjęto, że użytkuje je nielegalnie. Stan zaś taki wyczerpuje przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej.

Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają legalnej definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego", skoro tak, to przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 tej ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny. Innymi słowy korzystanie z rzeczy, w tym wypadku z obiektu budowlanego, ma polegać na jego wykorzystaniu w takim zakresie, w jakim byłby wykorzystany po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1150/13).

W przedmiotowej sprawie, taka sytuacja niewątpliwie zaistniała. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej, że skoro prace budowlane nie zostały zakończone, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż nastąpiło użytkowanie obiektów. Możliwe jest bowiem użytkowanie budynku, przed wykonaniem wszystkich przewidzianych prac, jak w niniejszym przypadku. Przedmiotowe wiaty mimo że nie były przystosowane do hodowli zwierząt, były użytkowane. Przebywało w nich 700 sztuk matek i ok. 2500 młodych. Trudno jest także przyjąć, że taka liczba zwierząt mogła stanowić jedynie "czynności przygotowawcze", tym bardziej, że hodowla trwała od dwóch lat (według oświadczenia zwartego w protokole z dnia 6 czerwca 2012 r.).

Należy mieć także na uwadze przepis art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdzie ustawodawca przewidział, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Powyższy wymóg został zawarty także w decyzji z dnia [...] października 2007 r. o pozwoleniu na budowę.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie pozostawia także wątpliwości, iż adresatem rozstrzygnięcia winien być inwestor. Do takiego wniosku prowadzi bowiem wykładnia systemowa przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca w art. 54 Prawa budowlanego wskazał, że do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Dodatkowo w art. 55 ustawy ustawodawca określił te przypadki, w których przed przystąpieniem do użytkowania niezbędne jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wprawdzie ustawodawca nie wskazał wprost podmiotu zobowiązanego do wniesienia zawiadomienia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nie powinno jednak budzić wątpliwości, że jest nim inwestor, skoro to ten podmiot - jako uczestnik procesu inwestycyjnego - zobowiązany jest do zakończenia budowy poprzez uzyskanie zgody na użytkowanie obiektu (lub jego części) bądź to w formie milczącej (art.

54) bądź w formie decyzji (art. 55). Stanowisko takie wynika również z treści art. 56 ustawy Prawo budowlane, w którym wskazuje się na obowiązki inwestora jako tego podmiotu, na który nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. I wreszcie taka wykładnia przepisu art. 57 ust. 7 wynika pośrednio również z treści art. 60 ustawy Prawo budowlane, w którym wskazuje się, że to inwestor oddając do użytkowania obiekt budowlany przekazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą. A zatem nie może budzić wątpliwości, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (zgłoszenia zakończenia budowy) spoczywa na inwestorze. W konsekwencji to również ten podmiot winien być adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2168/10).

Powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1832/08, wskazuje jedynie, kto powinien być stroną postępowania administracyjnego, nie zaś kto powinien być adresatem postanowienia w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Tak więc okoliczność, iż M. N. został pominięty, jako strona postępowania administracyjnego, może stanowić, co najwyżej przesłankę wznowieniową, z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże tylko on mógłby wystąpić z takim wnioskiem do organu administracji publicznej. Z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może wystąpić tylko ta strona, która nie brała udziału w sprawie, gdyż to na tym podmiocie spoczywa obowiązek wykazania, iż służył mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją, którego dotyczy żądanie wznowienia postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie także przyjął Sąd wojewódzki, że wysokość kary została prawidłowo ustalona przez organy. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane do kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie do art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane wysokość kary stanowi iloczyn: stawki opłaty (S), który zgodnie z ust. 2 tego przepisu wynosi 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

Z kolei tabelę współczynników kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynników wielkości obiektu budowlanego (w) zawiera załącznik do Prawa budowlanego. Organy właściwie przyjęły, że wiata należy do kategorii VIII – inne budowle, dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 5,0, a współczynnik wielkości obiektu 1,0. W oparciu o powyższe organy prawidłowo wyliczyły, że kara jako iloczyn dziesięciokrotności stawki opłaty 500 zł oraz powyższych współczynników wynosi 25.000 zł (x 4 wiaty), łącznie 100.000 złotych.

Na marginesie, jedynie w odniesieniu także do argumentacji skargi kasacyjnej wskazać należy, że przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie pozwala na miarkowanie wymierzonej kary w zależności od sytuacji ekonomicznej czy rodzinnej inwestora. Taka regulacja jest konsekwencją przyjęcia koncepcji odpowiedzialności obiektywnej. Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów, rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy ustawy, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.