Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Op 245/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę [...] Spółka jawna z siedzibą w [...] (dalej "Spółka") na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
W sprawie zapadł już wyrok WSA w Opolu z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 10/16. Wymienionym wyrokiem WSA uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r., mocą której Starosta wniósł sprzeciw do zgłoszenia Spółki w sprawie zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego w postaci hali gospodarczo-magazynowej – przygotowanie karmy dla norek w ilości 26,28 ton/rok na halę gospodarczo-magazynową – przygotowanie karmy dla norek w ilości 2000 ton/rok. Powyższa hala znajduje się na nieruchomości położonej w miejscowości [...] nr [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów [...].
Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej "Pr. bud.").
Do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania Spółka dołączyła między innymi ostateczną decyzję Burmistrza [...] z [...] września 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa hali gospodarczo-magazynowej służącej do przygotowania karmy dla zwierząt futerkowych oraz magazynowania produktów w ilości ok. 2000 ton/rok".
Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Starosta nałożył na Spółkę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez dostarczenie m. in. ostatecznej decyzji Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla zakresu objętego zgłoszeniem. W postanowieniu Starosta wskazał, że przedłożona już przez Spółkę decyzja jest niezgodna z zakresem zgłoszenia tj. zmianą sposobu użytkowania istniejącej hali gospodarczo-magazynowej.
Wobec nieuzupełnienia zgłoszenia o wymienioną decyzję Burmistrza [...] organ I instancji wniósł sprzeciw do zgłoszenia Spółki, co zostało następnie zaakceptowane przez organ odwoławczy wymienioną decyzją z [...] października 2015 r.
Wymienioną decyzją z [...] marca 2017 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] sierpnia 2015 r.
Zaskarżonym wyrokiem WSA w Opolu oddalił skargę Spółki na wymienioną decyzję Wojewody.
Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań wynikających z prawomocnego wyroku z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 10/16. Dalej WSA w Opolu wskazał, że organ prawidłowo uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie w postaci zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego w postaci hali gospodarczo-magazynowej - przygotowanie karmy dla norek w ilości 26,28 ton/rok, na halę gospodarczo-magazynową - przygotowanie karmy dla norek w ilości 2000 ton/rok zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stąd też stosowanie do art. 29 ust. 3 Pr. bud. zgłoszona zmiana użytkowania wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
W związku z powyższym Sąd I instancji ocenił, iż nawet jeśli ze zmianą sposobu użytkowania nie wiązało się stwierdzone przez organ odwoławczy niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska to i tak zachodziła podstawa do wniesienia sprzeciwu ze względu na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Opolu z 28 września 2017 r. wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając:
- - naruszenie prawa materialnego tj.:
- 1. art. 29 ust. 3 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało uznaniem, że zmiana sposobu użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji o pozwolenie na budowę;
- 2. art. 71 ust. 3 Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, że zachodziły podstawy do wniesienia przez Starostę [...] sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu, mimo niewezwania przez organ I ani II instancji Spółki do uzupełnienia zgłoszenia o decyzję o pozwolenia na budowę;
- - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 3. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez Sąd I instancji podstaw prawnych swojego rozstrzygnięcia, ograniczając się do stwierdzenie, iż w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, nie wyjaśniając czy zmiana sposobu użytkowania pociąga za sobą wykonanie jakichkolwiek prac budowlanych, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
W oparciu o wymienione zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. pełnomocnik Spółki wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.
Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 3 Pr. bud. wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem w jego brzmieniu obowiązującym od 20 lipca 2010 r. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Regulacja ta wprowadzona została do ustawy Prawo budowlane z dniem 15 listopada 2008 r., z tym iż pierwotnie art. 29 ust. 3 stanowił, iż pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która dodała do art. 29 Pr. bud. ust. 3 we wskazanym wyżej brzmieniu zmiana ta miała na celu uwzględnienie zarzutów Komisji Europejskiej odnoszących się do nieprawidłowej transpozycji pojęcia "zezwolenie na inwestycję" poprzez wykluczenie istniejącej ówcześnie w polskim prawie możliwości realizacji przedsięwzięcia podlegającego procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, niewymagającego pozwolenia na budowę, na podstawie zgłoszenia, będącego de facto "milczącą zgodą" organu. Z tego względu wprowadzono do ustawy - Prawo budowlane wymóg, że wszystkie przedsięwzięcia, dla których, zgodnie z przepisami o ochronie środowiska, konieczne jest przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wymagają pozwolenia na budowę.
