Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 345/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. I. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r., znak: [...], Starosta Powiatu Skarżyskiego, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, zatwierdził projekt budowlany i wydał dla M. I. pozwolenie na budowę zespołu 80 tymczasowych garaży blaszanych w Skarżysku - Kamiennej przy ul. [...], nr ewid. działki 32/1, z zachowaniem wymienionych w decyzji warunków, wynikających z art. 36 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W decyzji określono czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, tj. zespołu 80 garaży, do 31 sierpnia 2009 r., zgodnie z treścią umowy użyczenia z dnia 26 sierpnia 2000 r., zawartej pomiędzy Parafią [...] pod wezwaniem [...] a M. I., zaś termin rozbiórki określono do 31 sierpnia 2009 r.
Po rozpatrzeniu wniosku M. I. z dnia 20 października 2009 r. o zmianę powyższej decyzji w części dotyczącej terminu rozbiórki i użytkowania, zgodnie z przedłożoną nową umową użyczenia, Starosta Skarżyski decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. zmienił decyzję ostateczną z dnia [...] czerwca 2001 r., znak: [...], w następujący sposób: w części dotyczącej czasu użytkowania zespołu 80 garaży, tj. terminu do 31 sierpnia 2009 r. na termin do 1 lipca 2015 r. oraz w części dot. terminu rozbiórki zespołu 80 garaży, tj. z terminu do 31 sierpnia 2009 r. na termin 1 lipca 2015 r. Organ stwierdził, że obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje nieruchomości - działki nr ew. 32/1, 30, 45/4, 45/3, 28, 31/2, 40/7, 40/10 i 41/7. Pozostałe warunki i ustalenia dotychczasowej decyzji pozostały bez zmian. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 33 ust. 1, art. 36 i art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.).
W wyniku rozpatrzenia odwołania uczestnika postępowania J. J., Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] marca 2010 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia 17 czerwca 2010 r. w zakresie znaku decyzji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten ma zastosowanie do obiektów budowlanych będących w trakcie budowy, tj. których budowa nie została zakończona. Organ odwoławczy ustalił, że inwestor nie zawiadomił o zakończeniu budowy. Niemniej jednak w sytuacji, gdy terminy wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę upłynęły, postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji jest bezprzedmiotowe i w tym zakresie - stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. - powinno ulec umorzeniu.
Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie pozwolenie na budowę wyraźnie określało granicę czasową wybudowanych na jego podstawie garaży na dzień 31 sierpnia 2009 r. Data wskazywała na termin rozbiórki tych garaży. Wobec tego, po jego upływie użytkowanie garaży pozbawione było tytułu prawnego, natomiast M. I. wystąpił o zmianę decyzji dopiero w dniu 20 października 2009 r., a więc w drugim miesiącu po upływie terminu rozbiórki. W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że zmiana decyzji, której termin obowiązywania upłynął w dniu 31 sierpnia 2009 r. jest niedopuszczalna, gdyż w istocie prowadziłaby do legalizacji bezprawia i nie mieści się w zakresie hipotezy art. 36 ust. 1 i art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego.
W skardze na powyższą decyzję M. I. zarzucił, że zaskarżona decyzja jest bezzasadna i krzywdząca. W uzasadnieniu wskazał, że nową umowę dzierżawy nieruchomości do dnia 1 lipca 2015 r. zawarł z właścicielem działki nr ew. 32/1 - Parafią [...] pod wezwaniem [...] w dniu 1 września 2009 r., bowiem proboszcz Parafii nie mógł z nim zawrzeć umowy przed dniem 31 sierpnia 2009 r. W związku z tym, od dnia 1 września 2009 r. posiada tytuł prawny do dysponowania działką przy ul. [...] w Skarżysku - Kamiennej. Podał, że za użytkowanie nieruchomości płaci regularnie podatki oraz utrzymuje otaczający teren przykościelny w należytym estetycznym wyglądzie. Z wnioskiem o zmianę decyzji wystąpił co prawda do Starosty Skarżyskiego z półtoramiesięcznym opóźnieniem, jednak nie powinno to stanowić podstawy prawnej do umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r., w części dotyczącej terminu dalszego użytkowania i rozbiórki garaży.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę, nie stwierdzając naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji powołał się na przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że obowiązek dokonania rozbiórki 80 tymczasowych garaży blaszanych do dnia 31 sierpnia 2009 r. wynikał wprost z ostatecznej decyzji Starosty Powiatu Skarżyskiego z dnia [...] czerwca 2001 r. o pozwoleniu na budowę. Sąd wywiódł, że obiekty budowlane wzniesione na okres czasowy podlegają rozbiórce z mocy prawa, ze względu na upływ czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę, co oznacza, iż obowiązek rozbiórki przedmiotowych tymczasowych obiektów stał się wymagalny wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu użytkowania obiektu i to z mocy tego właśnie pozwolenia. W tej sytuacji, wydawanie odrębnej decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony jest niedopuszczalne, gdyż decyzja taka, jako dotycząca materii już rozstrzygniętej inną decyzją, obarczona byłaby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zobowiązanym do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji jest jej adresat wraz z upływem wskazanego w niej terminu, bez konieczności podejmowania przez organ jakichkolwiek działań.
