Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 892/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. P. i L. B. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie nr z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
W toku przeprowadzonej w dniu [...] maja 2013 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kontroli budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...], położonych w I., stwierdzone zostało, że na działce nr [...], w jej wschodniej części, budowany jest przydomowy odkryty basen rekreacyjny. Niecka tego basenu posiada wymiary wewnętrzne 4,5 x 9,7 m, głębokość 1,6 m i usytuowana została w odległości ok. 4,5 m od granicy z działką nr [...] oraz ok. 6 m od granicy z działką nr [...]. Budowa basenu nie została zakończona.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego basenu oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] września 2013 r. określonych dokumentów. Następnie, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ zmienił swoje wcześniejsze postanowienie w zakresie terminu przedłożenia wskazanych wyżej dokumentów, przedłużając ten termin do [...] kwietnia 2014 r. Po przedłożeniu wymaganej dokumentacji, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., ustalił skarżącym (inwestorom) – I. P. oraz L. B., opłatę legalizacyjną za wybudowanie przydomowego odkrytego basenu rekreacyjnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w kwocie 250.000,00 zł.
Na skutek wniesionych przez skarżących zażaleń, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu powiatowego, ustalając jednocześnie opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000,00 zł. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 290) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych basenów o powierzchni do 30 m.kw. Z uwagi na fakt, że basen, którego dotyczy sprawa posiada powierzchnię 43,65 m.kw., to jego budowa w świetle art. 28 ust. 1 tej ustawy winna była zostać poprzedzona uzyskaniem przez inwestorów pozwolenia na budowę. Wobec braku dysponowania przez inwestorów tego rodzaju decyzją, zastosowanie w sprawie mają zaś regulacje art. 48 ust. 1, które w pierwszej kolejności zmierzają do legalizacji będącego w budowie obiektu.
Dalej organ odwoławczy wskazał na treść przepisów art. 49 ust. 2 oraz art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, nieuzasadnione było zaliczenie przez organ pierwszej instancji basenu przydomowego do kategorii V obiektów budowlanych, do których zalicza się obiekty sportu i rekreacji, jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie. Basen taki winien być zaliczony do kategorii VIII - inne budowle. Dlatego też wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi 125.000,00 zł. Odnosząc się do wniosków zażaleń organ podniósł, że przepisy Prawa budowlanego ściśle określają sposób wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, a tym samym organ nie jest uprawniony do jej zmniejszania czy też umarzania.
W skardze na to postanowienie skarżący wnieśli o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu pierwszej instancji, ewentualnie o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym tego, czy art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz załącznik do tej ustawy w części, w jakiej nie wyodrębniają osobnej kategorii budowli związanych z budownictwem jednorodzinnym - skutkiem czego na potrzeby ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej klasyfikuje się takie obiekty do kategorii VIII, jak wszystkie inne budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - jest zgodny z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, ż skarga nie jest uzasadniona.
Sąd pierwszej instancji uznał, że stan faktyczny sprawy w zakresie potrzebnym do jej rozstrzygnięcia pozostaje pomiędzy stronami bezsporny.
Następnie wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawa budowlanego. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Organ odwoławczy przyjął, że przedmiotowy basen mieści się w kategorii VIII obiektów budowlanych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego nie budzi żadnych wątpliwości.
Sąd wojewódzki stwierdził dalej, że konieczność wymierzenia opłaty legalizacyjnej z powodu samowolnego wykonywania przedmiotowego basenu jest oczywista i nie jest kwestionowana nawet przez stronę skarżąca. W ocenie Sądu prawidłowo została również określona wysokość tej opłaty. Organ wojewódzki zasadnie bowiem zakwalifikował przydomowy basen do VIII kategorii obiektów budowlanych w której mieszczą się "inne budowle". Zakwalifikowanie tego basenu do kategorii VIII wynika z faktu, że nie mieści się w innych kategoriach obiektów wymienionych w załączniku do ustawy Prawo budowlane, a niewątpliwie jest obiektem, na wykonanie którego niezbędnym jest uzyskaniem pozwolenia na budowę i w stosunku do którego - w przypadku samowoli budowlanej - zachodzi konieczność wymierzenia opłaty legalizacyjnej.
Odnosząc się do żądania strony skarżącej dotyczącego zwrócenia się w trybie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się niezgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazanych przepisów Prawa budowlanego. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, inwestorzy nie muszą uiszczać opłaty legalizacyjnej, bowiem legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Opłata legalizacyjna przewidziana w ustawie Prawo budowlane ustalana jest z woli ustawodawcy w sztywny sposób, organy nie są uprawnione do jej miarkowania, nie mają tzw. "luzu decyzyjnego". Nie jest ona w żaden sposób uzależniona od czynników podmiotowych leżących po stronie inwestora, takich jak jego sytuacja majątkowa, osobista i stopień zawinienia.
