Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1101/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Starosty Krakowskiego nr [...], znak: [...] Starosta Krakowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. ul. M., [...] Kraków, pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: budowa laboratorium testowego centrum badawczo-rozwojowego zautomatyzowanych urządzeń pocztowych grupy [...] S.A. z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., c.o., gaz, energia elektryczna), drogi wewnętrzne i miejsca postojowe, przyłącze kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem na wody opadowe na dz. nr A, rozbiórka obiektów nr 7-11 i nieczynnej infrastruktury technicznej oraz budowa odcinków wewnętrznych instalacji: wod.-kan., gazu i energetycznych na dz. nr A, B, C w miejscowości Zabierzów, gmina Zabierzów.
Od decyzji Starosty Krakowskiego w ustawowym terminie odwołała się M.M. Odwołująca zarzuciła ww. decyzji: "naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."), poprzez niezapewnienie odwołującej czynnego udziału w postępowaniu, na etapie wydawania przedmiotowej decyzji i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i tym samym prowadzenie postępowania w sposób naruszający normę wynikającą z dyspozycji art. 8 k.p.a. Ponadto zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. M.M. wskazała, iż wyjaśnienia inwestora, będące odpowiedzią na wystąpienie odwołującej (pismem z dnia 25 marca 2010 r.), na które powołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosty Krakowskiego mają charakter hasłowy i lapidarny. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Krakowskiego. Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, a przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne nie zawiera uchybień powodujących konieczność uchylenia tej decyzji. Wskazano, iż pismo inwestora z dnia 6 kwietnia 2010 r., w którym zawarto odpowiedzi na zadane przez M.M. pytania jest krótkie, jednak znajduje oparcie w całości dokumentacji projektowej, zwłaszcza w świetle dokonanych, zleconych przez organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] marca 2010 r., uzupełnień w zakresie kompletności projektu budowlanego oraz posiadanych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.
Dodatkowo, w toku postępowania odwoławczego dokonano uzupełnienia materiału dowodowego, zgodnie ze wskazaniami spisanymi w protokole z dnia 25 lutego 2011r. uwierzytelniono kserokopię mapy zasadniczej, na której został wykonany projekt zagospodarowania terenu, oraz potwierdzono za zgodność z oryginałem kserokopie wszystkich dołączonych do akt sprawy dokumentów. Ponadto pełnomocnik inwestora uzupełnił dokumentację sprawy o szczegółowy opis funkcji projektowanego obiektu: funkcja obiektu przewiduje prace biurowe, projektowe i testowe (...) w procesie technologicznym projektowo-produkcyjnym nie będą występowały czynniki uciążliwe i szkodliwe dla środowiska.
Podniesiono, że po uzupełnieniu przez inwestora materiału dowodowego, organ II instancji w dniu 1 marca 2011 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z całą dokumentacją sprawy. W wyznaczonym terminie w dniu 23 marca 2011 r. stawił się ojciec M.M. i w jej imieniu zapoznał z uzupełnionymi aktami sprawy, nie wnosząc uwag. Pozostałe strony postępowania nie stawiły się, jak również nie wniosły uwag na piśmie.
Organ odwoławczy, na podstawie zebranych dokumentów stwierdził, że teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr XII/64/03 z dnia 30 maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Kochanów i Zabierzów w Gminie Zabierzów i oznaczony jest w planie symbolem "UMC". Przedmiotowe przedsięwzięcie, zgodnie z decyzją Wójta Gminy Zabierzów z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, spełnia wymogi zawarte w ww. planie zagospodarowania przestrzennego i nie będzie oddziaływać szkodliwie na środowisko.
Ponadto stwierdzono, że projekt jest kompletny, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu wpisem do izby samorządu zawodowego, potwierdzone zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Wobec spełnienia wymogów określonych w art. 32 ust. 4, art. 34 ust 1-3 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane: " W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę".
