Uzasadnienie
II OSK 653 / 09
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2008 r., którą to decyzją uchylono decyzję Starosty Ostrzeszowskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż udzielając pozwolenia na budowę i przebudowę budynku Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w [...] przy ul. [...] nr [...], na działce nr ewid. [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta Ostrzeszowski wyjaśnił, że zasadniczym zagadnieniem w sprawie jest kwestia interpretacji § 10 planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren miasta Ostrzeszów zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Ostrzeszowa z dnia 28 kwietnia 2005 r. nr XXV/220/2005. Wskazując na treść § 10 ust. 2 pkt b części opisowej planu, Starosta uznał, iż dla działki J. S. zabudowa w granicy jest dopuszczalna.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. W. wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że Wojewoda, wcześniej rozpoznając sprawę, polecił organowi I instancji wnikliwe przeanalizowanie § 10 pkt 2 uchwały Nr XXV/220/2005 Rady Miejskiej w Ostrzeszowie. Zdaniem odwołującego się usytuowanie projektowanej rozbudowy koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie spełnia też warunków technicznych (§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75, poz. 690 - zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), bowiem w projektowanej ścianie usytuowanej skośnie do granicy jego działki znajduje się okno bez zachowania odległości 4 m od granicy.
Wojewoda Wielkopolski w wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy stwierdził, iż interpretacja planu przyjęta przez organ I instancji umożliwiałaby wznoszenie nowych budynków w granicy każdej działki, na której znajduje się już jakiś budynek usytuowany przy jej granicy. Tymczasem intencją planu było określenie możliwości budowy przy granicy działki tylko w wypadku, gdy na działce sąsiedniej znajduje się już budynek przy tej granicy, a co wynika z zasady wzajemności i równego traktowania stron, co też potwierdza § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Skargę na powyższą decyzję wniosła J. S., zarzucając jej naruszenie:
- - art. 40 § 2 k.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji ustanowionemu przez skarżącą pełnomocnikowi;
- - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
- - art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego przez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę pomimo spełnienia przez skarżącą wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego;
- - § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez pominięcie, że usytuowanie ściany budynku dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do pominięcia regulacji zawartych w § 10 części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren miasta Ostrzeszów;
- - art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak respektowania ustaleń planu i dokonania błędnej wykładni przepisów prawa miejscowego;
- - § 10 części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren miasta Ostrzeszów, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej Ostrzeszowa z dnia 28 kwietnia 2005 r. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie;
- - art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasad współżycia społecznego oraz prawa własności, a także bez powołania podstawy prawnej.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Starosty Ostrzeszowskiego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w myśl § 10 planu miejscowego dopuszcza się lokalizację obiektów kubaturowych w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki sąsiedniej, tj. w odległości 1,5 m lub w granicy, dla istniejących terenów zabudowanych, na których znajdują się działki z budynkami usytuowanymi w odległości mniejszej niż 3 m.
Zdaniem skarżącej istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest cel rozbudowy obiektu, którym jest dostosowanie istniejącej placówki do wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 213, poz. 1568 ze zm.). Stanowi on jedyną możliwość dokonania rozbudowy bez naruszenia ścian nośnych w sposób gwarantujący uzyskanie ilości pomieszczeń wymaganych prawem.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wskazując na bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., bowiem okoliczności sprawy nie pozwalały na stwierdzenie, iż miały one istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). W ocenie Sądu trafnie zauważył Wojewoda w odpowiedzi na skargę, iż niewłaściwe doręczenie decyzji (z pominięciem pełnomocnika) nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, skoro nie przeszkodziło to pełnomocnikowi zapoznanie się z jej treścią i złożenia skargi w terminie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie naruszono również art. 77 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę nie była wadliwa ocena stanu faktycznego wynikająca z niewyczerpującego zebrania czy rozpatrzenia materiału dowodowego, lecz przyjęcie określonej wykładni prawa materialnego- prawa miejscowego.
