Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1229/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. udzielił R. P. pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń warsztatu samochodowego zaadaptowanych na stanowisko napraw lakierniczych w miejscowości M. przy ul. [...].
Po rozpatrzeniu wniosku W. K. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której dotyczy weryfikowana decyzja. Decyzja ta zaś nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., które powodowałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podnoszona przez W. K. kwestia pominięcia strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. K., decyzją z dnia [...], zn. [...] uchylił powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie ze znowelizowanym od dnia 11 lipca 2003 r. przepisem art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie podjęcia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. decyzji z dnia [...], jak i w dacie orzekania w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. – stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie był wyłącznie inwestor. W. K. nie posiada zatem przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, a tym samym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku W. K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. K. na ww. decyzję, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącego W. K. zwrot kosztów postępowania sądowego, wskazując, iż art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej przepisy Prawa budowlanego stanowił, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (jak w tej sprawie wszczętej w dniu [...].), a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie dnia 11 lipca 2003 r., które to przepisy nie ograniczały kręgu osób mogących brać udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora.
Wydaną po ponownym rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...], zn. [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], wskazując w uzasadnieniu, że badana w sprawie stwierdzenia nieważności decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] została wydana w konsekwencji przeprowadzonego, przez właściwy w sprawie organ, postępowania naprawczego i po spełnieniu przez inwestora nałożonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązków. Odnośnie zarzutu, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] została wydana w sprzeczności z obowiązującym planem miejscowym organ wyjaśnił, że kwestia ta powinna być badana na etapie wydawania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...], nr [...] nakazującej inwestorowi wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie zmienionego sposobu użytkowania warsztatu mechaniki pojazdowej.
W skardze do sądu administracyjnego W. K. wniósł o: uchylenie decyzji z dnia [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] organu I instancji, orzeczenie naruszenia prawa wszystkich wydanych wcześniej decyzji dotyczących tej samej sprawy, wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wniesioną skargę wskazał, że stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ zobowiązany jest wykazać, że naruszenie prawa miało charakter rażący. Tymczasem w niniejszej sprawie brak podstaw do takiego stwierdzenia, a decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] nie jest dotknięta żadną z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wad, nie można jej także zarzucić, iż została wydana z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż R. P. samowolnie zmienił sposób użytkowania warsztatu mechaniki pojazdowej na zakład blacharstwa i lakiernictwa pojazdowego. Jednak w wyniku postępowania naprawczego, po spełnieniu nałożonych na inwestora obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wydał w dniu [...] decyzję udzielająca R. P. pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń warsztatu samochodowego zaadaptowanych na stanowisko napraw lakierniczych. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W skardze kasacyjnej W. K. od powyższego wyroku z dnia 17 października 2006 r. wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając:
- I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mimo iż zachodziły podstawy do ich uchylenia z uwagi na istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2003 r., nr [...], jako że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), w tym przypadku przepisem prawa miejscowego – ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy D. uchwalonego Uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] (Dz.Urz. Woj. W. Nr [...], poz. [...]) dla działki nr [...] we wsi M. oraz przepisami art. 32, art. 35, art. 50, art. 51 oraz art. 71 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w brzmieniu – na dzień 4 grudnia 2003 r.),
- 2) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi i niestwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], mimo iż w niniejszej sprawie niewątpliwie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], jako że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tym przypadku przepisem prawa miejscowego – ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy D. uchwalonego Uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] (Dz.Urz. Woj. W. Nr [...], poz. [...]) dla działki nr [...] we wsi M. oraz przepisami art. 32, art. 35, art. 50, art. 51 oraz art. 71 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu – na dzień 4 grudnia 2003 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony był w ramach niniejszego postępowania do weryfikacji tejże decyzji,
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało wpływ istotny na wynik postępowania, polegające na braku w uzasadnieniu wyroku ustosunkowania się do zarzutu skarżącego o sprzeczności pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń warsztatu samochodowego zaadaptowanych na stanowisko napraw lakierniczych z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy D. uchwalonego Uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] dla działki nr[...] we wsi M. oraz aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi M. – część A uchwalonego Uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...], opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] dla działki nr [...],
- 4) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia.
- II. Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na "niezastosowaniu" przepisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi M., uchwalonego Uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...], który utracił ważność w dniu [...] oraz aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi M. – część A uchwalonego Uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...].
- III. Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię, polegające na naruszeniu art. 32, art. 35, art. 50, art. 51 oraz art. 71 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu – wg stanu na dzień 4 grudnia 2003 r. oraz przepisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi M., uchwalonego Uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...], poprzez przyjęcie, że skoro inwestor spełnił wszystkie obowiązki nałożone na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], zaistniały przesłanki do wydania pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń warsztatu samochodowego zaadaptowanego na stanowisko napraw lakierniczych, gdy tymczasem przeznaczenie budynku dla potrzeb lokalizacji napraw lakierniczych pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym wykonanie przez niego obowiązków nałożonych przez organ decyzją z dnia [...] w szczególności przedłożenie stosownych uzgodnień, pozwoleń i opinii – nie może sanować zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdy takiego sposobu użytkowania nie dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi z dnia [...] R. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, mogących stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 p.p.s.a.
Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego są całkowicie chybione, bowiem wszystkie one zostały oparte na założeniu, że w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy prawa miejscowego – ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy D. uchwalonego uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...]. Tymczasem tak sformułowane zarzuty nie mogą być skuteczne w tym postępowaniu, w którym przedmiotem kontroli sądowej były decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w trybie nieważnościowym.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] wydanej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, jest postępowaniem odrębnym, w którym organy mogły kontrolować tylko pod względem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. ww. decyzję, nie zaś inne decyzje wydane wcześniej. Po raz kolejny należy powtórzyć, iż ww. decyzja z dnia [...] została wydana zgodnie z prawem a zatem brak podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności.
Podstawą wydania powyższej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było to, że organy nadzoru budowlanego uznały, iż R. P. w dniu [...] wykonał nałożone na niego decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. obowiązki wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do zgodności z prawem samowolnie zmienionego sposobu użytkowania warsztatu mechaniki samochodowej.
Jak wynika z akt sprawy, W. K. był uczestnikiem postępowania, w którym została wydana decyzja Nr [...] z dnia [...], jednak nie złożył odwołania od niej, z czego można wnosić, że akceptował ją. Tymczasem zarzuty naruszenia przepisów prawa miejscowego – niezgodność z ustaleniami obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, należało podnosić właśnie w tym postępowaniu, a nie obecnie w stosunku do późniejszej decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie, która jest następstwem tej wcześniejszej decyzji z dnia [...].
Pomimo że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak podejmuje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, które to granice wynikają z przeprowadzanego wcześniej postępowania administracyjnego.
W niniejszym postępowaniu Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie miały możliwości dokonania kontroli prawidłowości wydania decyzji z dnia [...] ani tego czy inwestor R. P. rzeczywiście wykonał wszystkie obowiązki nałożone na niego tą decyzją.
Decyzja z dnia [...] jest decyzją ostateczną, stanowiącą podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] i ewentualne wzruszenie tej pierwszej decyzji w drodze wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności, mogłoby umożliwić wzruszenie decyzji Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.).
Zarzut naruszenia przepisów art. 32, 35, 50 oraz 51 Prawa budowlanego (pkt III skargi kasacyjnej) jest nieuzasadniony również z tego powodu, że w tym postępowaniu ani w postępowaniu, w którym była wydana decyzja z dnia [...] przepisy te nie miały zastosowania.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.