Zatem w związku ze spełnieniem przez inwestora wszystkich wymagań określonych w ustawie Prawo budowlane w ocenie organu należało udzielić wnioskującemu pozwolenia na budowę. Odpowiadając na zarzuty odwołania, dotyczące braku zawiadomienia strony przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, strona otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 2010 r. Strona miała zapewniony udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym, co potwierdza złożone przez odwołującą, w trakcie postępowania pismo z dnia 30 marca 2010 r. (datowane na 25 marca 2010 r.), którym wniosła o wyjaśnienie kilku zagadnień, dotyczących zakresu planowanej inwestycji. Wskazano, że strona mogła w każdej chwili zapoznać się z materiałem dowodowym w sprawie, w związku z czym nie można mówić, że został naruszony art. 10 k.p.a.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się M.M. wnosząc do sądu administracyjnego skargę na opisaną wyżej decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów procesowych, a to:
- - art. 7 w zw. z art. 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, jak również nie zawarcie w treści uzasadnienia powodów dla których pominął, czy uznał nieuzasadnione zarzuty przeciw decyzji;
- - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości co do zaufania uczestnika postępowania jakim jest skarżąca w stosunku do władzy publicznej tj. Wojewody Małopolskiego, który świadomie pominął zarzuty zawarte w odwołaniu, ignorując je, a wyraz temu dał poprzez nie ustosunkowanie się do nich i autorytatywne przyjęcie decyzji I instancji jako zgodnej z prawem. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła przedstawione powyżej zarzuty, podniosła, iż nie został jej zapewniony czynny udział w sprawie, gdyż organ nie informował jej na bieżąco o podejmowanych działaniach, jak np. o uzupełnieniu materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte uzasadnianiu zakwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem uznał, iż skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd I instancji wskazał, że istotnie organ I instancji nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości złożenia wniosków zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Nie jest to jednak wada powodująca uchylenie decyzji, gdyż jak wynika z akt sprawy strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania, jak i jako strona uczestniczyła aktywnie w postępowaniu wnosząc pismo.
Dodatkowo organ II instancji, który przeprowadził postępowanie uzupełniające poinformował stronę o przysługujących jej możliwościach zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., z czego strona skorzystała nie wnosząc żadnych wniosków czy uwag. Sąd I instancji podkreślił, iż skarżąca nie wskazała jakich konkretnie czynności zamierzała dokonać, a organ poprzez nie zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego jej to uniemożliwił. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nie jest dochowana wtedy, gdy strona jest jedynie obecna przy dokonywaniu czynności procesowych przez organ administracji publicznej, ale wtedy, gdy organ administracji zapewni warunki realizacji przez stronę jej uprawnień do podejmowania czynności procesowych. Zasada ta polega zatem na tym, że organ zawiadamia stronę o prowadzonym postępowaniu, umożliwia stronie np. zapoznanie się z aktami w dogodnym terminie, składanie wniosków dowodowych, zawiadamia o zebraniu materiału dowodowego, a nie na informowaniu strony o każdej swojej czynności, gdyż ani nie ma takiego obowiązku, ani też nie służyłoby to szybkości prowadzonego postępowania.
Żadne przy tym uprawnienia stron nie doznają uszczerbku, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie informuje stron o przeprowadzeniu każdej czynności procesowej. Strona bowiem zapoznając się z aktami sprawy, uzyskuje również informacje o przeprowadzonych czynnościach (znajdujących odzwierciedlenie w protokołach bądź w notatkach służbowych) i w każdej chwili może zgłosić swoje uwagi, zastrzeżenia bądź wnioski. W ocenie Sądu I instancji, strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, z czego zresztą skorzystała. Odnosząc się do kwestii badania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę pod kątem spełnienia wymagań z art. 28 i następne ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone decyzje są prawidłowe. Wskazując na treść art. 28 oraz art. 33 ust. 2 Prawo budowlane Sąd I instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie niniejsze wymagania zostały spełnione.
Inwestor nie musiał przedkładać decyzji o warunkach zabudowy, gdyż działka inwestycyjna objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr XII/64/03 z dnia 30 maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Kochanów i Zabierzów w Gminie Zabierzów. Przytaczając treść art. 32 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, iż przedmiotowe przedsięwzięcie, zgodnie z decyzją Wójta Gminy Zabierzów z dnia [...] marca 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, nie będzie oddziaływać szkodliwie na środowisko i tę decyzję posiadały organy administracji orzekające w tej sprawie. Nie mogły więc organy wbrew treści ww. decyzji z [...] marca 2010 r. uznać, że inwestycja ta będzie szkodliwie oddziaływać na środowisko naturalne.
Nadto przytaczając treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego Sąd I instancji zaznaczył, iż teren objęty wnioskiem jest oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "UCM". Przedłożony projekt jest zgodny z ustaleniami powołanego planu, gdyż § 11 przedmiotowej uchwały dla terenów oznaczonych UCM jako przeznaczenie terenów wskazano tereny usług z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej na cele nieuciążliwej działalności usługowej, rzemieślniczej, produkcyjnej realizowanej w budynkach użyteczności publicznej, biurowych, produkcyjnych, gospodarczych. Jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano lokalizację budynków gospodarczych.
