Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2848/18, oddalił skargę E. Ż. i J. Ż. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2018 r.
Decyzją Starosty [...] z [...] maja 2018 r., powołując się na art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 36a Prawa budowlanego zmieniono decyzję tego organu z [...] czerwca 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. C. pozwolenia na budowę szklarni, kotłowni, komina oraz zbiornika na wody opadowe.
Z decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. oraz decyzji Starosty [...] z [...] maja 2018 r. wynika, że w stosunku do decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2010 r. zwiększono parametry szklarni: powierzchnię zabudowy z 21.017,07 m2 na 21.553,06 m2, powierzchnię użytkową z 20.818,65 m2 na 21.151,23 m2 oraz kubaturę z 110.339,62 m3 na 145.483,14 m3. Ponadto zwiększono pojemność zbiornika na wody opadowe z 508,5 m3 na 600 m3 oraz sposób jego wykonania. Zmiana parametrów szklarni wynikała przede wszystkim ze zwiększenia jej wysokości z 5,70 m na 7,20 m. Lokalizacja szklarni i zbiornika na wody opadowe nie uległa zmianie. W szczególności oba te obiekty budowlane według dotychczasowego projektu budowlanego oraz po jego zmianie znajdują się w odległości 4 m od granicy działki nr [...], stanowiącej własność skarżących.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego. Zwrócił uwagę, że powołane w tym przepisie art. 32 – 35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio tylko w zakresie zmiany oraz że w sprawie dotyczącej zmiany pozwolenia na budowę nie podlega ocenie ta część inwestycji, której zmiana nie dotyczy. Dalej Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że sprawa dotyczy zmiany parametrów szklarni i zbiornika na wody opadowe oraz że nie uległa zmianie lokalizacja wskazanych obiektów budowlanych. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że nie podlegała ocenie lokalizacja tych obiektów budowlanych oraz poza zakresem rozpoznawanej sprawy pozostawały kotłownia oraz komin. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w zakresie szklarni oraz zbiornika na wody opadowe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jest ona zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innymi przepisami.
Stwierdził też, że inwestycja w zakresie objętym wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w znaczeniu przyjętym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
E. Ż. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na nieustaleniu skutków zmiany parametrów szklarni, w szczególności zwiększenia jej wysokości i kubatury o ponad odpowiednio 25% i 26,5% oraz skutków wybudowania zbiornika na wody opadowe o innej konstrukcji i większej pojemności, "co (...) powoduje, iż w zmienionym po 2010 r. stanie prawnym nie dokonuje się przebudowa lecz rozbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), czyli nie występuje tożsamość sprawy administracyjnej w rozumieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09, a to z uwagi na dyspozycję art. 149 § 2 k.p.a., która obowiązuje organy orzekające w postępowaniu wznowieniowym do rozpoznania sprawy (po wznowieniu postępowania) w jej całokształcie, także przy uwzględnieniu dowodów zgromadzonych w postępowaniu wznowieniowym, i rozstrzygnięcia czy w świetle obowiązujących przepisów zostały spełnione przesłanki do zmiany decyzji w zakresie żądanym przez wnioskującą stronę tak, jak to ustala dyspozycja art. 155 k.p.a.",
- - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji art. 80 k.p.a. polegającego na braku oceny, "czy w świetle obowiązujących przepisów zostały spełnione przesłanki do zmiany decyzji (...) z dnia [...] czerwca 2010 r. (...), a zwłaszcza czy zmiana decyzji w kierunku postulowanym przez wnioskującą o to stronę nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi na dzień wydania decyzji (...) z dnia [...] maja 2018 r. przepisami szczególnymi jak ustawa Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (...) m.in. art. 75, art. 76, art. 148 oraz art. 146a w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (...), art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (...) oraz ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (...), a także interesem społecznym i słusznym interesem strony skarżącej, tak, jak to ustala dyspozycja art. 155 k.p.a.",
- - art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, to jest przez niewskazanie dlaczego Sąd podzielił stanowisko organu administracji w zakresie uznania za nieistotne okoliczności podniesionych w skardze,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności nie odniesienie się do zarzutów naruszenia wskazanych przepisów Prawa ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Uczestnik postępowania M. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano zastosowania w sprawie przepisów prawa dotyczących zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, mianowicie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Powołano się na art. 155 k.p.a., który w sprawie z uwagi na szczególną regulację zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę wynikającą z art. 36a Prawa budowlanego nie miał zastosowania. Mimo że Sąd pierwszej instancji oraz wcześniej organy administracji powołały się na art. 36a Prawa budowlanego, w skardze kasacyjnej odnośnie do zastosowania tego przepisu w ogóle się nie odniesiono. Powołanie się na art. 149 § 2 k.p.a., dotyczący wznowienia postępowania administracyjnego, nie jest zasadne, gdyż rozpoznawana sprawa w ogóle nie dotyczyła wznowienia postępowania administracyjnego. Uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, też w rozpoznawanej sprawie nie ma żadnego znaczenia, gdyż dotyczy stosowania art. 155 k.p.a. w sprawie związanej z ustawą z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych.
Podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie przez organ administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jak się wydaje została szerzej wyjaśniona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu tym wskazuje się, że nie wyjaśniono, czy zwiększenie wysokości szklarni "nie spowoduje turbulencji oddziałujących na komin kotłowni, poprzez który odprowadzane będą powstające w procesie spalania paliw stałych spaliny i zanieczyszczenia, między innymi: sadze, substancje smołowe, koksik oraz pyły, które mogą negatywnie oddziaływać na obiekty należące do strony skarżącej".
W ocenie skarżącej kasacyjnie jest oczywiste, że ogrzewanie szklarni o większej kubaturze spowoduje większą emisję spalin i zanieczyszczeń oraz zwiększy wytwarzanie odpadów. Podniesiono też, że nie wyjaśniono skutków zmiany konstrukcji zbiornika na wody opadowe "z wolno stojącego na płytach betonowych, na ziemny i budowany w oparciu o inną technologię i materiały". W ocenie skarżącej "wkopany w ziemię basen będzie oddziaływać na przepływ wód freatycznych – studziennych, co może także negatywnie wpływać na obiekty należące do strony skarżącej, np. podmywanie fundamentów, gromadzenie wody w pomieszczeniach położonych poniżej powierzchni gruntu, wysuszanie studni".
W ocenie NSA uzasadnienie to nie wskazuje na zasadność zarzutu naruszenia powołanych przepisów postępowania. Konieczne bowiem było wskazanie, jakie to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym celu niezbędne było wskazanie przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby ewentualną podstawę odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na okoliczności, które – jak twierdzi się w skardze kasacyjnej – mogą wystąpić. Samo powołanie się na negatywne skutki zrealizowania określonej inwestycji nie jest wystarczającą podstawą decyzji odmawiającej pozwolenia na realizację tej inwestycji. Organ administracji jest uprawniony do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę lub decyzji o zmianie udzielanego pozwolenia na budowę, jeżeli projektowana inwestycja narusza konkretne przepisy prawa. W skardze kasacyjnej takich przepisów nie wskazano, gdyż ograniczono się do twierdzenia, że nie wyjaśniono, czy inwestycja w kształcie uwzględniającym zmiany wprowadzone zaskarżoną decyzją wywoła określone negatywne skutki dla skarżącej.
Powołanie się w jednej z podstaw kasacyjnych na art. 75, art. 76, art. 148 oraz art. 146a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1806), art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.) oraz na ustawę z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 992 z zm.) nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż w ogóle nie wyjaśniono, w jaki sposób powołane przepisy zostały zdaniem skarżącej kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie naruszone.
Zarzut, że organ administracji naruszył art. 80 k.p.a. w powiązaniu z tymi przepisami, gdyż nie ocenił w ich świetle, czy zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę nie narusza powołanych przepisów jest niezasadny, gdyż art. 80 k.p.a. dotyczy ustaleń faktycznych i nie może być naruszony z tego powodu, że nie oceniono decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego. Zwrócić też należy uwagę, że art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko dotyczy obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, która – jak wynika z art. 71 ust. 2 powołanej ustawy – jest wymagana dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Natomiast Sąd pierwszej instancji przyjął, że inwestycja w zakresie objętym wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w znaczeniu przyjętym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839), zaś w skardze kasacyjnej tego stanowiska w ogóle nie zakwestionowano. Z kolei powołując ustawę o odpadach nie wskazano żadnego przepisu, który miałby być w rozpoznawanej sprawie naruszony. Ponadto w skardze kasacyjnej twierdzi się, że naruszenie tych wszystkich wymienionych wcześniej przepisów należało ocenić w kontekście art. 155 k.p.a, który – jak już wskazano – w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania.
Odnosząc się do podstaw kasacyjnych zawierających zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 135 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu naruszenia Prawa ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazał bowiem, jaki jest zakres rozpoznania sprawy, mianowicie, że ogranicza się on do zakresu zmian w stosunku do decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2010 r., że inwestycja w zakresie objętym wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w znaczeniu przyjętym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz odniósł się do kwestii usytuowania kontenera na odpadki stałe.
Uwzględniając brak konkretnych zarzutów naruszenia przepisów powołanych aktów prawnych takie ustosunkowanie się Sądu pierwszej instancji było wystraczające. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił też podstawę prawną rozstrzygnięcia, mianowicie zastosowanie art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. to należy wskazać, że określa on szczególne uprawnienia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi i z tego względu nie ma zastosowania w sprawie, w której skargę oddalono.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
NSA na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 ze zm.) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, gdyż strony postępowania w pismach z 2 września 2020 r., 13 października 2020 r., 19 października 2020 r., 22 października 2020 r. oraz 30 października 2020 r. zgodziły się na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.