Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 4/13

Uzasadnienie

II OSK 4 / 13

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Towarzystwa [...]i P. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa Zachodniej Obwodnicy miasta Poznania w ciągu drogi krajowej nr S11 na odcinku Złotkowo - autostrada A2 i w ciągu drogi krajowej nr S5 w rejonie węzła Głuchowo autostrady A2, ETAP IIB - S11 od węzła Rokietnica - km 7+740,00 do węzła Swadzim - km 13+068,00 o łącznej długości 5,33 km".

W odniesieniu do uwag i zastrzeżeń zgłoszonych w toku postępowania przez P. C. - właściciela nieruchomości przylegającej do projektowanej drogi, występującego w imieniu własnym oraz Towarzystwa [...], organ stwierdził, iż fakt wznowienia postępowania (postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r.) w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zachodniej obwodnicy Poznania w ciągu drogi krajowej nr S- 11 na odcinku Złotkowo- A2 węzeł "Głuchowo" nie oznacza, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponieważ organ wznowieniowy nie wstrzymał jej wykonania, zaś samo postępowanie zostało zakończone decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. umarzającą je, organ uznał, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor dołączył ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zdaniem organu przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie zmienia stanu faktycznego i nie ogranicza dotychczasowego połączenia działki uczestnika z drogą publiczną. Istniejący dojazd do tej działki zostanie utwardzony (droga dojazdowa nr 1.20), a także zostanie wybudowane rondo na skrzyżowaniu z drogą wojewódzką nr [...], co wydatnie poprawi bezpieczeństwo.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących negatywnego oddziaływaniu projektowanego obiektu na środowisko, w tym kolizji z ropociągiem, Wojewoda wskazał, że kwestia ta była przedmiotem analizy na etapie wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zakończonej postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r., uzgadniającym warunki jego realizacji. Sposób przebudowy zabezpieczenia ropociągu rurami ochronnymi został uzgodniony przez gestora sieci bez potrzeby zmiany jej trasy.

Poza tym wskazano, że inwestor składając wniosek o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji zwrócił się o udzielenie zgody na odstępstwo od wymogu określonego w § 9 ust. 1 oraz w § 166 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.- dalej zwanego rozporządzeniem), w zakresie wymaganej odległości pomiędzy węzłami "Rokietnica" oraz "Kobylniki" oraz wymaganymi odległościami pomiędzy pasami włączeń i wyłączeń. Minister Infrastruktury upoważnił Wojewodę Wielkopolskiego do udzielenia zgody na to odstępstwo w wyniku, czego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. zgody we wnioskowanym zakresie udzielono inwestorowi.

W dniu 18 sierpnia 2011 r. wpłynęło do organu postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia i kończące postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. W dniu [...] sierpnia 2011 r. organ zwrócił się postanowieniem do inwestora o dostosowanie projektu budowlanego do warunków określonych w powyższym postanowieniu. Szczegółowe warunki w zakresie ochrony środowiska, a zwłaszcza obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej nałożono na inwestora na podstawie art. 93 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm. dalej zwanej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku).

Zdaniem organu, projekt budowlany po uzupełnieniu i dostosowaniu do uwarunkowań środowiskowych wynikających z przeprowadzonej oceny jest zgodny z zapisami postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. Obszar oddziaływania obiektu został określony na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. P., Towarzystwo [...], P. C. oraz W. J. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podał, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej, wymaganiami ochrony środowiska, a inwestor uzyskał stosowne pozwolenie wodnoprawne. Nadto, w ocenie organu jest on kompletny i spełnia wszystkie wymogi art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym).

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił w części, rozstrzygając w tym zakresie, co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla budowy Zachodniej Obwodnicy miasta Poznania. Fakt stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1528/08, wydania obu decyzji lokalizacyjnych w części z naruszeniem prawa (skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1007/10), pozostawał bez wpływu na sprawę, bowiem rozstrzygnięcia organu odwoławczego zachowały moc wiążącą w całym zakresie (art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. nr 80. poz. 717 ze zm.).