Nadto przedłożony projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną. Zawiera wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie. Sąd I instancji stwierdził, iż wobec spełnienia wymogów określonych w art. 32 ust. 4, art. 34 ust 1-3 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ był zobligowany do wydania decyzji pozytywnej o pozwoleniu na budowę zamierzonej inwestycji. Sąd I instancji zaznaczył, iż organ I instancji w swojej decyzji odniósł się do zastrzeżeń skarżącej co do ewentualnego hałasu, odprowadzania wody z dachu, oddziaływania w zakresie pyłów i gazów, wentylacji, zaciemniania sąsiednich działek, gospodarki odpadami wskazując, że projektowana inwestycja nie będzie emitować hałasu, pyłów i gazów, a w pozostałych kwestiach spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).
Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej co do ogólnego odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu. Należało bardziej precyzyjnie ustosunkować się do zarzutów odwołania. Jednakże w ocenie Sądu I instancji zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku – tzn. doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji chociaż zbyt skrótowe w zakresie ustosunkowania się do uwag odwołania a nawet dość lakoniczne, jest jednak uzasadnieniem potwierdzającym wydanie prawidłowej decyzji, jaką była decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Sąd I instancji wskazując na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") stwierdził, iż nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania określonego tym przepisem w prowadzonym postępowaniu przez organy obu instancji. Zdaniem Sądu I instancji nie jest zasadny zarzut nieprawidłowego pominięcia 44 stron projektu budowlanego. Strony te znajdują się w aktach sprawy, aczkolwiek widnieje na nich adnotacja o ich anulowaniu. Strony te obejmowały dodatkowy obiekt budowlany, który prawdopodobnie inwestor zamierzał zawrzeć we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, ale jednak swój wniosek ograniczył tylko do budowy laboratorium testowego centrum badawczo-rozwojowego zautomatyzowanych urządzeń pocztowych grupy [...]S.A. z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., c.o., gaz, energia elektryczna), drogami wewnętrznymi i miejscami postojowymi oraz pozostałą infrastrukturą techniczną wraz z rozbiórką obiektów.
Sąd I instancji wskazał, iż projektowany obiekt znajduje się w odległości 3 metrów i 7 centymetrów od granicy z działką skarżącej i taka odległość jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd I instancji zaznaczył, iż rozporządzenie to w § 12 ust. 1 pkt 2 określa taką odległość na 3 metry - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy – ale tylko w przypadku, gdy działka sąsiednia jest działką budowlaną. Dodatkowo § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia określa, że budynek gospodarczy nie może być sytuowany ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej, lub takiego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.
Sąd I instancji stwierdził, iż na działce sąsiedniej (należącej do skarżącej) nie ma takiego budynku. A okoliczność, że w jakimś zakresie może nawet dojść do zaciemnienia działki skarżącej, aczkolwiek porównując wysokość projektowanego obiektu (7,93 metra przy ścianie szczytowej i 8,55 metra w kalenicy dachu) i odległość od działki sąsiedniej (3,07 metra), zaciemnienie to nie powinno stwarzać uciążliwości przez zagospodarowanie działki skarżącej. Sąd I instancji zaznaczył, że realizacja obiektów budowlanych z reguły może prowadzić do tego typu oddziaływania na działki sąsiednie zwłaszcza, gdy konfiguracja działki zbliżona jest do figury geometrycznej prostokąta i jej rozmiary nie są duże. Jest to powszechnie znana niedogodność w procesie zabudowy terenów zurbanizowanych lub urbanizowanych. Jeżeli jednak takie zaciemnienie nie przekracza dopuszczalnych wielkości – nie powoduje to istotnego ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich.
Sąd I instancji wskazał, iż projekt budowlany określa, że nie nastąpi żadne oddziaływanie projektowanej inwestycji na teren sąsiedni w zakresie czy to emisji hałasu, pyłów bądź innego oddziaływania. W ocenie Sądu okoliczność, że organy administracyjne w dacie wydania decyzji dysponowały decyzją umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia – ani starosta ani wojewoda nie mogli uzależniać wydania pozwolenia na budowę od spełnienia jakiś dodatkowych warunków, nie znanych obowiązującemu prawu.