Sąd nie zaaprobował stanowiska skarżących, że wysokość współczynnika kategorii obiektu w przypadku obiektów z kategorii I - III w załączniku powinna być taka sama, jak w przypadku basenu przydomowego. Ustawodawca w tym zakresie uznał - kierując się doniosłymi wartościami, takimi jak ład przestrzenny, ochrona bezpieczeństwa, ochrona środowiska, czy wreszcie poszanowanie uzasadnionych interesów i własności osób trzecich, poszanowanie prawa - że opłata legalizacyjna w przypadku basenu przydomowego ma być większa niż w przypadku np. budynku jednorodzinnego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisów sprzecznych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a mianowicie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 oraz Kategorii VIII załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, skutkiem czego Sąd oddalając skargę i akceptując ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej za budowę przedmiotowego basenu w wysokości 125.000,00 zł, naruszył art. 151 p.p.s.a. (nie stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), gdyż w obrocie prawnym pozostało rozstrzygnięcie niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (konstytucyjną zasadą proporcjonalności), wypaczające istotę instytucji legalizacji samowoli budowlanej.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli:
- - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, ewentualnie
- - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie
- - o przedstawienie w trybie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego: "czy art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 oraz załącznik do ustawy - Prawo budowlane, w części jakiej nie wyodrębniają odrębnej kategorii budowli związanych z budownictwem jednorodzinnym, skutkiem czego na potrzeby ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej klasyfikuje się takie obiekty do kategorii VIII jak wszystkie inne budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (takie jak np. obiekty liniowe), jest zgodny z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności (adekwatności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji", a następnie na postawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawieszenie postępowania w sprawie do czasu zajęcia stanowiska przez Trybunał;
- - o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Wskazał m.in., że brak odrębnej kategorii dla budowli związanych z budownictwem jednorodzinnym takich jak przydomowe baseny powoduje, że art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 oraz załącznik do Prawa budowlanego są niezgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), gdyż na potrzeby ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej klasyfikuje się takie obiekty w oparciu o współczynnik kategorii VIII (5,0), gdy analiza celów ustawodawcy wskazuje, że dla takich obiektów współczynnik ten nie powinien przekraczać 2,0. Za trafnością powyższego przemawia po pierwsze uzasadnienie dokonanych w Senacie poprawek do ustawy nowelizującej Prawo budowlane, a po wtóre klasyfikacja obiektów dokonana w załączniku do ustawy (dla obiektów w kategorii I-III tj. budynków mieszkalnych jednorodzinnych, służących gospodarce rolnej, innych niewielkich budynków takich jak domy letniskowe czy garaże ustalono współczynniki "k" na poziomie 2,0 i 1,0).
Celem racjonalnego ustawodawcy jest premiowanie (bądź negatywne ocenianie zachowań w ramach jednej kategorii w oparciu o jednolite kryterium. Tak zaś nie stało się przy ustawowym ustaleniu zasad określania opłaty legalizacyjnej (rażąco odmienna wysokość współczynnika "k" za dom jednorodzinny od tego dla odkrytego basenu przydomowego). Istniejące rozwiązanie w oczywisty sposób narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności, dlatego też nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że to ochrona doniosłych wartości takich jak ład przestrzenny, ochrona bezpieczeństwa, ochrona środowiska czy poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich uzasadniały zróżnicowanie wysokości opłaty legalizacyjnej dla basenu przy domu jednorodzinnym od wysokości jaka należałaby się za ten dom. W zaskarżonym wyroku Sąd nie wskazał, w jaki sposób zróżnicowanie opłaty legalizacyjnej np. za dom i za basen poprawi ład przestrzenny czy bezpieczeństwo, podniesie jakość ochrony środowiska czy zagwarantuje należytą ochronę interesów osób trzecich w tak doniosły sposób, że uzasadnione będzie od konstytucyjnej zasady proporcjonalności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Na wstępie przypomnieć należy, iż wybudowanie obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej skutkuje wszczęciem postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 i art. 49 ustawy - Prawo budowlane. Inwestor samowolnie realizujący inwestycję musi liczyć się ze wszelkimi konsekwencjami prawnymi wynikającymi z powyższej procedury, w tym w szczególności z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jak również z ewentualnym obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego. Postępowanie legalizacyjne zmierza do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a zatem do stanu, w którym obiekt budowlany, uznany za spełniający wymogi prawa, będzie mógł istnieć (z jednoczesnym zobowiązaniem inwestora do uiszczenia opłaty legalizacyjnej), albo będzie podlegał rozbiórce, jeżeli inwestor nie spełni wymogów przewidzianych prawem.
Zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, organ w procesie legalizacji samowoli budowlanej ustala odpowiednią wysokość opłaty legalizacyjnej. Ustalenie to następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie którego przedmiotem jest nałożenie opłaty legalizacyjnej, jest jedynie postępowaniem wpadkowym, fragmentem sprawy z art. 48 Prawa budowlanego i toczy się obok głównego postępowania legalizacyjnego.
Spełnienie przesłanek wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, ale również wykonanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest nieodzownym warunkiem zalegalizowania samowoli budowlanej.
W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie było możliwości miarkowania opłaty legalizacyjnej. Jej ustalenie nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego, ani od sytuacji finansowej czy życiowej inwestora, ponieważ sposób wyliczania wynika z mocy samego prawa. Na jej wysokość mają wpływ tylko takie elementy, jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu.
Skoro nie ma wątpliwości w niniejszej sprawie, iż przedmiotowa budowa basenu została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę, a postępowanie legalizacyjne dawało szansę na legalizację tego obiektu, to wydanie postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej było jedynie konsekwencją realizacji przewidzianych ustawą obowiązków organów nadzoru budowlanego.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, który w istocie dotyczy wysokości stawki opłaty legalizacyjnej, jako niezgodnej z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, stwierdzić przyjdzie, że nie świadczy on o nieprawidłowościach w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym. Trzeba bowiem pamiętać, że inwestor nie musi uiścić opłaty legalizacyjnej, gdyż jej uiszczenie jest swego rodzaju przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej i zawsze pozostaje w alternatywie z nakazem rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia obiektu budowlanego. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony wniosek o zawieszenie postępowania i skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 oraz załącznik do ustawy - Prawo budowlane, w części jakiej nie wyodrębniają odrębnej kategorii budowli związanych z budownictwem jednorodzinnym, skutkiem czego na potrzeby ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej klasyfikuje się takie obiekty do kategorii VIII jak wszystkie inne budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (takie jak np. obiekty liniowe), jest zgodny z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności (adekwatności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji.
Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Podzielić należy stanowisko prezentowane w judykaturze, wedle którego instytucja pytania prawnego, przewidziana w art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2011 r., I OZ 653/11).
Nie budzi wątpliwości orzekającego w sprawie Sądu, że przedstawienie pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nie oznacza to jednak, że sąd zwolniony jest od obowiązku rozważenia tej kwestii (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2010 r., I OSK 1384/09). Ponadto sąd nie powinien kierować pytania prawnego do Trybunału zanim sam nie wyrobi sobie poglądu odnośnie zgodności z Konstytucją RP przepisów, które stanowiły podstawę orzekania w sprawie administracyjnej.
W ocenie składu orzekającego brak jest uzasadnionych podstaw do kwestionowania konstytucyjności wskazywanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Powtórzenia wymaga w tym miejscu, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem inwestora. Zatem zaproponowane przez skarżących kasacyjnie wzorce kontroli konstytucyjnej pozostają nieadekwatne do charakteru tej opłaty. Wzorce te mogłyby natomiast stanowić podstawę kontroli konstytucyjności przepisów dotyczących kar administracyjnych nakładanych w trybie przepisów Prawa budowlanego.
Przypomnieć ponadto wypadnie w tym miejscu, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 marca 2002 r., sygn. akt SK 2/01, wypowiedział się o zgodności art. 48 ustawy Prawo budowlane z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził, że samowola budowlana jest działaniem nagannym, które wymaga skutecznego wymuszenia przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa. Trybunał Konstytucyjny dokonał szczegółowej analizy art. 48 Prawa budowlanego pod kątem zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (w sprawie P 2/98). Podkreślił, że nadanie kwestionowanej regulacji ostatecznego kształtu jest wynikiem w pełni zamierzonego i świadomego działania ustawodawcy.
Skoro zatem w ocenie Trybunału Konstytucyjnego dalej idąca sankcja, jaką jest rozbiórka obiektu budowlanego, jest zgodna z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, to skład orzekający również nie znajduje uzasadnionych wątpliwości do kwestionowania w świetle tej zasady wysokości opłaty legalizacyjnej, a tym samym do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.