Organ odwoławczy podzielił również twierdzenia organu I instancji odnośnie mocy obowiązującej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, pomimo wznowienia tego postępowania, z uwagi na nie wstrzymanie wykonania tej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutu wyznaczenia przez Wojewodę zbyt krótkiego terminu w obwieszczeniu z dnia 22 sierpnia 2011 r. dla zapoznania się z aktami sprawy, licząc od dnia jego publikacji, organ II instancji stwierdził, że wyznaczenie obwieszczeniem terminu od 24 do 31 sierpnia 2011 r., czyniło zarzut bezzasadny. Nadto o możliwości zapoznania się z aktami sprawy świadczy pismo P. C. z dnia 30 sierpnia 2011 r.

Uznając na bezzasadne zarzuty odnośnie niezapewnienia w projekcie budowlanym dostępu z należącej do P. C. działki nr [...] do drogi publicznej organ stwierdził, iż rozwiązania projektowe nie przewidują zmian w dotychczasowym sposobie dojazdu z nieruchomości skarżącego do drogi publicznej, w szczególności w żaden sposób nie ograniczają tego dostępu w stosunku do warunków istniejących obecnie.

Oceniając kwestię szerokości zjazdów z projektowanej drogi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że na odcinku przebiegającym w pobliżu działki ew. nr [...] zaprojektowano 2 zjazdy do działek, których parametry są zgodne z warunkami technicznymi.

Organ nie podzielił także zarzutu dotyczącego rurociągów naftowych "Przyjaźń". Z treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. wynika, iż jednym z dokumentów dołączonych do wniosku o przedmiotowe uzgodnienie był wniosek inwestora z dnia 18 lutego 2011 r. o udzielenie pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż organowi temu był znany całokształt zamierzenia inwestycyjnego. Brak wzmianki na ten temat traktować należy, jako brak uwag organu ochrony środowiska w tym przedmiocie. Poza tym inwestor legitymuje się uzgodnieniem z zarządcą rurociągów naftowych. Nadto z projektu budowlanego wynika, że planowana przebudowa polegać ma jedynie na dodatkowym zabezpieczeniu istniejącego rurociągu.

Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż nie ma kompetencji do oceny prawidłowości działania organu ochrony środowiska, co czyni bezskutecznym zarzuty dotyczące postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r., jak też sposobu prowadzenia przez ten organ postępowania. Z tych też względów, nie mogły również podlegać ocenie zarzuty odnoszące się bezpośrednio do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Organ II instancji nie podzielił również zarzutów dotyczących określenia parametrów ekranów akustycznych, do których odniesiono się wyczerpująco i jednoznacznie w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nadto w postanowieniu tym nałożono na inwestora obowiązek przeprowadzenia analizy porealizacyjnej. W powyższym postanowieniu określono także miejsca występowania poczwarówki jajowatej.

Skargi na powyższą decyzją wnieśli: Towarzystwo [...] oraz P. C., zarzucającej jej oraz decyzji ją poprzedzającej naruszenie:

• art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 16, art. 28, art. 49, art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 142 K.p.a.;
• art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i e, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego;
• art. 72 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku,
• art. 2, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 24 lutego 1994 r. o Prawie autorskim i prawach pokrewnych.

W uzasadnieniu skargi wskazano na wydanie decyzji pomimo braku ostatecznej decyzji środowiskowej, nie zapewnienia stronom postępowania dostatecznego udziału (termin na umożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranego materiału zakończył się zanim upłynął termin wywieszenia obwieszczenia- art. 49 K.p.a.) oraz powołanie się w obwieszczeniu na nieobowiązujący art. 24 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nadto skarżący wskazał, iż domagał się zapewnienia dojazdu do drogi publicznej o niezbędnych parametrach. Przedstawiono też kwestię przebudowy ropociągu "Przyjaźni", brak odniesienia się do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, na które nie przysługiwało odrębne zażalenie oraz brak uzupełnienia raportu w zakresie ochrony poczwarówki jajowatej.

W odpowiedzi na złożone skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o ich oddalenie.