Wskazując na treść art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz na powstałe na jego gruncie orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, iż Wojewoda podjął decyzję odmowną nie wydając postanowienia w oparciu o ten przepis (postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. dotyczyło nieprawidłowości dostrzeżonych przez organ I instancji na wstępnym etapie postępowania). Jakkolwiek organ odwoławczy naruszył art. 35 ust. 3 ustawy to jednak w tej konkretnej sprawie pominięcie wezwania do usunięcia nieprawidłowości nie miało wpływu na końcowy wynik sprawy. W piśmie z dnia 26 czerwca 2007 r. J. S., bowiem przedstawiła swe stanowisko, stwierdzając iż ma prawo do zagospodarowania działki zgodnie z przedłożonym projektem. Jego treść nie pozostawiała też wątpliwości, że nie zamierzała modyfikować zamierzenia budowlanego, a w szczególności zmieniać jego zabudowy w sposób przedstawiony później przez Wojewodę w decyzji. Wydanie postanowienia określonego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego było, więc zbędne, gdyż z góry wiadomo było, że skarżąca projektu nie skoryguje.
Sąd podkreślił, iż warunkiem pozytywnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W myśl § 10 ust. 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrzeszowa (zatwierdzonego uchwałą Nr XXV/220/2005 Rady Miejskiej Ostrzeszowa z dnia 28 kwietnia 2005 r.) przy usytuowaniu budynku na działce należy zachować warunki określone w przepisach szczególnych, jednakże dopuszcza się lokalizację obiektów kubaturowych w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki sąsiedniej, to jest w odległości 1,5 m lub w granicy dla istniejących terenów zabudowanych, na których znajdują się działki z budynkami usytuowanymi w odległości mniejszej niż 3 m (przepis § 10 ust. 2 planu koresponduje z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym lokalizacja budynków w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub w granicy jest możliwa, jeżeli wynika to z planu miejscowego).
W ocenie Sądu ustalenia planu należało rozumieć w ten sposób, iż warunkują one zabudowę w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy działki od istnienia zabudowy o takim charakterze na obszarze otaczającym działkę inwestycyjną ("dla istniejących terenów zabudowanych, na których znajdują się działki z budynkami usytuowanymi w odległości mniejszej niż 3 m"). Taki sposób rozumienia § 10 ust. 2 lit. a planu potwierdza przedłożone przez organ stanowisko głównego projektanta planu.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił w całości przyjętej przez organ interpretacji planu, uznając ją jako zbyt daleko idącą. Na podstawie treści planu nie można bowiem sformułować normy ograniczającej zabudowę przy granicach działek jedynie do przypadków, gdy na działce sąsiedniej znajduje się już budynek przy tej granicy. Takie rozwiązanie jest zawsze dopuszczalne w oparciu o § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., a § 10 planu miejscowego Ostrzeszowa nie brzmi jak powtórzenie tego przepisu. Odstąpienie od nazbyt rygorystycznej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaką przyjął organ, nie zmienia jednak faktu, że nie można było uznać zgodności przedłożonego przez skarżącą projektu z jego ustaleniami (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Z części graficznej planu wyraźnie wynika, iż działka J. S. znajduje się na obszarze, na którym nie ma zabudowy usytuowanej w granicy działek (U1, U2, MN).
Wyjątkiem są jedynie niewielkie obiekty pomocnicze usytuowane przy budynkach mieszkalnych i nie stanowiące punktu odniesienia dla większej zabudowy mieszkalnej i usługowej. Nie jest to, zatem teren z istniejącą zabudową, o jakiej mowa w § 10 ust. 1 lit. a planu miejscowego Ostrzeszowa. Stąd zdaniem Sądu, rozbudowa obiektu usługowego, którego ponad 15 metrowa ściana znajdować się ma przy granicy działki nr [...] leżącej na obszarze rozproszonej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie może być uznana za zgodną z planem.
