Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] ([...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. Sp. z o.o. [...] w [...] pozwolenia na budowę polegającą na montażu anten nadawczych i odbiorczych TV i UKF oraz radiolinii wraz z instalacją na istniejącej wieży zlokalizowanej na działce nr ewid. 2961/1 położonej w [...] przy ul. [...].
Odwołanie od tej decyzji złożył M. C. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a., art. 4, art. 5, art. 32 ust. 1 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 9 lit. "g" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), a także art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i "e" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198).
Kierownik Oddziału Rozwoju Regionalnego Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego – Delegatura w [...], działając z upoważnienia Wojewody Lubelskiego jako organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] ([...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał na zebranie wystarczającego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, podkreślając, iż miało miejsce wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku. Organ wskazał także na prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz na zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co zostało stwierdzone w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podniósł także fakt dołączenia do wniosku raportu oddziaływania Radiowo Telewizyjnego Ośrodka Nadawczego w [...] na środowisko. Organ odwołał się także do treści art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, podnosząc, że pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów, z zastrzeżeniem obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego.
Wskazał również, iż nieuzasadniony jest zarzut nie udzielenia skarżącemu informacji dotyczących realizowanej inwestycji, bowiem zawiadomiono go o wszczęciu postępowania administracyjnego, a w aktach nie znajdują się pytania, które pozostawione by były bez odpowiedzi.
M. C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł o uchylenie decyzji odwoławczej oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podniósł naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ustawy - Prawo budowlane, wskazując, iż nie brały udziału w postępowaniu wszystkie osoby zamieszkałe na obszarze oddziaływania inwestycji. Skarżący podniósł także, iż inwestycja została sztucznie podzielona, co spowodowało wydanie dwóch decyzji udzielających pozwolenia na budowę – najpierw wieży, a następnie, co stanowi przedmiot niniejszej skargi, montażu na niej anten. Jest to niezgodne z art. 3 pkt 1b oraz art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Skarżący wskazał nadto, iż zaskarżona została do WSA w Lublinie także decyzja udzielająca pozwolenia na budowę samego masztu.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując na argumenty podniesione wcześniej w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyroku z dnia 22 lutego 2005 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego oraz zasądził od niego na rzecz skarżącego M. C. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W ocenie prawnej Sądu nie można przyjąć trafności argumentów podnoszonych w związku z zarzutem naruszenia art. 28 kpa. Szczególnie istotna zatem w zakresie oceny prawnej zaskarżonej decyzji staje się ocena naruszenia przepisu art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1b ustawy Prawo budowlane.
Ustawodawca zawarł w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane definicję obiektu budowlanego, przy czym w lit. "b" określił ten obiekt jako budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W art. 33 ust. 1 tej ustawy natomiast sformułował regułę dotyczącą zakresu udzielanego pozwolenia na budowę. Wskazał w tym przepisie, iż "Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.".
W ocenie Sądu I instancji organ nie odnosi się do wskazanej wyżej przesłanki możliwości podziału inwestycji na etapy, wybierając z powołanych przepisów jedynie te fragmenty, które odpowiadają tezie przyjętej w treści decyzji pierwszoinstancyjnej oraz w konsekwencji, decyzji odwoławczej. Należy zatem zabieg ten potraktować jako dokonanie wadliwej interpretacji powyższych przepisów, przy czym wadliwość polega tu nie na nadaniu błędnego znaczenia (sensu) określonemu fragmentowi wypowiedzi normatywnej, lecz na pomijaniu jednego ze składników tej wypowiedzi. Wadliwość tej interpretacji polega zatem na tym, iż ze wskazanego przepisu nie została zrekonstruowana cała (pełna) reguła dotycząca upoważnienia organu do udzielenia określonego rodzaju pozwolenia na budowę, a brak ten spowodował rozszerzenie zakresu upoważnienia poza dopuszczalną przez wszystkie składniki przepisu skalę.