Wprowadzone w tym zakresie zmiany obejmowały określenie w ustawie - Prawo budowlane, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko lub na obszar Natura 2000 zawsze wymagają pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 3 (nowy) i art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane).
Nowelizacja art. 29 ust. 3 Pr. bud. wprowadzona przez art. 2 ustawy z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw złagodziła wskazane wyżej wymogi w ten sposób, że - jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej - wyłączyła z katalogu przedsięwzięć, które będą wymagały pozwolenia na budowę, te dla których nie stwierdzono obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub na obszar Natura 2000.
Wskazać nadto należy, iż zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej "u.i.o.ś."), przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin.
Co za tym idzie z treści art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w jego obecnym brzmieniu wprost wynika, że jeżeli dane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to niedopuszczalna jest realizacja takiego przedsięwzięcia w oparciu o zgłoszenie. Brzmienie art. 29 ust. 3 Pr. bud. nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości. W przepisie tym jest bowiem wprost mowa o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle brzmienia tego przepisu, jak i omówionych wyżej przesłanek jego wprowadzenia bez znaczenia pozostaje przy tym, czy realizacja danego przedsięwzięcia wymagać będzie przeprowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych, czy też polegać będzie jedynie na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego.
O ile bowiem zamierzona zmiana sposobu użytkowania spowoduje, iż przedsięwzięcie wymagać będzie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to niedopuszczalnym jej przeprowadzenie wyłącznie w oparciu o zgłoszenie.
Co za tym idzie za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, iż w świetle uregulowania art. 29 ust. 3 Pr. bud. stwierdzić należy, iż jeżeli zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części będzie stanowiła przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko to będzie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji będzie to przypadek, o którym mowa w art. 71 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. tj. sytuacja, w której zmiana sposobu użytkowania następuje w drodze pozwolenia na budowę (por. A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 71 Prawa budowlanego [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, dostępny w LEX).
Odnosząc się do argumentacji zgłoszonej w skardze kasacyjnej zauważyć należy, iż art. 29 ust. 3 Pr. bud. poprzez odesłanie do wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko określa jedynie kategorię przedsięwzięć, które w sytuacji gdy są reglamentowane przepisami ustawy Prawo budowlane nie mogą zostać zrealizowane bez uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis ten nie może być zatem wykładany tak jak proponuje to autor skargi kasacyjnej, to jest poprzez przyjęcie, że dotyczy on jedynie tych przedsięwzięć, dla których konieczne jest dokonanie ponownej oceny oddziaływania na środowisko przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Regulacja ta dotyczy bowiem wszelkich podlegających reglamentacji przewidzianej w przepisach ustawy Prawo budowlane przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, niezależnie od tego z czego wymóg ten wynika i w ramach jakiego postępowania ocena ta została przeprowadzona.
Nie ma przy tym wątpliwości, że zgłoszona przez Spółkę zmiana użytkowania przedmiotowej hali gospodarczo-magazynowej stanowi przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Powyższe wynika wprost z rozmiarów planowanego przedsięwzięcia każących zakwalifikować je jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (patrz § 3 ust. 1 pkt 92 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2012 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (k. 27 akt organu I instancji) wraz z poprzedzającym ją postanowieniem tego samego organu z [...] kwietnia 2012 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś., w którym Burmistrz [...] uznał, że dla przedsięwzięcia polegającego na budowie hali gospodarczo-magazynowej służącej do przygotowania karmy dla zwierząt futerkowych w ilości około 2000 ton/rok oraz magazynowania produktów istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
O związaniu tą decyzją także w kontrolowanym postępowaniu przesądza prawomocny wyrok WSA w Opolu z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Op 10/16.
Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż prawidłowe było stanowisko Sądu, że zgłoszona przez Spółkę zmiana wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na fakt, że zmiana ta stanowi przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Okoliczność ta nie jest przy tym kwestionowana przez skarżącą kasacyjnie Spółkę.
