Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 475/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 625/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na decyzję Prezydenta Miasta Poznania, z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Spółka z o.o. w Poznaniu dnia 24 października 2014 r. złożyła do Prezydenta Miasta Poznania wniosek o pozwolenie na budowę instalacji do odzysku odpadów biodegradowalnych.

Decyzją Nr [...], z dnia [...] stycznia 2015 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), Prezydent Miasta Poznania zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę instalacji do odzysku odpadów biodegradowalnych zlokalizowanej w Poznaniu przy ul. M., działki nr A, B ark. [...] obr. [...].

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Okręgowy w Poznaniu. Zaskarżonej zarzucił decyzji:

1. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania dowodów i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, pomimo powzięcia wiadomości o niezgodności projektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach;
2. - naruszenie przepisu postępowania,
3. - tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dogłębnej analizy okoliczności sprawy, brak szczegółowych ustaleń faktycznych i uzasadnienia w zakresie stwierdzonych zmian i niezgodności projektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a w szczególności ustalenia dlaczego odstąpiono od przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko w sytuacji gdy dokonano zmian w projekcie budowlanym;
4. - naruszenie prawa materialnego tj. art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz.1235) poprzez nie zwrócenie się do właściwego organu o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, mimo. że z uwagi na dokonane w projekcie zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczne było przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko -co miało wpływ na wynik sprawy;
5. - naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) poprzez przeprowadzenie niewystarczającej analizy i oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska oraz z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach - co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało zatwierdzeniem projektu i wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę instalacji do odzysku odpadów, mimo istotnych zmian projektu budowlanego wskazujących na możliwość innego zakresu oddziaływania inwestycji na środowisko.

Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zawieszenie postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. pełnomocnik uczestnika postępowania [...] spółka z o.o. w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do wniosku organu o zawieszenie postępowania Sąd stwierdził, że nie można uznać, że rozstrzygnięcie kwestii czy wnoszącym odwołanie przysługuje faktycznie, czy też nie przymiot postępowania ma wpływ na decyzję będącą przedmiotem niniejszego postępowania. W sytuacji oddalenia skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego Sąd w niniejszej sprawie zobowiązany będzie do rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Powyższego obowiązku nie zmieni uchylenie decyzji Wojewody. Również w razie uznania przez Sąd, iż określonym osobom wbrew stanowisku organu odwoławczego przysługiwał przymiot strony nie zmieni obowiązku Sądu rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Zatem wynik postępowania w sprawie zarejestrowanej pod sygn. IV SA/Po 307/15 nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania.

Sąd pierwszej instancji przytoczył treść przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnotował, że użyty zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" (art. 35 ust. 4 ustawy) oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie spełnienia tych przesłanek, jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy pod kątem przywołanych uregulowań nie pozostawia wątpliwości, iż wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach - niezbędne do wydania pozwolenia na budowę - zostały przez inwestora spełnione,.

Dokonując analizy postanowień decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Sąd stwierdził, że wątpliwości Sądu budzi wysokość hali technologicznej. Zgodnie z załączoną do projektu budowlanego decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego maksymalna wysokość hali technologicznej miała wynosić maksymalnie 12 m od poziomu terenu do całkowitej wysokości budynku w części z pomieszczeniami socjalnymi. Natomiast w pozostałej część hali wysokość miała nie przekraczać 8 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. Natomiast z projektu budowlanego wynika, iż cała hala przyjęcia i czasowego magazynowania, nie tylko nad częścią socjalną ma mieć wysokość około 11 m. Powyższe najlepiej uwidocznione jest na przekroju C-C (numer D-01-06), na którym uwidoczniona jest przestrzeń socjalna. Z powyższego przekroju wynika, że nie tylko nad przestrzenia socjalną wysokość budynku wynosi 11 m, przy dopuszczalnych 8 m. Z powyższych względów obowiązkiem organu jest ponowne zbadanie zgodności projektu budowlanego z decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się natomiast do zgodności projektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, Sąd nie stwierdził niezgodności projektu budowlanego z tą decyzją, a przede wszystkim z charakterystyką planowanego przedsięwzięcia.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli [...] Sp. z o.o. w Poznaniu oraz Prezydent Miasta Poznania.

