Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 279/00 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2000 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wskazano, iż jakkolwiek w sposób bezsporny ustalono w toczącym się postępowaniu administracyjnym, że inwestor wzniósł na swojej działce obiekty budowlane bez wymaganego zezwolenia, to jednakże organ nadzoru budowlanego wydając rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki nie wskazał w sposób jednoznaczny które z tych obiektów podlegają temu nakazowi. To z kolei stoi w sprzeczności z regulacją zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności z przepisem art. 107 kpa.
Po wyroku Sądu Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lutego 2002 r. wydał decyzję Nr [...], którą uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie z dnia [...] grudnia 1999 r. Nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W dniu 11 marca 2002 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie przeprowadzili, przy udziale Z. S., oględziny obiektów budowlanych wzniesionych na jego nieruchomości (budynku gospodarczego oraz wiaty). W trakcie tych oględzin ustalono m.in., iż właściciel nieruchomości nadbudował w budynku gospodarczym ścianę na wysokości powyżej 2,60 m oraz zmienił spadek dachu od strony sąsiada na teren własnej działki. Stwierdzono również wymianę pokrycia dachu oraz ustalono, iż odległość budynku gospodarczego od istniejącego ogrodzenia wynosi około 80 cm.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] organ nadzoru budowlanego I instancji, wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1136 ze zm. obecnie Dz. U. Nr 207 z 2003 r. Nr 2016 ze zm.) nakazał Z. S. wykonanie rozbiórki nadbudowanych ścian wiaty na wysokość powyżej 2,60 m wraz z konstrukcją dachu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Częstochowie wskazał, iż w trakcie ww. oględzin nieruchomości ustalono, że Z. S. w 1996 r. dokonał przebudowy i rozbudowy istniejącej wiaty na maszyny rolnicze. Powyższe roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Wobec tego, stosownie do treści art. 48 ustawy – Prawo budowlane zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki nadbudowanej części wiaty oraz wykonanego samowolnie dachu. W odwołaniu od tej decyzji Z. S. wskazał, iż nadbudowę wykonał w oparciu o projekt oraz pozwolenie na kontynuację robót. Decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie z dnia [...] czerwca 2002 r. zarzucił, iż nie precyzuje ona w jaki sposób ma zostać wykonany oraz jak ma wyglądać dach po rozbiórce.
Po rozpatrzeniu odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, iż inwestor wykonał roboty budowlane do dnia 20 grudnia 1996 r., a zatem przed upływem terminu, w którym decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Częstochowie z dnia 2 października 1996 r., wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a zezwalająca na wznowienie tych robót, stała się ostateczna. Skoro zatem odwołujący się wykonał roboty budowlane nie dysponując pozwoleniem na budowę, to tym samym zaistniała podstawa do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 ustawy – Prawo budowlane.
Na decyzję tę skargę wniósł Z. S. Stwierdził, iż roboty budowlane wykonał w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Częstochowie zezwalającą na kontynuowanie robót budowlanych, która to decyzja stała się ostateczna w dniu 20 grudnia 1996 r. Zdaniem skarżącego pozostaje ona w obrocie prawnym, a zatem niezrozumiałym jest nałożenie na niego nakazu rozbiórki. W skardze podniesiono również, że przywrócenie poprzedniego kształtu dachu wiaty jest niemożliwe z uwagi na fakt, iż sąsiedzi nie wyrażą zgody na skierowanie spadku dachu w ich stronę.
Ponadto decyzja nakazująca rozbiórkę naraża go na straty z nią związane oraz kosztami związanymi z wykonaniem projektów budowlanych, a ponadto skutkami oddziaływania warunków atmosferycznych na maszyny rolnicze dotychczas przetrzymywane pod wiatą. Decyzji organu II instancji zarzucono również, że nie wskazuje wprost, czy budynek należy doprowadzić do stanu poprzedniego. Skarżący podniósł ponadto, że nie ma możliwości usytuowania wiaty w innym miejscu.
W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie. Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał, że roboty budowlane, wykonane przez Z. S., zostały zrealizowane przed dniem 20 grudnia 1996 r., a zatem zanim jeszcze decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Częstochowie z dnia [...] października 1996 r. zezwalająca stronie na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych stała się ostateczna. Organ zwrócił też uwagę, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że wykonanie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest w świetle art. 48 Prawa budowlanego samowolą budowlaną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 września 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 1798/02, po rozpoznaniu skargi Z. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący wykonał roboty budowlane polegające na podniesieniu ściany wiaty oraz zmianie konstrukcji dachu tej wiaty bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę.
Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nakłada przepis art. 28 Prawa budowlanego. który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonane przez skarżącego roboty budowlane nie mieszczą się w kategorii budowy nie wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ustawy Prawo budowlane) oraz robót budowlanych podlegających wyłącznie zgłoszeniu (art. 30 przywołanej ustawy). Zatem skarżący dokonując ww. prac bez wymaganego zezwolenia lub zgłoszenia musiał liczyć się z ryzykiem poniesienia negatywnych konsekwencji swojego postępowania. Jak to już przesądzono w ww. wyroku NSA z dnia 13 listopada 2001 r. skarżący nie może powoływać się w tym względzie na decyzję z 1996 r. zezwalającą mu na wznowienie wstrzymanych wcześniej robót budowlanych, w sytuacji gdy roboty te zrealizował jeszcze przed uzyskaniem przez tę decyzje przymiotu ostateczności, tj. przed dniem 20 grudnia 1996 r., co wynika w sposób nie budzący wątpliwości z przeprowadzonych w dniu 17.12. 1996 r. oględzin. Z powyższych względów istniały co do zasady podstawy wydania rozstrzygnięcia opartego na treści art. 48 Prawa budowlanego.