W świetle obowiązującego w dacie orzekania przez organ brzmienia art. 29 ust. 3 Pr. bud. błędnym było jedynie stanowisko Sądu I instancji jakoby zastosowanie tego przepisu do planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego uzasadnione było samym zaliczeniem tego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przesłanką stosowania art. 29 ust. 3 Pr. bud. jest bowiem wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. której to oceny nie wymagają wszystkie przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, lecz jedynie te z tego rodzaju przedsięwzięć, dla których wymóg ten został stwierdzony odpowiednim postanowieniem organu właściwego do przeprowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań.
W kontrolowanej sprawie powyższa wadliwość uzasadnienia Sądu I instancji nie miałam jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem jak wskazano już powyżej w stosunku do planowanego przedsięwzięcia postanowienie takowe zostało przez Burmistrza [...] wydane, co oznacza, że przedmiotowe przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Stąd też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie okazał się skuteczny, albowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiadał prawu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 71 ust. 3 Pr. bud., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut ten także nie zasługiwał na uwzględnienie.
Zauważyć bowiem trzeba, iż choć organ I instancji jako podstawę prawną wywiedzenia sprzeciwu wskazał ten właśnie przepis, to organ odwoławczy w decyzji z [...] marca 2017 r. stwierdził, iż stanowisko to było wadliwe.
Wojewoda stosując się do poglądów prawnych wyrażonych w wydanym w granicach tej samej sprawy prawomocnym wyroku WSA w Opolu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Op 10/16 jako niezasadne ocenił bowiem stanowisko Starosty, że przedłożona przez Spółkę decyzja środowiskowa jest niezgodna z zakresem zgłoszenia.
Mimo to organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wyjaśniając, że sprzeciw w kontrolowanej sprawie należało utrzymać, aczkolwiek na innej podstawie, to jest w oparciu o art. 71 ust. 5 pkt 3b Pr. bud. przewidujący wniesienie sprzeciwu, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może spowodować niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie organ II instancji wskazał na okoliczność, iż zrealizowany projekt budowlany hali gospodarczo-magazynowej nie spełnia szeregu szczegółowych wymogów wynikających z decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2012 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Rozpoznający sprawę WSA w Opolu w zaskarżonym wyroku w ogóle nie odnosił się do podstawy prawnej wywiedzenia sprzeciwu wskazanej w decyzji organu I instancji, a jedynie stwierdził, iż choć nie zachodziła podstawa do wniesienia sprzeciwu na podstawie powołanego przez Wojewodę art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. b, to i tak z uwagi na to, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zachodziła podstawa do wniesienia tego sprzeciwu, aczkolwiek inna niż przyjęta przez organ odwoławczy, to jest wskazana w art. 71 ust. 6 pkt 1 Pr. bud.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że dla wniesienia sprzeciwu czy to na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. b Pr. bud., czy też na podstawie art. 71 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. nie jest wymagane uprzednie nałożenie na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów. Obowiązek ten zaistnieje bowiem wyłącznie w sytuacji oparcia decyzji o sprzeciwie na podstawie art. 71 ust. 3 Pr. bud. Jednocześnie art. 71 ust. 3, art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. b i art. 71 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. ustanawiają odrębne i zupełnie od siebie niezależne przesłanki wywiedzenia sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Co za tym idzie w sytuacji procesowej zaistniałej w kontrolowanej sprawie (to jest gdy Sąd I instancji oddalił skargę przyjmując, iż decyzja o sprzeciwie mimo wskazania błędnej podstawy prawnej i błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, bowiem podstawę dla wywiedzenia sprzeciwu stanowi inny niż wskazywany przez organ przepis prawa materialnego - art. 71 ust. 6 pkt 1 Pr. bud.), nie mogło dojść do naruszenia przez Sąd I instancji art. 71 ust. 3 Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie, albowiem ustalenie, że sprzeciw winien być oparty na art. 71 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. wyklucza zastosowanie w sprawie art. 71 ust. 3 Pr. bud.