W ocenie Sądu, odmawiając pozwolenia na lokalizację obiektu w granicy działki (na terenie, na którym nie ma takiej zabudowy) organ respektował ustalenia planu miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Mając na względzie powyższe i zważywszy, że usytuowanie obiektu w granicy jest dopuszczalne tylko w sytuacjach, gdy to wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, za wyjątkiem przypadku określonego w pkt 2 tego przepisu), nie można było uznać, że odmawiając skarżącej zatwierdzenia przedłożonego projektu i udzielenia pozwolenia na budowę naruszono jej prawo własności i zasady współżycia społecznego.
Odnosząc się do zarzutu braku powołania podstawy prawnej w decyzji Sąd uznał, iż stanowiło to uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Istotne dla sprawy przepisy, a w szczególności ustalenia planu miejscowego zostały, bowiem powołane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Również treść skargi wskazuje, że skarżąca wiedziała, na jakiej podstawie prawnej oparto rozstrzygnięcie.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. § 10 ust.
- 2. lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrzeszów, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej nr XXV/220/2005 z dnia 28 kwietnia 2005 r. wraz z częścią graficzną planu (załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej nr XXV/220/2005 z dnia 28 kwietnia 2005 r.), polegające na przyjęciu, że działka J. S. znajduje się na obszarze, na którym nie ma zabudowy usytuowanej w granicy działek (Ul, U2, MN) i że zapis § 10 ust.
- 2. lit. a nie upoważnia do lokalizacji rozbudowy budynku skarżącej w granicy działki sąsiedniej oraz na przyjęciu części graficznej ww. planu za podstawę ustalenia istniejących terenów zabudowanych, na których znajdują się działki z budynkami usytuowanymi w odległości mniejszej niż 3 m;
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie braku możliwości zatwierdzenia projektu i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę, podczas gdy skarżąca spełniła wymagania określone w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego;
- 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż postępowanie administracyjne było dotknięte wadami w ww. przepisie wymienionymi, wskutek czego doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.
Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż w myśli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny interpretacji części graficznej planu, działka skarżącej znajduje się na obszarze, w którym nie ma zabudowy usytuowanej w granicy działek, a więc rozbudowa obiektu usługowego skarżącej na obszarze rozproszonej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie może być uznana za zgodną z planem. Konsekwencją tego jest naruszenie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, bowiem skarżąca spełniła wymagania określone w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a więc nie można było jej odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.
Jak podkreśliła skarżąca w "myśl § 4 ust. lit. 13" ww. miejscowego planu "terenem" jest obszar rozgraniczony liniami rozgraniczającymi i oznaczony symbolem (w tej sprawie chodzi o tereny Ul, U2, MN). Do ustalenia zatem istniejących terenów zabudowanych, o których mowa w § 10 przedmiotowego planu koniecznym jest odniesienie się zarówno do działki skarżącej U1, bo na działce tej znajduje się już budynek skarżącej usytuowany w granicy, jak i do terenów MN i U2. Na terenach tych również znajdują się budynki usytuowane w odległości mniejszej niż 3 m i w granicy.
Stąd wbrew dokonanej przez Sąd interpretacji, na terenach zabudowanych oznaczonych Ul i MN znajdują się budynki usytuowane w odległości mniejszej niż 3 m i w jej granicy. Błędnie w skarżonym wyroku stwierdzono, że zabudowa wynikająca z części graficznej planu stanowi niewielkie obiekty pomocnicze znajdujące się przy budynkach mieszkalnych i niestanowiące punktu odniesienia dla większej zabudowy mieszkalnej i usługowej. Skoro zatem Sąd ustalił istnienie takiej zabudowy, to okoliczność ta przesądzała o możliwości rozbudowy objętej wnioskiem skarżącej, jako zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrzeszów.
Skarżąca podkreśliła również, iż teren projektowanej rozbudowy znajduje się w jednostce bilansowej Ul -jest to teren usług publicznych. Istniejąca na działce skarżącej zabudowa znajduje się w granicy, co uzasadnia możliwość rozbudowy-położonego na tym gruncie budynku w granicy, zgodnie z treścią § 10 ust.