Rozpoznając powyższe skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał je za niezasadne.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, inwestor ubiegając się o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę złożył wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty. Podstawę materialnoprawną orzeczenia organu administracji I instancji stanowił m. in. art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80 poz. 721 ze zm.) w związku z przepisami Prawa budowlanego oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Stosownie do tych przepisów obowiązkiem organu w postępowaniu o udzielenie pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany odpowiada wymaganiom z art. 32 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor spełnił wszystkie wymogi wynikające z tych przepisów.

I tak inwestor przedłożył decyzję lokalizacyjną, to jest ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., przy czym słusznie organ wskazał, że bez wpływu na nią pozostaje fakt stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1528/08, podtrzymanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1007/10, że decyzje te zostały wydane w części z naruszeniem prawa. Skutkiem prawnym powyższych orzeczeń sądów jest, bowiem pozostawienie ich w obrocie prawnym, także w części naruszającej prawo, a co za tym idzie zachowanie przez te decyzje mocy wiążącej w całym zakresie rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ administracji architektoniczno- budowlanej nie był uprawniony do dokonywania wykładni takiej decyzji i ustalania jej właściwej treści, zwłaszcza zaś do jej weryfikacji, czy też formułowania odrębnej oceny w rozstrzyganej tą decyzją materii.

Organ zasadnie zakwestionował także twierdzenia skarżących, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia utraciła cechę decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. Jak podkreślił Sąd, decyzja ostateczna obowiązuje, dopóki nie zostanie zmieniona lub uchylona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących braku spełnienia przez zaprojektowaną inwestycję wymogów ochrony środowiska, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący zasadniczo kwestionowali przebieg planowanej obwodnicy oraz raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wskazując iż jest on wadliwy. Cytując w tym zakresie art. 93 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i zaznaczając określone w nim relacje między postępowaniami, Sąd podkreślił, że przesłanki, które doprowadziły do wydania decyzji środowiskowej oraz postanowienia uzgadniającego nie są badane przez organ, wydający pozwolenie na budowę, ale uwzględniane. Bezpośrednim odzwierciedleniem uwzględnienia warunków wynikających z przeprowadzonej oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko są nałożone w decyzji budowlanej obowiązki, wskazane w art. 93 ust. 2 i 3 ww. ustawy.

Nie podzielając także zarzutu niedostatecznego udziału stron w postępowaniu, polegającego na wyznaczeniu przez Wojewodę Wielkopolskiego w obwieszczeniu z dnia 22 sierpnia 2011 r. zbyt krótkiego termin, licząc od dnia jego publikacji do zapoznania się z aktami, Sąd wskazał, że przedmiotowe obwieszczenie wywieszone zostało w urzędach Miasta Poznania i Gminy Tarnowo Podgórne w dniu 23 sierpnia 2011 r., natomiast w Urzędzie Gminy w Rokietnicy w dniu 22 sierpnia 2011 r. Wyznaczony obwieszczeniem termin dla zapoznania się z aktami sprawy opiewał na dni od 24 do 31 sierpnia 2011 r. Niemożności zapoznania się z aktami sprawy dodatkowo przeczy, skierowane do Wojewody pismo P. C. z dnia 30 sierpnia 2011 r., wystosowane w imieniu własnym oraz Towarzystwa [...], z którego jednoznacznie wynika, iż zapoznał się on z przedmiotowymi aktami.

W odniesieniu do zarzutu polegającego na niezapewnieniu dostępu do drogi publicznej z należącej do P. C. działki nr ew. [...], Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia organu, iż rozwiązania projektowe nie przewidują zmian w dotychczasowym sposobie dojazdu z nieruchomości skarżącego do drogi publicznej, w szczególności w żaden sposób nie ograniczają tego dostępu. Z analizy projektu zagospodarowania terenu, wynikało, że dostęp do drogi publicznej dla działki nr ew. [...], zapewnia droga gruntowa, biegnąca wzdłuż granicy działki nr ew. [...], która znajduje się poza wyznaczoną w projekcie linią rozgraniczającą teren inwestycji i nie jest objęta projektowanymi robotami budowlanymi. Zgodnie z projektem, docelowo powyższa droga połączy się z drogą oznaczoną w projekcie jako droga dojazdowa 1.20 (dotychczas droga gruntowa), która z kolei będzie łączyć się z nowobudowaną drogą dojazdową oznaczoną jako 1.19, biegnącą wzdłuż obecnej drogi wojewódzkiej nr [...] oraz projektowanej obwodnicy. Zatem projektowane rozwiązania drogowe nie ograniczą w żadnym stopniu dostępu z działki nr ew. [...] do drogi publicznej, w stosunku do warunków istniejących obecnie.