W ocenie Sądu oznacza to, określone w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu nie oznacza to, iż każda wykładnia przepisu prawnego może do powyższego skutku prowadzić. W szczególności stosowanie bardziej złożonych i mniej pewnych reguł interpretacyjnych, polegających na wykorzystaniu argumentacji systemowo-aksjologicznej, celowościowej czy funkcjonalnej czy też na konstruowaniu reguły w oparciu o aksjologiczne kryteria pozaprawne, w określonych przypadkach nie musiałoby w określonym zakresie prowadzić do takiej konkluzji. Nie dotyczy to jednak takiego sposobu interpretowania przepisu, który polega na pomijaniu pewnego wyrażenia w budowaniu pełnej reguły. Oznacza to bowiem naruszenie zasad wykładni gramatycznej (syntaktycznej), która, mimo, że może także wiązać się z szeregiem kontrowersji na gruncie reguł językowych, stanowić powinna bardziej pewną podstawę rekonstrukcji reguł, a z całą pewnością nie powinna wiązać się z nieuzasadnioną zmianą zakresu normowania przez interpretatora poprzez pomijanie jednego z zawartych w przepisie elementów.
Pogląd o potraktowaniu błędnej wykładni prawa materialnego jako przesłanki naruszenia tego prawa przyjęty jest w doktrynie (por. np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 243-244; J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 211).
W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż wskazany wyżej sposób interpretacji miał wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nie zajmując się zagadnieniem możliwości samodzielnego funkcjonowania anten nadawczych i odbiorczych, potraktował w istocie te urządzenia tak, jakby mogły one samodzielnie funkcjonować. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do wyjaśniania tych elementów stanu faktycznego, niemniej jest zobowiązany do zbadania, czy wyjaśnione zostały poszczególne elementy tego stanu. Nieustosunkowanie się przez organ do zagadnienia możliwości samodzielnego funkcjonowania przedmiotowych anten oznacza także, iż nie wyjaśniony został w sposób wyczerpujący stan faktyczny, którego ustalenie w toku procesu decyzyjnego wymagane jest przez przepisy art. 7 oraz art. 77 kpa. Naruszone zostały tym samym także odpowiednie przepisy proceduralne.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) a w zakresie kosztów postępowania – art. 200 tejże ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. Sp. z o.o. w [...] reprezentowana przez radcę prawnego B. S. zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że część zamierzenia budowlanego będąca przedmiotem postępowania została w całości wykonana, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym,
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 33 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego nastąpiła ich wadliwa interpretacja oraz polegające na nieuwzględnieniu, że część zamierzenia budowlanego będąca przedmiotem niniejszego postępowania może funkcjonować samodzielnie.
Strona wnosząca skargę kasacyjną domagała się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., ponieważ istniały podstawy do umorzenia postępowania już przed tym Sądem oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie na podstawie art. 189 p.p.s.a. skargi M. C. na decyzję Wojewody Lubelskiego w ten sposób, że skarga ta zostanie oddalona oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W obszernych motywach skargi opisano przebieg postępowania w sprawie i przedstawiono argumentację na poparcie podstaw kasacyjnych. Na dowód zakończenia robót budowlanych przy spornym obiekcie do skargi dołączono kopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] o pozwoleniu na użytkowanie systemu antenowego nadawczego typu UKF zamontowanego na istniejącej wieży zlokalizowanej na działce Nr 2961/1 położonej przy ul. [...] w [...] udzielonym T. Sp. z o.o. w [...] oraz kopię wniosku inwestora w tym przedmiocie. Strona skarżąca powołała się nadto na cztery wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 1 kwietnia 1999 r. Sygn. IV SA 640/97, z dnia 6 października 1998 r. Sygn. IV SA 1750/96, z dnia 22 kwietnia 2002 r. Sygn. IV SA 2297/00, z dnia 10 czerwca 1998 r. Sygn. IV SA 1225/96) na poparcie swojej tezy o bezprzedmiotowości postępowania wobec wykonania w całości objętej pozwoleniem na budowę części zamierzenia inwestycyjnego.