Uszło jednak uwadze organów obu instancji, że w dacie ich ponownego orzekania doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy pociągającej za sobą zmianę stanu prawnego, którą były one zobowiązane uwzględnić z urzędu. Skoro jak już stwierdzono objęta tymi orzeczeniami budowa została zakończona przed dniem 17 grudnia 1996 r., to już do dnia 5 czerwca 2002 r. (data decyzji organu I instancji) upłynął okres 5 lat, o którym była mowa w art. 49 Prawa budowlanego. W konsekwencji sprawa powinna być rozpoznana z urzędu pod kątem treści tej normy prawnej (art. 49 Prawa budowlanego), czego organy obu instancji nie uczyniły. W konsekwencji doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego.
Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 135 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.
T. Ł. wniosła od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 września 2004 r. skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na:
1/ naruszeniu prawa materialnego tj. art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn.zm.), poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż upływ pięcioletniego terminu określonego w ww. przepisie, w dacie wydawania decyzji, wyłącza możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego;
2/ naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Na tej podstawie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania bądź do rozpoznania skargi i wydanie wyroku oddalającego skargę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuciła niewłaściwą ocenę treści art. 49 ustawy – Prawo budowlane. Sąd uznał, że przewidziany w tym przepisie pięcioletni termin odnosi się do momentu wydawania decyzji. Tymczasem ratio legis tegoż przepisu sprowadza się do tego, że w przypadku niewykrycia samowoli budowlanej przez właściwy organ w terminie pięciu lat od daty zakończenia budowy, nie jest możliwym wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Termin ten ulega zawieszeniu poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie samowoli budowlanej. Inne rozumienie tej normy prowadziłoby do swoistego absurdu, bowiem nieudolność organów administracji oraz długotrwałość postępowań sądowo-administracyjnych musiałaby powodować tolerowanie naruszeń prawa przez osoby dopuszczające się samowoli budowlanej.
Z tych względów jedynie racjonalnym podejściem jest przyjęcie, iż pięcioletni termin odnosi się do wszczęcia postępowania. Takie stanowisko znajduje poparcie zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie NSA. W wyroku z dnia 13 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1364/97 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że niestosowanie rygorów przepisem art. 48, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy samowolna budowa nie będzie dostrzeżona przez okres pięciu lat. Oznacza to, że Sąd przyjął, iż momentem którego dotyczy termin z art. 49 nie jest data orzekania lecz data ujawnienia samowoli. Ujawnienie samowoli należy postrzegać jako moment wszczęcia postępowania z urzędu. Wszczynając postępowanie organ administracji dostrzegł naruszenie prawa budowlanego – samowolę. Obowiązujące zasady postępowania administracyjnego jak również orzeczenia sądów w przedmiocie wstrzymania wykonalności ostatecznych decyzji rozbiórkowych doprowadziły do sytuacji, w której decyzję w sprawie wydano po upływie pięciu lat.
Prowadzi to do sytuacji, w której możliwość legalizacji budowy nie wynika z normy prawa materialnego, lecz jest konsekwencją działalności organów administracji i sądów. Przeczy to naczelnej zasadzie postępowania administracyjnego, według której działalność organów administracji winna zmierzać do pogłębiania zaufania do Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami i granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji w I i II instancji "Właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesionego sprzeciwu przez właściwy organ". Art. 48 powołanej ustawy – Prawo budowlane wprowadzał bezwzględną sankcję naruszenia przez jednostkę reguł ustanowionych w tej ustawie, a mianowicie reguły podstawowej, wedle której roboty budowlane mogły być rozpoczęte jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a w zakresie przedmiotowym robót budowlanych objętych zgłoszeniem (art. 30 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane) po upływie terminu 30- dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi, jeżeli w tym terminie właściwy organ nie wniósł sprzeciwu.
Zastosowanie tak rygorystycznej sankcji nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części zostało złagodzone przez wprowadzenie instytucji prawnej – materialnego przedawnienia sankcji nakazu rozbiórki. Według art. 49 powołanej ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do Sądu decyzji organu II instancji i decyzji organu I instancji "Nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (ust. 1). Jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 48 stosuje się odpowiednio (ust. 2)".
Dopuszczalność zastosowanie sankcji nakazu rozbiórki została zatem ograniczona instytucją przedawnienia. Przesłanka przedawnienia została oparta na wystąpieniu stanu faktycznego. Art. 49 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane konstruując przesłankę przedawnienia – upływ 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części uzależnia zatem zastosowanie jej tylko od wystąpienia w sprawie stanu faktycznego upływu 5 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Ustalenie wystąpienia tego stanu faktycznego prowadziło do obowiązku zastosowania w sprawie przesłanki przedawnienia. Ustawodawca wprowadzając bowiem do granic dopuszczalności stosowanie sankcji nakazu rozbiórki instytucję prawną przedawnienia materialnego, wyłączył dopuszczalność nałożenia obowiązku nakazu rozbiórki.
Nie można zatem uznać za zasadną podstawę skargi kasacyjnej. Jeżeli przepis prawa materialnego ustanawia przesłankę przedawnienia, ustanawiając reguły jej zastosowania, nie jest dopuszczalne wprowadzanie ze względów celowościowych innych zasad liczenia upływu przedawnienia. Art. 49 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane ustanawia regułę liczenia upływu okresu przedawnienia – 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Nie można więc przyjąć innych okoliczności prawnych, które miałyby znaczenie dla przerwania okresu przedawnienia, a mianowicie daty wszczęcia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym brak podstaw prawnych do stosowania przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów, które nie wiążą w postępowaniu sąd administracyjny.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.