Podkreślić przy tym trzeba, iż w skardze kasacyjnej brak zarzutu naruszenia przez WSA w Opolu art. 71 ust. 1 pkt 6 Pr. bud. Przepis ten przywoływany jest przez autora skargi kasacyjnej jedynie w jej uzasadnieniu i tylko w kontekście zarzutu dotyczącego braków uzasadnienia wyroku, ze wskazaniem, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił powodów jego zastosowania w sprawie. Z kasacji nie wynika nadto, czy jej autor kwestionuje dokonaną przez Sąd wykładnię czy też zastosowanie tego przepisu prawa materialnego.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zaś sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy też stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie może domniemywać intencji strony albo wyręczać autora skargi kasacyjnej w prawidłowym stawianiu zarzutów, czy też poszukiwać za nią (albo wręcz wskazywać) naruszeń prawa, których mógł dopuścić się (dopuścił się) sąd pierwszej instancji, a które nie zostały zarzucone w skardze kasacyjnej od wyroku, z którym strona się nie zgadza.
Biorąc zatem pod uwagę, iż skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym i aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia, stwierdzić należy, sposób skonstruowania skargi kasacyjnej złożonej w kontrolowanej sprawie uniemożliwiał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie oceny dokonanej przez Sąd I instancji wykładni i zastosowania art. 71 ust. 6 pkt 1 Pr. bud.
Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 71 ust. 3 Pr. bud. zauważyć nadto trzeba, iż jest o tyle niezrozumiały, że zgodnie z art. 82 ust. 2 Pr. bud. organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. W sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 82 ust. 3 i 4 Pr. bud., stąd też właściwym organem pierwszej instancji w sprawie zmiany sposobu użytkowania był Starosta [...].
Dlatego też na Staroście nie ciążył obowiązek wezwania Spółki do przedłożenia pozwolenia na budowę, skoro w ocenie Sądu I instancji to właśnie Starosta powinien był orzec o zmianie sposobu użytkowania w drodze wydanego przez siebie pozwolenia na budowę.
Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z treści wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepisu wynika, iż może być on naruszony, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r., sygn. II OSK 2490/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy oraz podniesione przez Spółkę zarzuty. Uzasadnienie wskazuje także na podstawę prawną podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia oraz zawiera wywód umożliwiający poznanie motywów, jakimi kierował się Sąd, wydając orzeczenie.
W związku z powyższym zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd też niezasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Odnosząc się do twierdzenia kasatora o braku wyjaśnienia przez Sąd I instancji przesłanek zastosowania w sprawie art. 71 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. zauważyć trzeba, iż jest ono oczywiście nietrafne.
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wprost wynika bowiem, iż o zasadności oparcia w kontrolowanej sprawie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku na wyżej wskazanym przepisie nie przesądza potrzeba wykonania w związku z tą zmianą jakichkolwiek robot budowlanych, lecz jedynie wynikająca z art. 29 ust. 3 Pr. bud. konieczność uzyskania pozwolenia na budowę dla każdego przedsięwzięcia wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a podlegającego reglamentacji na gruncie Prawa budowlanego. Prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 71 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. nie została zaś w skardze kasacyjnej zakwestionowana odpowiednim zarzutem.
Nie jest także trafny argument jakoby naruszenie przez Sąd I instancji wymogów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegało na nieodniesieniu się do tych zarzutów skargi, które kwestionują dokonaną przez Wojewodę ocenę zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu z wymogami decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia (dotyczącymi obiektu w którym realizowane ma być przedsięwzięcie), co doprowadziło ten organ do ustalenia, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania może spowodować niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska.
Skoro bowiem w ocenie Sądu I instancji zachodziła inna niż przyjęta przez organ odwoławczy obligatoryjna podstawa dla wywiedzenia sprzeciwu (to jest przesłanka z art. 71 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 3 Pr. bud.), to brak było potrzeby odnoszenia się przez ten Sąd do okoliczności nie mających wpływu na treść rozstrzygnięcia sądowego i weryfikowania prawidłowości stanowiska Wojewody co do zaistnienia podstaw do wywiedzenia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 3b Pr. bud.
Mając na uwadze wymienione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a., uznając, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.