Zdaniem strony skarżącej Sąd I instancji wykazał się niekonsekwencją, gdyż postanowieniem z dnia 12 października 2004 r. umorzył postępowanie w zakresie wniosku M. C. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego i wniosku T. Sp. z o.o. o ustanowienie kaucji na podstawie art. 35a – Prawo budowlane ze względu na bezprzedmiotowość dalszego postępowania. Postępując konsekwentnie Sąd winien wydać postanowienie o umorzeniu również pozostałej części postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Odnośnie kwestii możności samodzielnego funkcjonowania masztu stalowego (wieży) i anten nadawczo-odbiorczych pełnomocnik T. Sp. z o.o. wskazał, że maszty stalowe (wieże) mogą mieć różne, poza zawieszeniem anten nadawczo-odbiorczych, przeznaczenia i funkcjonować samodzielnie. Maszty takie są przez T. Sp. z o.o. dzierżawione i wynajmowane innym podmiotom, które instalują na nich swoje urządzenia. Podmioty te występują do właściwych organów o uzyskanie stosownych pozwoleń – na budowę, na emitowanie pól elektromagnetycznych lub dokonują zgłoszenia budowlanego.
Również anteny nadawczo-odbiorcze mogą funkcjonować samodzielnie, bez masztów antenowych (wież). Anteny mogą być zawieszane nie tylko na wieżach stalowych specjalnie w tym celu wybudowanych, lecz także na innych obiektach, np. kominach lub wysokich obiektach przemysłowych. Z tego powodu wymagane prawem decyzje administracyjne są uzyskiwane odrębnie dla anten. Tytułem przykładu wskazano, że w dniu 18 lutego 2005 r. Wojewoda Lubelski wydał decyzję w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska projektu budowlanego rozbudowy R. [...] – dowieszenia dodatkowej anteny przeznaczonej do emisji programu radiowego Radia M. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewoda Lubelski w niniejszej sprawie właściwie dokonał oceny w zakresie art. 33 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1 lit. "b" Pr. bud. podnosząc, że rozdzielenie postępowania administracyjnego zgodnie z tym przepisem jest możliwe, jeżeli dla całego zamierzenia budowlanego przedstawiony jest projekt zagospodarowania.
W dalszej części skargi podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie zajął się zbadaniem możliwości samodzielnego funkcjonowania części zamierzenia budowlanego będącej przedmiotem niniejszego postępowania stwierdzając, że "nie jest uprawniony do wyjaśniania tych elementów stanu faktycznego". Tymczasem – według strony skarżącej – Sąd miał możliwość wyjaśnienia tych elementów przez dopuszczenie dowodów z urzędu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., z której jednak nie skorzystał.
Związane z antenami prowadzenie działalności w zakresie transmisji danych i teleinformatyki, radiokomunikacji lub radiodyfuzji z jednej strony oraz związane z masztami lub wieżami prowadzenie działalności w zakresie wynajmu z drugiej strony stanowią odrębne według Polskiej Klasyfikacji Działalności rodzaje działalności gospodarczej ujęte w Akcie założycielskim T. Sp. z o.o.
Wskazano również, że rozdzielenie postępowania administracyjnego na poszczególne części zamierzenia budowlanego stanowiącego R. jest uzasadnione dodatkowo przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. "b" Pr. bud. Przepis ten przewiduje, że instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymaga zgłoszenia budowlanego, czyli wymaga odrębnego postępowania administracyjnego dla samych urządzeń, w tym na przykład anten.