[...] Sp. z o.o. w Poznaniu wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

1. 1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art.
2. 7. 77 § 1. 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż organ wydając skarżoną decyzję błędnie przyjął, iż projekt budowlany nie pozostawał w sprzeczności z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co skutkowało uchyleniem skarżonej decyzji;

1. 2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezasadne przyjęcie, że wydając decyzję z 26 stycznia 2015 r. organ zatwierdził projekt budowlany pozostający w sprzeczności z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co zdaniem Sądu powinno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji,
2. 3. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który nie pozwala stwierdzić, czy zdaniem Sądu pierwszej instancji istnieje rozbieżność między projektem budowlanym, a decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego czy też w tym zakresie występują jedynie wątpliwości,
3. 4. przepisów postępowania, tj. art. 113 § 1 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy, mimo że sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona, co skutkowało uchyleniem skarżonej decyzji,
4. 5. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że wydając decyzję z 26 stycznia 2015 r. organ zatwierdził projekt budowlany pozostający w sprzeczności z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, bądź o uchylenie ww. wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Prezydent Miasta Poznania wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. 1) art. 106 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 99 P.p.s.a. poprzez uniemożliwienie Prezydentowi Miasta Poznania na rozprawie obrony swych praw i uchylonej decyzji oraz składania wyjaśnień wskutek nieuczynienia kwestii wątpliwości sądu odnośnie wysokości obiektu budowlanego wynikających z zatwierdzonego w uchylonej decyzji projektu budowlanego oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przedmiotem badania na rozprawie i wyjaśnień uczestników postępowania: Prezydent Miasta Poznania i Zakładu Zagospodarowania Odpadów Sp. z o.o.,
3. 2) art. 113 § 1 P.p.s.a., art. 133 § 1 i § 3 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy w sytuacji gdy nie zostały w ogóle wyjaśnione kwestie dotyczące wątpliwości wskazanych w pkt 1 powyżej co do zgodności uchylonej decyzji i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a następnie nieotwarcie rozprawy na nowo w sytuacji, gdy istotne okoliczności sprawy dot. ww. wątpliwości ujawniły się dopiero po jej zamknięciu,
4. 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który nie pozwala stwierdzić, czy zdaniem Sądu I instancji istnieje rozbieżność między projektem budowlanym, a decyzją o lokalizacji • inwestycji celu publicznego, czy też w tym zakresie występują jedynie wątpliwości oraz co ma uczynić Prezydent Miasta Poznania przy ponownym rozpoznaniu sprawy,
5. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezasadne przyjęcie, że wydając decyzję z 26 stycznia 2015 r. Prezydent Miasta Poznania zatwierdził projekt budowlany pozostający w sprzeczności z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co zdaniem Sądu powinno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji,
6. II. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że wydając uchyloną decyzję Prezydent Miasta Poznania zatwierdził projekt budowlany pozostający w sprzeczności z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Prezydent Miasta Poznania wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Prokurator Okręgowy w Poznaniu wniósł o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Przed dalszymi uwagami, z uwagi na treść art. 189 P.p.s.a., ocenić należało, czy skarga Prokuratora Okręgowego w Poznaniu nie podlegała odrzuceniu. Zagadnienie to nie jest w niniejszej sprawie oderwane od okoliczności sprawy, gdyż niezależnie od wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek skargi Prokuratora, który z mocy art. 52 § 1 P.p.s.a., nie miał obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zostały złożone odwołania. Z urzędu znany jest składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, były składane środki prawne w postępowaniu administracyjnym. Jest niewątpliwe, że prokurator niebiorący udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji, jakkolwiek zwolniony z obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, może wnieść skargę jedynie na decyzję ostateczną, a więc, w myśl art. 16 § 1 K.p.a., decyzję, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji.

Skarga Prokuratora Okręgowego została wniesiona w sytuacji, gdy decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę była ostateczna. Decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie wyeliminowała decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego. Wszczęcie postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego i zawieszenie tego postępowania wznowieniowego, postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia 12 maja 2015 r. nie zmieniło sytuacji procesowej, w której, w dniu wniesienia skargi przez Prokuratora Okręgowego w Poznaniu, jedynym i ostatecznym aktem administracyjnym załatwiającym sprawę z wniosku [...] Sp. z o.o. w Poznaniu, o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, była decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...].

Następnie skonstatować należy, że nie są zasadne te zarzuty skargi kasacyjnej Zakładu Zagospodarowania Odpadów Sp. z o.o. w Poznaniu oraz Prezydenta Miasta Poznania, które sprowadzić można do zamknięcia rozprawy, mimo niewyjaśnienia sprawy. Utrwalony jest pogląd, według którego, przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu (art. 106 § 3 P.p.s.a.) jest dopuszczalne, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (patrz: wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA i wsa 2006/2/45).

Materiał dowodowy zebrany przez sąd administracyjny nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, lecz weryfikacji kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu administracji publicznej w zakresie stanu faktycznego (A. Bińczyk, "O znaczeniu akt sprawy dla wyniku sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej", ZNSA 2013/3/ s. 125–137). W sytuacji zatem, gdy wojewódzki sąd administracyjny dojdzie do wniosku, że postępowanie administracyjne obarczone jest uchybieniem w postaci niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie ma obowiązku kontynuowania postępowania wyjaśniającego na rozprawie. Byłoby to zaprzeczenie ustrojowej roli sądów administracyjnych sprawujących kontrolę administracji publicznej.

