Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1996/18, oddalił skargę M. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. G. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy przepisów:
- 1. Art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez:
- a. nieuzasadnione oddalenie skargi, w związku z uznaniem, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty Mińskiego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] i umarzająca postępowanie w sprawie, w związku z cofnięciem przez J. P. wniosku o zmianę pozwolenia na budowę w ramach którego ww. decyzja Starosty Mińskiego została wydana, było uprawnione i spowodowało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy rozstrzygnięcie to było wadliwe, ponieważ postępowanie nie powinno zostać umorzone bez rozpoznania merytorycznego zarzutów zgłoszonych przez skarżącą i P. G. oraz weryfikacji czy roboty budowlane były prowadzone przez inwestora w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego zgodnie z pierwotnym pozwoleniem na budowę czy też już zmienionym, co stanowi okoliczność faktyczną kwestionowaną przez skarżącą;
- b. nieuzasadnione oddalenie skargi, mimo że Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Starosty Mińskiego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, podczas gdy taka treść rozstrzygnięcia nie jest dopuszczalna na podstawie przepisu art. 105 § 1 K.p.a.;
- 2. Art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i zastosowania wszystkich przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, w szczególności w postaci braku przeprowadzenia analizy i uwzględnienia okoliczności podnoszonych przez skarżącą wskazujących na znaczące nieprawidłowości i błędy popełnione przez organ w toku postępowania o wydanie pierwotnej decyzji Starosty Mińskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę, podczas gdy w ocenie skarżącej przeprowadzenie przez Sąd ich analizy doprowadziłoby do jej uchylenia;
Wskazując na ww. zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz o zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i zastosowania wszystkich przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu nie można bowiem mówić, gdy skarga została oddalona (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2019, pkt 9 do art. 135; Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2011, pkt 6 do art. 135; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 678/04; wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1467/10; wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18).
Skoro przepis art. 135 P.p.s.a. nie był w niniejszej sprawie stosowany, to brak było podstaw do przeprowadzenia analizy i uwzględnienia okoliczności podnoszonych przez skarżącą, dotyczących pierwotnej decyzji Starosty Mińskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] r., w sprawie pozwolenia na budowę.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy przepisów art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, mimo że Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Starosty Mińskiego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji, podczas gdy taka treść rozstrzygnięcia, zdaniem skarżącej, nie jest dopuszczalna na podstawie przepisu art. 105 § 1 K.p.a.
Podniesiony w przytoczonym zarzucie aspekt naruszenia art. 151 P.p.s.a. sprowadza się do nieuzasadnionego oddalenia skargi z uwagi na niedopuszczalność, w świetle art. 105 § 1 K.p.a., uchylenia przez Wojewodę decyzji Starosty i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Przede wszystkim stwierdzić należy, że możliwość uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji wprost przewiduje art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Co do zasady, przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Jednak art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania (Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 727). Dodać jeszcze trzeba, że umorzenie postępowania przez organ odwoławczy, w wypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 K.p.a. Tylko bowiem w art. 105 K.p.a. wymienia się przyczyny, stanowiące podstawę umorzenia postępowania, natomiast w innych przepisach wskazuje się przypadki, w których następuje zakończenie sprawy w danej instancji przez umorzenie postępowania (patrz: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 1031/81, ONSA 1981/1/60; Janusz Borkowski/Barbara Adamiak, op. cit. s. 562-563).
Z powyższych uwag wynika nadto, że w sytuacji wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., organ ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, nie rozstrzyga merytorycznie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Bezzasadny jest więc zarzut naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy przepisów art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, w sytuacji gdy postępowanie nie powinno zostać umorzone bez rozpoznania merytorycznego zarzutów zgłoszonych przez skarżącą i P. G. Uchybieniem nie jest także przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że cofnięcie przez J. P. wniosku o zmianę pozwolenia na budowę spowodowało bezprzedmiotowość postępowania.
Rzeczywiście, Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął stanowisko, według którego, w sprawie zainicjowanej wnioskiem pełnomocnika inwestora o zmianę decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. - wobec jego cofnięcia pismem (odwołaniem) z dnia [...] maja 2018 r. - wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a.