Odnosząc się do kwestii szerokości zjazdów z projektowanej drogi organ wyczerpująco wyjaśnił zdaniem Sądu, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym tom 02/04/04, w ciągu planowanej drogi dojazdowej 1.19, na odcinku przebiegającym w pobliżu działki nr ew. [...] zaprojektowano 2 zjazdy do działek o szerokości 5 m (na wysokości działek ew. nr [...] i [...]). Powyższe parametry są zgodne z obowiązującymi w tym zakresie warunkami technicznymi, określonymi w § 78 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutów dotyczących udzielenia decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2011 r. pozwolenia na przebudowę rurociągów naftowych "Przyjaźń", pomimo nie objęcia tej kwestii postępowaniem organów ochrony środowiska. Jak wynikało z treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r., jednym z dokumentów dołączonych do wniosku o przedmiotowe uzgodnienie był wniosek inwestora z dnia 18 lutego 2011 r. o udzielenie pozwolenia na budowę. Organowi ochrony środowiska był, zatem znany całokształt zamierzenia inwestycyjnego, w tym także zakres planowanej przebudowy ww. rurociągów. Dlatego też brak odniesienia się w treści samego postanowienia do tego zagadnienia, nie może być argumentem, wskazującym na brak wiedzy organu w tym zakresie, a tym bardziej jako brak uzgodnienia.

Bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, pozostawały również zarzuty dotyczące postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r., jak też sposobu prowadzenia przez ten organ postępowania zakończonego wydaniem tego rozstrzygnięcia. Organ administracji architektoniczno- budowlanej nie ma, bowiem kompetencji do oceny prawidłowości działania organu ochrony środowiska, a stosownie do postanowień art. 92 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jest związany postanowieniem w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Z tych też względów, nie mogły podlegać ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuty odnoszące się bezpośrednio do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który jest środkiem dowodowym w oparciu, o który Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonuje oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ ten w ramach prowadzonego postępowania weryfikuje, m. in. raport, oceniając jego moc dowodową. Z treści postanowienia z dnia [...] sierpnia 2011 r., wynika, że organ takie czynności procesowe przeprowadził.

Taka sama argumentacja ma zastosowanie w odniesieniu do parametrów ekranów akustycznych.

Również kwestie ochrony poczwarówki jajowatej, zostały rozstrzygnięte w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. W pkt. I.13 i 14 oraz III.2, organ ochrony środowiska nałożył na inwestora obowiązki związane z prowadzeniem prac budowlanych na terenach siedlisk tego gatunku, polegające na inwentaryzacji stanu zerowego jej populacji, jak też monitoringu tej populacji i jej siedlisk w toku prowadzonych robót. Jak podkreślił Sąd, wyłącznie ww. organ, nie zaś organ administracji administracyjno- budowlanej, był właściwy do dokonania oceny występowania i sposobu ochrony tego gatunku.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) wniesione skargi oddalił.