- 2. lit a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ostrzeszowa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna oceniana w granicach art. 183 § 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 10 ust. 2 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrzeszów, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej nr XXV/220/2005 z dnia 28 kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Wojew. Wielkopol. Nr 97, poz. 2803). W ocenie strony wnoszącej kasację naruszenie powyższej normy polegało na przyjęciu, że działka J. S. znajduje się na obszarze, na którym nie ma zabudowy usytuowanej w granicy działek (Ul, U2, MN), a zapis § 10 ust.
2. lit. a nie upoważnia do lokalizacji rozbudowy budynku skarżącej w granicy działki sąsiedniej oraz na przyjęciu części graficznej ww. planu za podstawę ustalenia istniejących terenów zabudowanych, na których znajdują się działki z budynkami usytuowanymi w odległości mniejszej niż 3 m. Przedstawiony przez skarżącą zarzut, jak i jego argumentacja nie zasługiwały na uwzględnienie.
W myśl § 10 ust. 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy usytuowaniu budynku na działce należy zachować warunki określone w przepisach szczególnych, jednakże dopuszcza się lokalizację obiektów kubaturowych w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki sąsiedniej, to jest w odległości 1,5 m lub w granicy dla istniejących terenów zabudowanych, na których znajdują się działki z budynkami usytuowanymi w odległości mniejszej niż 3 m. Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, iż ustalenia planu należało rozumieć w ten sposób, że warunkują one zabudowę w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy działki, od istnienia zabudowy, o takim charakterze na obszarze otaczającym działkę inwestycyjną.
Wbrew odmiennym wywodom kasacji zasadnie przyjęto w skarżonym wyroku, iż z części graficznej miejscowego planu wynika, że działka skarżącej oraz działki otaczające ją znajdują się na obszarze oznaczonym symbolami U1, U2, MN, na którym prócz obiektów pomocniczych, nie ma zabudowy obejmującej budynki mieszkalne usytuowanej w granicy działek. Tym samym projektowana inwestycja zakładająca rozbudowę budynku tak, iż ponad 15 m ściana miałaby znajdować się przy granicy działki sąsiedniej na obszarze z rozproszoną zabudową mieszkaniową jest sprzeczna z planem. Skarżąca nie wykazała, aby dla terenów zabudowanych, na których projektowana była planowana inwestycja posadowione były budynki o podobnej wielkości (kubaturze), które mogłyby stanowić punkt odniesienia dla ustaleń w sprawie. Wskazane w części graficznej miejscowego planu budynki takiego odniesienia nie stanowią. Stwierdzić należy, iż wywody skarżącej odnoszące się do niewielkich obiektów pomocniczych usytuowanych na okolicznych działkach pomijają fakt, że realizacja takich obiektów wymaga zachowania wymogów technicznych innych niż budowa obiektu, będącego przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Dlatego też zapis § 10 miejscowego planu zagospodarowania został prawidłowo w warunkach rozpoznawanej sprawy odczytany i zastosowany w skarżonym wyroku.
Wobec braku spełnienia przez planowaną inwestycję wymogu, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc niezgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, za nietrafiony należało uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z ust. 1 i art. 32 ust. 4 tej ustawy.
Nie mógł również zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 p.p.s.a. Pomijając kwestię wadliwej konstrukcji tegoż zarzutu, poprzez pominięcie jednostek redakcyjnych tej normy prawnej, to uwzględniając fakt powiązania tego przepisu z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej i wobec ich nietrafności, należało stwierdzić brak zasadności również i tego zarzutu. Przyjęte, bowiem przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne i zastosowane w ich uwzględnieniu regulacje prawne upoważniały do wydania wyroku opartego na art. 151 p.p.s.a., wobec zasadnego braku stwierdzenia takich wad postępowania administracyjnego, które dawałyby Sądowi podstawę do zastosowania regulacji wskazanej w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.