Jest to stanowisko prawidłowe. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Postępowanie staje się zaś bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak jednego z elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego: przedmiotu, podmiotu lub podstawy prawnej rozstrzygnięcia będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W tej sytuacji nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (patrz: J. Borkowski/B. Adamiak, op. cit. s. 563).
W ramach stosunków administracyjnoprawnych administracja jest upoważniona do jednostronnego nakładania obowiązków lub nadawania uprawnień określonym podmiotom bądź też podmioty te mogą domagać się od administracji określonych rozstrzygnięć dotyczących sfery jej uprawnień i obowiązków (patrz: Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postepowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Prawo CLXVIII, Wocław 1990, s. 334 – za J. Filipkiem "Stosunek administracyjnoprawny", Kraków 1968, s. 95-96).
W przypadku stosunku administracyjnoprawnego, w którym podmiot może domagać się określonego rozstrzygnięcia dotyczącego sfery jego uprawnień o charakterze materialnym, wycofanie przez podmiot żądania przed wydaniem decyzji ostatecznej załatwiającej sprawę co do istoty, oznacza ustanie takiego stosunku materialnego. W rezultacie nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego.
W takiej sytuacji, wycofanie żądania jest zatem nie tylko czynnością o charakterze procesowym, o jakiej mowa w art. 105 § 2 K.p.a. Zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę jest unormowana w art. 36a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest procedurą odnoszącą się do uprawnień materialnych przyznawanych przez organ wyłącznie na żądanie strony. Wynika to wprost z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na budowę uprawnia do rozpoczęcia i prowadzenia budowy lub wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego).
W konsekwencji, decyzja o pozwoleniu na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę nie tylko dotyczy ewentualnych spodziewanych uprawnień wnioskodawcy, ale wprost wkracza w już przyznane uprawnienie o charakterze materialnym. Podkreślając, że postępowanie to nie stanowi działania organu nadzoru budowlanego związanego z udzielonym pozwoleniem na budowę i wykonywaniem na jego podstawie robót budowlanych, ale wynikającą z prawa materialnego (art. 36a ust. 1 i 3) możliwość zmiany zakresu uprawnień, którymi dysponuje strona, przyjąć należy, że przedmiotem postępowania z wniosku inwestora o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jest stosunek prawny istniejący tylko w razie złożenia przez inwestora żądania w tym zakresie i podtrzymywania tego żądania do czasu wydania przez organ decyzji załatwiającej sprawę co do istoty.
Zauważyć warto, że uzyskanie pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od zgody innych, niż inwestor, stron tego postępowania (por. Anna Ostrowska [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 6 do art. 28i powołany tam wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 296/09). Stanowisko to należy odnieść także do wycofania złożonego już żądania w tym zakresie. Ze względów wyżej podniesionych, pogląd ten dotyczy także postępowania w zakresie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.
Cofnięcie wniosku i zażądanie umorzenia postępowania oznacza brak stosunku materialnoprawnego opartego na art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.
W tego rodzaju postępowaniu administracyjnym tylko inwestor jest dysponentem uprawnienia o charakterze materialnym, a jako inicjujący postępowanie jest jedynym podmiotem uprawnionym do decydowania o przebiegu tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r, sygn. akt I OSK 394/11; wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2260/13).
Z chwilą cofnięcia przez inwestora, J. P., jego wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę przestał istnieć jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obligowało organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
W takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 105 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Sąd pierwszej instancji trafnie przywołał w tym zakresie pogląd, według którego, fakultatywne umorzenie postępowania określone w art. 105 § 2 K.p.a. następuje w sytuacji, gdy jedna ze stron przestała być zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, co nie jest równoznaczne z bezprzedmiotowością postępowania.
Na zakończenie odnotować jeszcze należy, że zaskarżony wyrok został wydany w warunkach funkcjonowania w obrocie prawnym prawomocnych wyroków WSA w Warszawie: z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2114/17 i z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2641/17, w których sformułowano ocenę prawną, według której, cofnięcie przez inwestora wniosków o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, będącej także przedmiotem niniejszej sprawy, wraz z wnioskiem o umorzenie postępowania, oznacza bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.