Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2009 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 717/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę T. K. i A. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta Radomia, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku A. T., zatwierdził zamienny projekt budowlany budowy budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [...], położonej w Radomiu przy ul. [...], w części dotyczącej zmiany architektoniczno – konstrukcyjnej budowy realizowanego budynku mieszkalno – usługowego – części magazynowej, polegającej na nadbudowie parterowej części budynku na dwukondygnacyjną z mieszkaniem na I piętrze, dostępnym z niezależnej klatki schodowej.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że budynek, w którym ma nastąpić nadbudowa, został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...], oraz że projekt zamienny opracowany został przez osoby uprawnione i zaopiniowany przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Warszawie. Odnosząc się do zastrzeżeń podniesionych przez małżonków T. i A. K. – właścicieli sąsiedniej działki nr [...], organ stwierdził, że realizacja projektu zamiennego w znaczny sposób nie pogorszy istniejących warunków zabudowy. W szczególności nie spowoduje zaciemnienia elewacji południowej dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego na działce nr [...], bowiem są w niej jedynie drzwi wejściowe, nie ma natomiast otworów okiennych, w stosunku do których powinno być zapewnione oświetlenie dzienne. Organ nie podzielił także obaw właścicieli działki nr [...] co do zagrożenia wynikającego z posadzonych drzew żywotnika, stwierdzając, że realizowany budynek jest usytuowany w odległości 1,5 m od granicy, przy której rosną, a ewentualne zniszczenia w nasadzeniach winny podlegać odszkodowaniu, dochodzonym w postępowaniu cywilnym.
Jednocześnie organ wyjaśnił, iż wobec tego, że na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] usytuowany jest garaż, dopuszczono usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy tej działki, co pozostaje w zgodzie z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 960 ze zm.).
W odwołaniu od powyższej decyzji T. i A. K. zarzucili organowi "swobodną" ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez brak rzetelnego ustosunkowania się do wniesionych zastrzeżeń odnośnie przedłożonego projektu zamiennego, błąd w ustaleniach faktycznych, prowadzący do przyjęcia, że projektowany przez inwestora budynek usytuowany jest w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] oraz niezasadne przyjęcie, że realizacja projektu zamiennego nie pogorszy już istniejących warunków zabudowy.
Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Radomia, wskazując w motywach, że podnoszone zarzuty są bezzasadne. Zdaniem organu odwoławczego, zarzut zaciemnienia może być usprawiedliwiony jedynie w przypadku pomieszczeń mieszkalnych zgodnie z § 13 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a nie zagrożenia zaciemnienia działki, jak w rozpoznawanej sprawie. Odnośnie natomiast zarzutu dotyczącego odległości projektowanego budynku od granicy działki, organ odwoławczy stwierdził, że ma on być rozbudowany, co oznacza, że został już na nieruchomości wybudowany, a więc odległość od granicy nie może ulec zmianie. Zdaniem Wojewody, analiza materiału dowodowego wskazuje, że planowana inwestycja jest zgodna z wymogami przepisów dotyczących prawa budowlanego i brak jest argumentów, które uniemożliwiałyby jej realizację.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. i A. K. zarzucili naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia, poprzez wydanie decyzji mimo usytuowania budynku w odległości 1,1 m od granicy działki skarżących, naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, poprzez podjęcie zaskarżonej decyzji, mimo wygaśnięcia pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...] czerwca 1994 r. oraz naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 75 i art. 80 kpa, poprzez niezasadne niedopuszczenie dowodu z oględzin projektowanej inwestycji, celem ustalenia odległości usytuowania budynku inwestora od granicy działki skarżących, a także nieuwzględnienie zagrożenia znacznego zaciemnienia działki.
Udzielając odpowiedzi na skargę, Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, uznał, że obie wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem prawa materialnego, co uzasadnia ich uchylenie. Sąd wyjaśnił, że naruszenie prawa materialnego wyraża się w błędnym przyjęciu przez organy orzekające, iż pozwolenie dotyczy zmiany pozwolenia na budowę, a nie rozbudowy obiektu budowlanego.
Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z jego treścią, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zastosowanie przepisu art. 36a ust. 1, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Stosowanie tej regulacji nie może prowadzić do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. Zmiana pozwolenia na budowę w omawianym trybie możliwa jest tylko wówczas, gdy zachodzi powyższa tożsamość, np. co do kubatury czy usytuowania na działce (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2004 r. o sygn. akt OSK 594/04, niepubl.).
WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż wniosek inwestora dotyczył zmiany architektoniczno – konstrukcyjnej budowy realizowanego budynku mieszkalno – usługowego – części magazynowej, polegającej na nadbudowie parterowej części budynku na dwukondygnacyjną z mieszkaniem na I piętrze, dostępnym z niezależnej klatki schodowej. Zatem zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich, jak: kubatura i wysokość, oznaczała w istocie jego rozbudowę (wniosek a contrario z definicji legalnej "przebudowy" – art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane). Analiza złożonego projektu zamiennego – zdaniem Sądu – wskazuje, że projektowane zmiany, polegające na dobudowie kolejnej kondygnacji, powodują zmiany zagospodarowania terenu inwestycji i w związku z tym w pierwszej kolejności organy winny były poddać ocenie zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd zaznaczył, że stosownie do art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dla realizacji inwestycji zmieniającej sposób zagospodarowania terenu wymagane było poprzedzenie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany decyzją o warunkach zabudowy, jeżeli nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Właściwy organ zaś, zgodnie z art. 35 ustawy – Prawo budowlane, jest zobowiązany do sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu. Z uregulowań art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wyraźnie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana zarówno wtedy, gdy zmiana zagospodarowania terenu polega na budowie (rozbudowie) obiektu budowlanego, jak i wykonaniu innych robót budowlanych.