Sąd I instancji podkreślił, że inwestor będzie musiał przestrzegać obowiązujących przepisów również w zakresie ochrony środowiska naturalnego i jego elementów także w okresie eksploatacji wybudowanego budynku. W każdej bowiem chwili będzie bowiem mogło być wszczęte postępowanie administracyjne celem zbadania faktycznego oddziaływania na te elementy środowiska naturalnego, które są prawnie chronione. Sąd I instancji zwrócił uwagę na zbyt długie prowadzenie postępowania odwoławczego, jednakże uznał, iż w tej sprawie ta okoliczność nie ma już znaczenia bowiem bezczynność w tym zakresie została zakończona wydaniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.M. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie tj. niestwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 k.p.a. polegającego na uznaniu, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpatrzył wszystkie zarzuty zwarte w odwołaniu i zawarł w treści uzasadnienia powody, dla których pominął lub uznał za nieuzasadnione, podczas gdy organ odwoławczy w rzeczywistości nie rozpatrzył wszystkich zarzutów, a uzasadnienie jego decyzji było niekompletne w ww. zakresie;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie tj. niestwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 8 k.p.a. polegającego na prowadzeniu postępowania w sposób budzący wątpliwości co do zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozpatrzeniu wszystkich zarzutów skargi tj. zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. oraz braku odniesienia się do ww. zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;
- - art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą ww. zarzutach. Argumentacja ta sprowadza się do uchybień dotyczących prowadzonego postępowania administracyjnego w zakresie nie rozpoznania przez organ II instancji wszystkich zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu co zdaniem skarżącej doprowadziło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. jak i art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżącej zarówno uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jak i Sądu I instancji są nieprawidłowe, gdyż nie zawierają odniesienia do wszystkich kwestii podnoszonych przez skarżącą. Zdaniem skarżącej organy naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu określoną w art. 10 k.p.a. oraz zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Podniesiono, iż Sąd I instancji niewłaściwie skupił się wyłącznie na kontroli zaskarżonej decyzji co do jej treści pomijając wady postępowania.
Zdaniem skarżącej Sąd I instancji niezasadnie nie stwierdził ww. naruszeń art. 8 k.p.a. (np. podnoszona kwestia anulowania części projektu budowlanego, co do której sam Sąd I instancji stwierdza, że dotyczyło to dodatkowego obiektu, który prawdopodobnie inwestor zamierzał zawrzeć we wniosku o pozwolenie na budowę, ale tego nie zrobił, natomiast nie przesądza zasadności czy też dopuszczalności takiego działania, a jedynie przypuszcza, co i z jakich powodów mogło mieć miejsce), a nawet nie przeanalizował zgłoszonego zarzutu, co niewątpliwie uzasadnia zarzut naruszenia przez sąd powołanych na wstępie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik postępowania.
W odpowiedzi na skargę Spółka [...] S.A. reprezentowana prze radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. W uzasadnieniu podniesiono, iż w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazane przez skarżącą uchybienia nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Nadto skarżąca nie wyjaśniła jaki wpływ na wynika sprawy miały nieprawidłowości wskazane w złożonej skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Jak podkreśla się w piśmiennictwie autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego lub procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd pierwszej instancji ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być - wedle skarżącego - wykładnia prawidłowa lub właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego skarga kasacyjna powinna wskazywać konkretne przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stwierdzić należy, iż zarzuty oparte na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są bardzo ogólne i nie zasługują na uwzględnienie.
Zauważyć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś z wymienionych ustawowych elementów, a w szczególności jeżeli w ramach "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy" sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39).
Należy także przypomnieć, iż Sąd I instancji dokonując legalności zaskarżonej decyzji nie ustala stanu faktycznego, a jedynie kontroluje ustalenia dokonane przez organy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu, nie można więc skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego. W odniesieniu do zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności stanowisko Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko więc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a. Argumentacja autora skargi kasacyjnej w zakresie tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska zajętego przez Sąd I instancji, iż organ zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oceny stanu sprawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie powinien oddalić skargi, gdyż naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy i powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Tak skonstruowany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Tym bardziej, iż Sąd I instancji zwrócił uwagę na dość ogólne odniesienie się przez organ odwoławczy do wskazanych przez skarżącą zarzutów.
Sąd I instancji uznając słuszność zarzutu w tej kwestii wyjaśnił, iż uchybienie organu nie mogło doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, gdyż decyzja ta pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 28 Prawo budowlane.
Zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej w powyższym zakresie są tak ogólne, że nie mogą podważyć ustaleń przyjętych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Brak przedmiotu skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tak postawionych zarzutów. Kwestia ta jest niezwykle istotna, gdyż jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca poza wskazaniem przepisu naruszonego zaskarżonym wyrokiem powinna wyjaśnić na czym polegało uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie dokonano.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.