Z upływem wskazanego w decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. terminu - 31 sierpnia 2009 r. - powstał obowiązek po stronie inwestora M. I. dokonania rozbiórki przedmiotowych obiektów tymczasowych. Inwestor nie wykonał jednak tego obowiązku, lecz po upływie prawie dwóch miesięcy złożył wniosek o zmianę decyzji w zakresie terminu rozbiórki i użytkowania. Sąd uznał, że bez wpływu na zmianę treści decyzji o pozwoleniu na budowę pozostają podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące zawartej umowy, bowiem decyzja ta przestała funkcjonować i nie wynikają z niej żadne prawa, poza obowiązkiem dokonania rozbiórki obiektów budowlanych. Nie może także mieć znaczenia prawnego podniesiona okoliczność, że wniosek o zmianę decyzji został złożony z "nieznacznym uchybieniem", oraz, że w wyniku wykonania decyzji skarżący utraci źródło utrzymania, bowiem Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji i nie kieruje się względami słuszności, czy też celowości.
Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że zmiana decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. była niedopuszczalna, wobec czego decyzja organu I instancji, dokonująca takiej zmiany podlegała uchyleniu, zaś postępowanie organu I instancji, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł M. I. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2010 r. do czasu rozpoznania skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 155 K.p.a. Uzasadniając powyższy zarzut podniesiono, że w świetle powyższej regulacji prawnej wydanie przez Starostę Skarżyskiego decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., zmieniającej decyzję ostateczną tego organu z dnia [...] czerwca 2001 r., było zgodne z obowiązującym prawem.
Tym samym zaskarżony wyrok, jak i decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2010 r. naruszają przepis art. 155 K.p.a. i pośrednio art. 154 § 2 K.p.a., a nadto zasady współżycia społecznego i interes prawny skarżącego, który w przypadku wykonania decyzji Wojewody utraci jedyne źródło utrzymania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna jedynie przy bardzo liberalnej ocenie odpowiada przedstawionym wymogom, jednakże podniesionego w niej zarzutu – a tylko w jego granicach Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do kontroli zaskarżonego wyroku - nie można uznać za usprawiedliwiony.
Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisu art. 155 K.p.a., nie wskazując formy w jakiej miało dojść do naruszenia tego przepisu, z czego wnioskować można, że nie chodziło mu o błędną jego wykładnię, lecz o niezastosowanie wzmiankowanej regulacji prawnej w rozpoznawanej sprawie, tym bardziej, że przepisu tego nie stosowały ani organy administracyjne ani Sąd I instancji.
Wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd nie jest jednak trafny.
W pierwszym rzędzie należy przypomnieć dokładną treść przepisu art. 155 K.p.a., wedle którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd co do znaczenia użytego w tym przepisie sformułowania "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 K.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski [w] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz" Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 607), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy.
Jednym z takich wyjątków jest Prawo budowlane, które w ust. 1 przepisu art. 36a wprowadziło zasadę, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W takim wypadku zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę następuje wyłącznie na podstawie przepisu art. 36a Prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 155 K.p.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego należy rozumieć jako przepis szczególny sprzeciwiający się stosowaniu art. 155 K.p.a. do zmiany pozwolenia na budowę (zob. J. Dessoulavy – Śliwiński [w] "Prawo budowlane. Komentarz pod. red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 453 – 454). Podobnie judykatura opowiada się w sposób utrwalony w tym kierunku. Przykładowo w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 97/06 (zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA) zawarto tezę, że artykuł 36a stanowi samodzielną podstawę wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 K.p.a. i tym samym wyklucza stosowanie art. 155 K.p.a. Podobnie wywiedziono w uzasadnieniach wyroków NSA z dnia 14 grudnia 1998 r., sygn. IV SA 485 – 487/98 (ONSA z 2000 r., nr 1, poz. 18), z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 84/06 (CBOSA), z dnia 24 września 2003 r., sygn. II SA/Kr 2196/99 (nie publ.), a także w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 września 2009 r., sygn. II OSK 1407/08 (publ. w CBOSA).
W świetle powyższego bez znaczenia pozostają wywody uzasadnienia skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez organy oraz Sąd I instancji zasad współżycia społecznego i słusznego interesu prawnego skarżącego, o ile odnoszą się one do brzmienia przepisu art. 155 K.p.a. in. fine, skoro, jak już wspomniano, przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił kolejnego wniosku pełnomocnika skarżącego o odroczenie rozprawy, motywowanego chorobą, gdyż przepis art. 109 P.p.s.a. pozwala na taką czynność procesową jedynie wówczas, gdy nieobecność pełnomocnika wywołana jest nadzwyczajnym wydarzeniem lub przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Dyspozycji tego przepisu nie wypełniają powtarzające się stany chorobowe pełnomocnika, który nie wykazał, że jest to przeszkoda nieprzezwyciężalna, a w szczególności nie wykazał, że nie mógł skorzystać z prawa do swego zastępstwa, do czego upoważniała go treść pełnomocnictwa, nie zawierającego jakichkolwiek ograniczeń w tym przedmiocie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.