Sąd stwierdził, że projektowane prace wymagały uzyskania pozwolenia na rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, a nie zmiany pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu zamiennego, a to z kolei wymagało stwierdzenia zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego lub w razie jego braku – uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Toteż zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, tj. wydania zaskarżonej decyzji mimo wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r. o pozwoleniu na budowę, Sąd uznał za nieuzasadniony.
Formułując wytyczne dla organów administracji, Sąd nakazał ustalenie odległości zrealizowanego na działce nr [...] budynku mieszkalno – usługowego od granicy działki skarżących, zwracając uwagę, że w aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego stanowisko organów, jakoby odległość ta była zgodna z przepisem § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwłaszcza że nie wynika to również z mapy sporządzonej do celów projektowych, stanowiącej załącznik do pozwolenia na budowę.
Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za uzasadnioną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił obie podjęte w sprawie decyzje.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła A. T., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm.
Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu przepisów dotyczących rozbudowy i przebudowy ukończonych obiektów budowlanych w sytuacji, gdy faktycznie zastosowanie znajdują przepisy o budowie, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane; niezastosowaniu art. 36a ustawy – Prawo budowlane, który dopuszcza możliwość odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w znacznym nawet stopniu, za uprzednim uzyskaniem przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Uzasadniając zarzuty autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji błędnie założył, iż budowa budynku jednokondygnacyjnego zakończyła się, zaś nadbudowa stanowi drugą budowę (rozbudowę dotychczasowej konstrukcji), która wymaga odrębnego pozwolenia. W rzeczywistości bowiem jest to ta sama budowa, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, której pierwotny projekt uległ zmianie (za zgodą organu) w ten sposób, że realizowany budynek będzie posiadał dodatkowo drugą kondygnację. Projektowana zmiana nie prowadzi zatem do wybudowania innego obiektu, czy też rozbudowy, jak mylnie uznał Sąd.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wobec tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zmiana dotyczy, zastosowanie znajduje przepis art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, który dopuszcza możliwość odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w znacznym nawet stopniu, za uprzednim uzyskaniem przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, pod rygorem uchylenia przez organ dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 2). Realizacja robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest bowiem zawsze traktowana jako samowola budowlana ze wszystkimi tego konsekwencjami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą jedynie naruszenia prawa materialnego. Jednak nie można przyjąć, by stwarzały one podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji.
Przy formułowaniu tych zarzutów autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji naruszył prawo materialne, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu przepisów dotyczących rozbudowy i przebudowy ukończonych obiektów budowlanych w sytuacji, gdy faktycznie zastosowanie powinny mieć przepisy o budowie, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i jednocześnie na niezastosowaniu art. 36a ustawy – Prawo budowlane, który dopuszcza możliwość odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w znacznym nawet stopniu, za uprzednim uzyskaniem przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Przede wszystkim, stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona obowiązana jest nie tylko wskazać, jak dany przepis prawa winien być odczytywany, ale również wyjaśnić, dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisu jest nieprawidłowa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. o sygn. akt I OSK 24/06, LEX nr 266229). Abstrahując od tego, że nie wskazano wprost, których przepisów dotyczy zarzut błędnej wykładni (a w konsekwencji nie wskazano, jak winny być wykładane przepisy, które autor skargi kasacyjnej ma na myśli), co jest wadą skargi kasacyjnej, istota tego zarzutu sprowadza się w rzeczy samej do wytknięcia Sądowi I instancji błędnej subsumpcji, a więc w efekcie zmierza do kwestionowania ustaleń faktycznych, czyli niewłaściwego zastosowania tych norm, nie zaś ich błędnej wykładni (gdyby przyjąć, że zarzutem błędnej wykładni objęto te same przepisy, których dotyczy zarzut niewłaściwego zastosowania).
Autor skargi kasacyjnej twierdzi bowiem, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że rzecz dotyczy rozbudowy i przebudowy ukończonych obiektów budowlanych w sytuacji, gdy faktycznie zastosowanie powinny mieć przepisy o budowie, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Nie ulega zatem wątpliwości, że stronie skarżącej chodzi o dokonaną przez Sąd I instancji ocenę w zakresie stanu faktycznego i w rezultacie stanu prawnego sprawy. Jednakże w zakresie ustaleń faktycznych nie powołano żadnego przepisu, któremu miałby uchybić WSA w Warszawie.
Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jeśli równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżony wyrok, co wymaga podania konkretnych przepisów prawa. Brak podstaw i zarzutów kasacyjnych w tym zakresie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może wypowiadać się w tym aspekcie.
Wprowadzenie przy sporządzaniu skargi kasacyjnej tzw. przymusu adwokacko – radcowskiego powoduje, że skarga musi być w sposób profesjonalny sformułowana (art. 175 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do samodzielnego konkretyzowania rozpoznawanego środka zaskarżenia, a więc dochodzenia we własnym zakresie, jakie były intencje autora skargi kasacyjnej, jest natomiast zobligowany do poruszania się jedynie w granicach podstaw kasacyjnych.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.