Starania o budowę R. były prowadzone przez T. Sp. z o.o. odrębnie dla poszczególnych zespołów obiektów wchodzących w skład R. również ze względu na ówczesny stan prawny. Od dnia 1 lipca 2003 r. do dnia 29 listopada 2003 r. istniała bowiem luka prawna, w której brak było niezbędnych przepisów o dopuszczalnych poziomach pól elektromagnetycznych w środowisku. Z tego również powodu inwestor najpierw złożył wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego w sprawie wieży i kontenerów betonowych oraz przyłącza energetycznego, a dopiero po wydaniu stosownego rozporządzenia przez Ministra Środowiska – o montaż anten nadawczych i odbiorczych TV i UKF oraz radiolinii wraz z instalacją.
W piśmie z dnia 11 sierpnia 2005 r. inny pełnomocnik T. Sp. z o.o. w [...] – adw. K. K. uzupełnił skargę kasacyjną w zakresie uzasadnienia podstawy kasacyjnej polegającej na naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. "b" Pr. bud. Podniósł, że za tezą o możliwości samodzielnego funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem anten nadawczych i odbiorczych TV i UKF oraz radiolinii wraz z instalacją przemawia dodatkowo fakt umieszczenia ich samodzielnie w Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.). Odrębnie w tej klasyfikacji wymienione są maszty i wieże telekomunikacyjne oraz budynki stacji nadawczych radia i telewizji. Oznacza to – zdaniem autora pisma – że te elementy całości zamierzenia budowlanego mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, a zatem na budowę lub montaż każdego z tych obiektów budowlanych może być wydawane odrębne pozwolenie budowlane.
Nadto w powyższym piśmie podkreślono, że funkcją anten nadawczo-odbiorczych lub innych systemów przekaźnikowych jest przekazywanie sygnału radiowo-telewizyjnego lub emitowanie innych pól elektromagnetycznych, a nie zapewnianie masztowi lub wieży telekomunikacyjnej samodzielnego funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem. Z kolei funkcją masztu lub wieży telekomunikacyjnej jest jedynie umożliwienie zainstalowania anten nadawczo-odbiorczych lub innych systemów przekaźnikowych, a nie przekazywanie sygnału radiowo-telewizyjnego lub emitowanie innych pól elektromagnetycznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd +I instancji przepisu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej w skrócie p.p.s.a). Fakt wykonania obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania administracyjnego po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na tę decyzję, nie czyni – wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze kasacyjnej – bezprzedmiotowym postępowania przed tym sądem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem określony akt lub czynność administracyjna; w niniejszej sprawie jest to ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.
Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. będziemy mieć do czynienia, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje w szczególności wówczas, gdy zaskarżona decyzja zostanie pozbawiona bytu prawnego w nadzwyczajnym wewnątrzadministracyjnym postępowaniu kontrolnym (np. w wyniku stwierdzenia jej nieważności) lub w rezultacie skorzystania przez organ, którego decyzja została zaskarżona, z uprawnień autokontrolonych przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a. i uchylenia jej, wygaśnięcia decyzji obarczonej terminem ustawowym lub ustalonym w decyzji (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk., M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 495).
Przytoczone w skardze kasacyjnej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażają utrwaloną linię orzecznictwa odnośnie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy obiekt budowlany, którego to pozwolenie miałoby dotyczyć, został już wybudowany. Jednakże w powyższych orzeczeniach chodzi o bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, a nie sądowoadministracyjnego. Przedmiotem tego ostatniego – jak wyżej wskazano – jest określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej.
W myśl art. 1 §§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem (o ile ustawy nie stanowią inaczej). Fakt wykonania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji administracyjnej nie pozbawia tego sądu kompetencji do oceny jej legalności
W razie stwierdzenia, iż decyzja narusza prawo, winna ona być wyeliminowana z obrotu prawnego. W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę, konsekwencją negatywnej jej oceny przez sąd administracyjny jest wszczęcie stosownego postępowania przez organy nadzoru budowlanego zmierzającego – o ile to możliwe – do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.).
Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie narusza również wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego – art. 33 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1 lit. "b" Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Pr. bud. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Dalsza część tego przepisu dopuszcza możliwość odstępstwa od powyższej reguły i określa warunki, pod którymi może to nastąpić. Mianowicie "W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem". W takiej sytuacji inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku trafnie podnosi, że stosując powyższy przepis organy administracji rozpatrujące sprawę pozwolenia na budowę w odniesieniu do części zamierzenia budowlanego (montaż anten nadawczych i odbiorczych TV i UKF oraz radiolinii wraz z instalacją na istniejącej wieży) nie odniosły się do kwestii możliwości samodzielnego funkcjonowania tych obiektów zgodnie z przeznaczeniem. Oznacza to – jak wywodzi dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny – że organy administracji dokonały wadliwej interpretacji powołanego przepisu, która to wadliwość polega na tym, iż nie została z niego zrekonstruowana cała (pełna) reguła dotycząca upoważnienia organu do udzielenia określonego rodzaju pozwolenia na budowę, a brak ten spowodował rozszerzenie zakresu upoważnienia poza dopuszczalną przez wszystkie składniki przepisu skalę.
Powyższą ocenę należy podzielić.
Wywody skargi kasacyjnej (oraz jej uzupełnienia) mające wykazać, że przedmiotowa część zamierzenia budowlanego może funkcjonować samodzielnie są chybione już z tego tylko względu, że Sąd nie wypowiedział się przecież, iż taka możliwość nie zachodzi. Stwierdził jedynie, że do tej kwestii zaskarżona decyzja administracyjna się nie odniosła. Skarga kasacyjna próbuje więc niejako uzupełnić ten brak decyzji, co należy uznać za niedopuszczalne.
Z drugiej strony wnoszący skargę kasacyjną czyni zarzut Sądowi I instancji, iż nie wyjaśnił elementów stanu faktycznego dotyczących możliwości samodzielnego funkcjonowania części zamierzenia budowlanego poprzez dopuszczenie z urzędu dowodów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zarzut ten jest wszakże nie do przyjęcia zwłaszcza, że strona skarżąca nie wskazuje, jakie dowody Wojewódzki Sąd Administracyjny miałby przeprowadzić w celu wyjaśnienia przedmiotowej okoliczności. Wypada w tym miejscu zauważyć, że wskazany przepis dopuszcza wprawdzie przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniających dowodów, ale ogranicza to postępowanie tylko do dowodów z dokumentów i to pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Należy podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 1984 r. Sygn. SA/Wr 765/83 – ONSA 1984, Nr 1, poz. 14).
Uzupełnienie postępowania dowodowego przez sąd administracyjny mogłoby mieć miejsce wówczas, gdy zaskarżona decyzja dokonuje pełnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, zaś zachodzą jedynie wątpliwości co do prawidłowości tych ustaleń. Trudno zaś wymagać od sądu administracyjnego, by zastępował organ administracji w dokonywaniu ustaleń faktycznych, gdy – tak jak ma to miejsce w sprawie niniejszej – organ ten pewne istotne elementy tego stanu w ogóle pominął. W rezultacie – jak słusznie to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny – doszło do naruszenia w postępowaniu administracyjnym prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na dokonaniu rekonstrukcji normy prawnej z pominięciem jednego z zawartych w przepisie elementów. Jednocześnie niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący istotnych elementów stanu faktycznego naruszyło przepisy postępowania: art. 7 i art. 77 kpa.
Z przedstawionych wyżej względów uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., zaś skarga kasacyjna od wyroku tego Sądu podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Ubocznie wypada zauważyć, że przepis art. 189 p.p.s.a. nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, jak tego domagała się T. Sp. z o.o. w [...] w alternatywnym wniosku skargi kasacyjnej powołując się na powyższy przepis. Wydanie przez NSA wyroku reformatoryjnego, o który w tym wariancie chodzi autorowi skargi, jest natomiast możliwe na podstawie art. 188 p.p.s.a., jeżeli spełnione są przesłanki określone w tym przepisie.