Jednobrzmiące skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli P. C. oraz Stowarzyszenie zwykłe Towarzystwo [...] w N., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

• naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe uznanie, że dostęp do drogi publicznej o niedostatecznych parametrach chroni słuszny interes osób trzecich,
2. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne stwierdzenie, że wymagania tegoż artykułu w odniesieniu do przebudowy ropociągu "Przyjaźń" zostały spełnione pomimo tego, że budowa ta nie została ujęta w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska,
3. art. 89 pkt 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędne uznanie, że można wydać decyzję o pozwoleniu na budowę na podstawie decyzji środowiskowej, co do której wznowiono postępowanie,
4. art. 90 ust. 3 i 4, oraz art. 89 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niewłaściwe przyjęcie, że uzupełnienie raportu po wydaniu decyzji spełnia wymagania stawiane ustawą;

• naruszenia przepisów postępowania, albowiem naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących lokalizacji działek o nr ew. [...] i [...] stanowiących własność skarżącego, skutkujące niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy,
2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającego na braku odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazań co do dalszego postępowania, jak i szerszego odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku,
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w następstwie nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, który pozwoliłby Sądowi pierwszej instancji na stwierdzenie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została pomimo braku wymaganych przepisami dokumentów,
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak całościowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego, a w szczególności oceny prawidłowości i kompletności ustaleń faktycznych organu II instancji w zakresie, w jakim przyjął, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nie utraciła atrybutu decyzji ostatecznej,
5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niezasadnym oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskutek podzielenia zapatrywań organu II instancji to jest Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie, w jakim stwierdził, że:

• art. 16 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu wznowionym,
• doręczenie obwieszczenia przed upływem terminu wynikającego z treści artykułu było skuteczne (art. 49 K.p.a.),
• postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wydane w trakcie postępowania jest niezaskarżalne w odwołaniu od decyzji (art. 142 K.p.a.).

Wskazując na powyższe zarzuty skarg kasacyjnych, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu wniesionych kasacji skarżący wskazali, że Sąd nie uwzględnił całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem ich skarg. Skarżący stwierdzili, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1528/08) nałożono obowiązek zapewnienia dojazdu do nieruchomości skarżącego ([...]) na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Także zdaniem skarżących interpretacja treści artykułu 16 K.p.a. prezentowana przez organy i powtórzona przez Sąd, jest błędna, gdyż w chwili składania wniosku inwestor nie dysponował już ostateczną decyzją środowiskową. Określenie natomiast wymagań w nieostatecznej decyzji środowiskowej oraz na podstawie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie spełnia wymogu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Także z uwagi na brak zażalenia na to ostatnie postanowienie organ odwoławczy, jak i Sąd mieli obowiązek rozpatrzyć stawiane temu postępowaniu przez skarżących zarzuty, jak i postanowieniu uzgadniającemu warunki realizacji przedsięwzięcia.

Odnośnie drogi gruntowej wskazano, że ta, o której mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 21 akapit 3) jest własnością P. C. i stanowi integralną część nieruchomości [...]. Spełnia ona warunki stawiane rozporządzeniem, ale połączenie tejże drogi z drogą oznaczoną jako droga dojazdowa 1.20 nie spełnia warunku minimalnej szerokości wynikającej z rozporządzenia. Działki nr ew. [...] i [...], o których mowa w uzasadnieniu wyroku, nie są własnością P. C. ani nie graniczą z jego nieruchomością.

Również przebudowa ropociągu wymagała uzyskania osobnej decyzji środowiskowej i nie mogła zostać zawarta w ramach ponownej oceny przeprowadzonej dla budowy innej inwestycji tym bardziej, że przebudowa w tym wypadku polegać będzie na rozebraniu fragmentu ropociągu i jego ponownej budowie.

Skarżący wskazali też na to, iż inwestor otrzymał zgodę na uzupełnienie raportu w zakresie oddziaływania na poczwarówkę jajowatą, już po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych we wniesionych kasacjach podstaw.