Z tego powodu nie jest trafny podniesiony przez Zakład Zagospodarowania zarzut naruszenia art. 113 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy, mimo że sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona. Tak samo ocenić należy podniesiony przez Prezydenta Miasta zarzut naruszenia art. 113 § 1, art. 133 § 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy, w sytuacji, gdy nie zostały wyjaśnione wątpliwości, a następnie nieotwarcie rozprawy na nowo, gdy istotne okoliczności ujawniły się po zamknięciu rozprawy. Bezpodstawny jest, w świetle powyższych uwag, zarzut najdalej idący, sformułowany przez Prezydenta, naruszenia art. 106 § 1 i 2 w związku z art. 99 P.p.s.a. poprzez uniemożliwienie Prezydentowi Miasta Poznania na rozprawie obrony swych praw i składania wyjaśnień. Dodać jeszcze można, że sąd rozpoznający skargę przedstawia swoje stanowisko po naradzie w orzeczeniu kończącym sprawę. Domaganie się aby wyartykułował swoje stanowisko dotyczące materiału dowodowego na rozprawie nie ma podstaw prawnych.

W dalszej kolejności rozważenia wymagają podobnie brzmiące w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., przy czym Zakład sformułował zarzut jako naruszenie tych przepisów "poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który nie pozwala stwierdzić, czy zdaniem Sądu pierwszej instancji istnieje rozbieżność między projektem budowlanym, a decyzją o lokalizacji celu publicznego, czy też w tym zakresie występują jedynie wątpliwości", zaś Prezydent dodał jeszcze zwrot "oraz co ma uczynić PMP przy ponownym rozpoznaniu sprawy".

Powołanie się na art. 153 P.p.s.a. należy ocenić jako wadliwe. Przepis ten może być przecież naruszony, gdy w sprawie wydano już wcześniej orzeczenie sądu, wiążące w dalszym postępowaniu organy i sąd. Uchybienie sądu sporządzającego uzasadnienie może w tym zakresie dotyczyć art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., należy zauważyć, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Takiego stanowiska uzasadnienie zaskarżonego wyroku rzeczywiście nie zawiera. Sąd pierwszej instancji sformułował najpierw swoje stanowisko w kontrowersyjnej kwestii w ten sposób, że wątpliwości budzi wysokość hali technologicznej.

Następnie przedstawił zapisy decyzji lokalizacyjnej oraz zapisy projektu budowlanego dotyczące wysokości obiektu, wskazując na różnice poszczególnych zapisów projektu w odniesieniu do odpowiednich wymiarów przyjętych w decyzji lokalizacyjnej. Podsumował tę część wywodu stwierdzeniem, że obowiązkiem organu jest ponowne zbadanie zgodności projektu budowlanego z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kończąc uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że konieczne jest wyjaśnienie rozbieżności między projektem budowlanym a decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd pierwszej instancji nie zajął zatem jasnego stanowiska, odnośnie do okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), istotną okolicznością jest zgodność (albo brak zgodności) projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Skoro zdaniem organu administracji architektoniczno-budowlanej, taka zgodność wystąpiła, o czym świadczy brak zobowiązania inwestora do usunięcia, na podstawie art. 35 ust. 3, naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, to sąd administracyjny rozpoznający skargę nie ma podstaw do wyrażenia jedynie wątpliwości odnośnie do tej zgodności.

Nie jest wystarczające, jako przesłanka uchylenia decyzji, nawet ta wątpliwość w połączeniu ze wskazaniem różnic między decyzją o lokalizacją inwestycji celu publicznego a projektem budowlanym. Obserwacje te, aby usprawiedliwić uchylenie zaskarżonej decyzji, muszą doprowadzić sąd do ustaleń o braku zgodności między tymi dokumentami. Podkreślenia wymaga bowiem, że ponowne rozważenie przez organ tej zgodności nie może być wskazywane w warunkach wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Konieczności uzupełnienia materiału dowodowego Sąd pierwszej instancji nie stwierdził. Oczywiste jest spostrzeżenie, że Sąd dysponował kompletnym projektem budowlanym oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Do Sądu pierwszej instancji należy zatem ocena legalności przyjętej przez Prezydenta Miasta Poznania zgodności projektu budowlanego z decyzją o lokalizacją inwestycji celu publicznego.

Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie powinno być oparte na wątpliwościach sądu administracyjnego kontrolującego zgodność z prawem takiej decyzji. Pamiętać trzeba, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jedną z przyczyn takiego rozwiązania prawnego jest potrzeba ochrony, nienaruszającego prawa, zaangażowania organizacyjnego i finansowego inwestora. Uchylenie, w celu wyjaśnienia przez organ rozbieżności między projektem budowlanym a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest więc sprzeczne nie tylko z unormowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., ale także z normą art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Kontrola sądu powinna zaś być w tym zakresie precyzyjna również z tego powodu, że zaskarżony akt stanowi pozwolenie na budowę obiektu stanowiącego inwestycję celu publicznego o wielomilionowej wartości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nie zasługują na uwzględnienie wnioski wnoszących kasacje o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego (patrz: uchwała NSA z dnia 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17).