Oceniając w powyżej wskazanych granicach wniesione w sprawie skargi kasacyjne, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji normy art. 141 § 4 P.p.s.a. Zauważyć trzeba, iż w przepisie tym określono elementy formalne, jakie winno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Wśród nich wymieniono wskazania, co do dalszego postępowania, na który to brak zwrócono uwagę we wniesionych kasacjach. Podkreślić trzeba, iż powyższy element dotyczy jedynie wyroku uwzględniającego skargę, w wyniku, którego sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, nie dotyczy on natomiast wyroku, którym oddalono skargi, o czym orzeczono w niniejszej sprawie. Także bezskuteczne pozostawało wskazywanie przez skarżących na konieczność "szerszego odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku", bowiem powyższy zarzut nie odnosił się do żadnych konkretnych zagadnień przedstawionych w rozpatrywanych skargach. Powyższy zarzut pomijał też wymóg wykazania przez strony skarżące, iż nieuwzględnienie tychże zarzutów miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc mogło doprowadzić do wydania innego, niż zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Podkreślić przy tym trzeba, a na co również wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżących i formułować za ich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04.). Związanie, bowiem granicami skargi kasacyjnej na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a. nie pozwala sądowi na samodzielną konkretyzację i uzupełnianie skargi kasacyjnej o jej brakujące istotne elementy. Z powyższych przyczyn za nieusprawiedliwiony uznać też trzeba zarzut przedstawiony we wniesionych kasacjach, a dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Chybiony jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Skarżący wskazując na "nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących lokalizacji działek o nr ew. [...] i [...]", ani nie wskazali przy tym, jakie miałyby być to dokumenty, ani do wyjaśnienia jakich istotnych okoliczności sprawy dokumenty te były konieczne i w jaki sposób mogłyby wpływać one na prawidłowość kontrolowanego w sprawie orzeczenia. Precyzując zresztą treść tego zarzutu w uzasadnieniu kasacji, autor wniesionych kasacji popadł w wewnętrzną sprzeczność, wskazując w treści zarzutu, iż w.w. działki stanowią własność skarżącego, by następnie w uzasadnieniu stwierdzić, iż działki te "nie są własnością P. C.". Tymczasem jedyne ustalenia w zakresie tych działek przytoczone za organem przez Sąd pierwszej instancji dotyczyły usytuowania zjazdów drogi dojazdowej. Jak wskazał Sąd w skarżonym wyroku "(...) na odcinku przebiegającym w pobliżu działki ew. nr [...] zaprojektowano 2 zjazdy do działek o szerokości 5 m (na wysokości działek ew. nr [...] i [...])".

Nie można było również podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo, bowiem podzielił ocenę organów administracyjnych orzekających w sprawie, iż fakt wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia nie spowodował ani usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego, ani tym bardziej utraty przez nią przymiotu ostateczności. Taki skutek mogłoby dopiero wywołać zakończenie postępowania wznowieniowego poprzez ostateczne uchylenie dotychczasowego rozstrzygnięcia (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Rozstrzygnięcie takiej treści, jak wynika z akt sprawy, na dzień orzekania w sprawie przez organy administracji architektoniczno- budowlanej nie zostało jednak wydane, co dawało podstawę do wydania pozwolenia na budowę w oparciu o decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. Organ wznowieniowy nie podjął także rozstrzygnięcia na mocy art. 152 § 1 K.p.a. Z tych też przyczyn nie mogły zostać uwzględnione zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 K.p.a. w związku z art. 16 K.p.a. oraz naruszenia "art. 89 pkt 2 ust. 2" ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 K.p.a. w związku z art. 49 K.p.a., które to uchybienie skarżący odnosili do "doręczenia obwieszczenia przed upływem terminu", o którym mowa w ostatnim z ww. przepisów. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wniesionych kasacji odnosiła się do obwieszczenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. informującego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i uzyskania stosownych wyjaśnień w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przez organ I instancji. Zauważyć jednak należało, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że aktywne uczestnictwo skarżących na dalszych etapach postępowania wykluczało możliwość uznania zasadności tego zarzutu. Strony miały, bowiem możliwość realnego korzystania z przysługujących im uprawnień procesowych, co wykluczało już z założenia ewentualny istotny wpływ wywodzonych przez skarżących uchybień na wynik sprawy. Podkreślić również trzeba, iż ocena zachowania tychże uprawnień podlegała w pierwszej kolejności ocenie z punktu widzenia decyzji organu odwoławczego, gdyż to ona stanowiła przedmiot zaskarżenia w sprawie.

Oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia skarżonym wyrokiem art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 K.p.a. w związku z art. 142 K.p.a. Stwierdzić trzeba, iż skarżący słusznie zauważają, iż postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z uwagi na art. 90 ust. 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w związku z art. 106 § 5 K.p.a., podlega kontroli instancyjnej w toku postępowania odwoławczego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Okoliczność ta nie pozwala jeszcze jednak zakwestionować stanowiska Sądu pierwszej instancji w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Wskazanie, bowiem na to, że wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje wynika wprost z art. 92 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Nie kwestionuje to jednak prawa do kontroli tego postanowienia wraz z odwołaniem od decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ekranów akustycznych i ochrony poczwartówki jajowatej, podzielając w tym zakresie stanowisko organów ochrony środowiska, a więc przyjmując je za swoje. Brak dalszego rozwinięcia przez skarżących rozpoznawanego zarzutu, nie wskazanie we wniesionych kasacjach na konkretne kwestie dotyczące ochrony środowiska tak w zakresie podstaw prawnych, jak i stosownej argumentacji wykluczał dalszą kontrolę kasacyjną w sprawie. Z tych też względów, stwierdzić należało, iż prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli w tym zakresie nie została skutecznie podważona w takim stopniu, iż miałoby to istotny wpływ na wynik sprawy.

Za bezzasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 90 ust. 3 i 4 oraz art. 89 ust. 2 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. O ile twierdzenia skarżących, że "inwestor otrzymał zgodę na uzupełnienie raportu w zakresie oddziaływania na poczwarówkę jajowatą, już po uzyskaniu pozwolenia na budowę" nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, o tyle nie przesądza to jeszcze z góry o wadliwości decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, szczególnie w aspekcie warunków zgodności z wydanymi decyzjami odrębnymi. Co istotne stwierdzić również trzeba, iż w postanowieniu o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia zakładano monitoring populacji poczwartówki jajowatej, a więc obowiązkiem inwestora było podejmowanie dalszych, aktywnych działań w celu ochrony tego gatunku.

Odnosząc się do kolejnego problemu przedstawionego w rozpoznawanych kasacjach w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej wskazać trzeba, iż argumentacja rozpoznawanych kasacji sprowadza się w tym zakresie do stwierdzenia, że połączenie drogi biegnącej wzdłuż granicy działki nr [...] z drogą dojazdową 1.20 nie spełnia warunku minimalnej szerokości. Skarżący w tym zakresie w uzasadnieniu złożonych kasacji nawiązali do norm "par. 14.1" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz § 78 i 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.). Jak wynika jednak z projektu budowlanego "Drogi dojazdowej 1.20" tworzy ją odcinek prosty łączący z projektowaną drogą 1.19. "Jezdnia ma szerokość 3,50 m, (...) pobocza szerokość 1,00 m". Zapewnione zostały tym samym wymagane ww. przepisami wartości co do zachowania odległości 3 m. Jak prawidłowo wskazał przy tym Sąd pierwszej instancji, rozwiązania projektowe nie przewidywały zmian w dotychczasowym sposobie dojazdu z nieruchomości skarżącego do drogi publicznej i ewentualne ograniczenia nie wynikają z samej projektowanej inwestycji.

Z tych też przyczyn analizowany zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowanego okazał się być bezzasadny.

Nie podlegał również uwzględnieniu zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak wynika bowiem wprost z zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego ("Przebudowa rurociągów naftowych- zabudowa rurami ochronnymi"): "dokumentacja projektowana z uwagi na zmianę środowiska pracy rurociągów, przewiduje zabezpieczenie w/w rurociągów rurami ochronnymi, w celu zlikwidowania ewentualnych obciążeń wynikających z projektowanej drogi". Zakładany zakres prac, nie polega, zatem na przebudowie rurociągu jak sugerują skarżący, ale na zabezpieczeniu istniejącego już i funkcjonującego obiektu ropociągu. Z tego też względu określony w przedmiotowym projekcie zakres prac budowlany odpowiadał warunkom określonym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia oraz "postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska" i nie naruszał powyżej analizowanej normy. Nadto trafnie też w skarżonym wyroku zwrócono uwagę na to, iż zakres planowanych prac budowlanych był znany organom ochrony środowiska.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne.