Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2183/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.Z. i R.Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Kontrolowaną decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B.L. i T.L. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w P. usytuowanej od strony granicy z działką sąsiednią nr [...].
Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W toku postępowania ustalono, iż w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalno-usługowego, położonej na przedmiotowej działce nr [...], a usytuowanej w odległości 0,50 m od granicy działki sąsiedniej nr [...], znajduje się otwór okienny o wymiarach 1 m x 0,60 m. Wg oświadczenia właścicieli – B.L. i T.L., otwór ten istniał już w dacie zakupu przez nich tej nieruchomości, tj. w 1994r., a wykonany został w latach 1947-1948. Poprzedni właściciele obiektu nie przekazali dokumentacji związanej z budową i utrzymaniem obiektu. Zaś wg oświadczenia sąsiadów przedmiotowy otwór okienny wybito w 1999r.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. organ pierwszej instancji nakazał likwidację otworu okiennego wskazując, że takie jego usytuowanie narusza przepisy obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższa decyzja, na skutek odwołania B.L. i T.L., została uchylona w całości decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż niniejsza sprawa nie powinna być prowadzona w oparciu o art. 66 ustawy Prawo budowlane.
Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nakazał B.L. i T.L. likwidację otworu okiennego w ścianie szczytowej ww. budynku, od strony granicy z działką nr [...] w terminie do 31 grudnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekł co do istoty, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 908/08, wydanym po rozpoznaniu skargi B.L. i T.L. na powyższą decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] kwietnia 2008 r., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił organom obu instancji brak poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych w sprawie. Wskazał, iż nie wyjaśniono, czy przedmiotowy otwór okienny zlokalizowany w ścianie budynku usytuowanej 0,5 m od granicy działki sąsiedniej powstał w oparciu o decyzję zezwalającą na budowę budynku na nieruchomości obecnie stanowiącej własność B.L. i T.L., czy też powstał w wyniku samowoli budowlanej i kiedy. Nie wyjaśniono też, kiedy istniejący otwór okienny został powiększony oraz jak w dacie wykonania otworu okiennego przebiegały granice sąsiadujących działek.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w dniu [...] maja 2009 r. wydał decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nakazano B.L. i T.L. likwidację przedmiotowego otworu okiennego. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B.L. i T.L., uchylił powyższą decyzję z dnia [...] maja 2009 r. i orzekł co do istoty w ten sposób, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazał B.L. i T.L. likwidację przedmiotowego otworu okiennego. Wydając tego rodzaju rozstrzygnięcie organ odwoławczy (w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, uzupełniony po wyroku Sądu) przyjął, iż sporne okno powstało w latach budowy budynku, tj. w latach 1945-1946, oraz że nie można ustalić, czy obiekt ten powstał legalnie, albowiem inwestor nie miał obowiązku przechowywania dokumentów, a właściwy organ nie posiada dokumentów z tego okresu.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał również za udowodnione, że granica między działkami nr [...] i [...] położonymi w P. nie uległa zmianie od roku 1983, co wynika z pisma Starostwa Powiatu Grodziskiego z dnia 5 marca 2009 r. Rozpatrując sprawę ponownie w takich okolicznościach organ odwoławczy przyjął, że należy doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie zamurowania spornego otworu okiennego, przy czym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a nie jak przyjął organ pierwszej instancji - w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ww. ustawy.
Następnie wyrokiem z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1263/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę B.L. i T.L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że przyjęcie przez organ legalności powstania całego budynku oraz spornego otworu okiennego (wobec braku dokumentacji budowlanej z lat 1945 – 1948) nie może prowadzić do wniosku, iż obiekt należy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w czasie orzekania, w sytuacji, gdy nie ustalono przebiegu granicy między działkami nr [...] i nr [...] w dacie budowy. Ustalenie przez organ, iż co najmniej od 1983 r. granica między działkami nie uległa zmianie pozostaje bez znaczenia wobec twierdzenia skarżących, iż w dacie realizacji obiektu obie wyżej wymienione działki stanowiły jedną nieruchomość.
Organ w tym względzie nie poczynił żadnych ustaleń. Jednocześnie Sąd wskazał na wytyczne zawarte w poprzednim wyroku Sądu zapadłym w niniejszej sprawie w dniu 3 września 2008 r. podnosząc, iż nie zostały one wykonane. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, iż nakaz doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wydany na podstawie art. 51 ust. 1 cyt. ustawy może być orzeczony wyłącznie po ustaleniu przez organ okoliczności o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie wobec nieustalenia, iż budynek powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, brak było podstaw do podejmowania czynności naprawczych na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nakazał B.L. i T.L. likwidację przedmiotowego otworu okiennego. W uzasadnieniu wskazano na poprzednie ustalenia co do daty wybudowania przedmiotowego budynku i spornego otworu okiennego oraz stwierdzono, że nie można ustalić, czy przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę czy też nie, gdyż brak jest odpowiedniej dokumentacji. Zaznaczono także, że oświadczenie sąsiadów o wykonaniu przedmiotowego otworu okiennego w roku 1999 obalają fotografie włączone do akt z 1994 r., na których przedmiotowy otwór jest widoczny. Okoliczność tę potwierdził świadek K.R. W konsekwencji organ przyjął, że sporny otwór okienny powstał w latach 1945-1948 w czasie budowy budynku.
Dalej wskazano na obowiązujące w latach 1945-1948 rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), a w szczególności na przepis art. 277 i 278, z których wynika, że otwory okienne nie mogą istnieć w ścianie budynku zlokalizowanej bliżej niż 4 m od granic sąsiadów i podniesiono, że istnienie otworu okiennego w odległości 0,5 m od granicy z działką sąsiednią nie daje możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., co było podstawą orzeczenia o likwidacji spornego otworu okiennego.
Na skutek wniesionego przez B.L. i T.L. odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowy budynek powstał w latach 1946-1948, a sporne okno istniało już od momentu jego wybudowania. Nadto wskazał, że z uwagi na brak możliwości odnalezienia pozwolenia na budowę obiektu oraz pierwotnej dokumentacji projektowej, organy nadzoru budowlanego nie mogą zarzucić właścicielowi, że przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej.
Mając na uwadze słuszny interes strony organ przyjął, że budynek w aktualnym kształcie wraz ze ścianą szczytową z otworem okiennym został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę, a to oznacza, iż nie ma podstaw do nakładania na właściciela obiektu jakichkolwiek obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia budynku do stanu właściwego. Nadto stwierdzono brak podstaw do podejmowania dalszych czynności w przedmiotowej sprawie, co uzasadniało umorzenie postępowania.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i R.Z., domagając się uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:
- - art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy cały dom jako postawiony bez pozwolenia na budowę winien ulec rozbiórce, a nie mogło być wydane pozwolenie na budowę pozostające w sprzeczności z treścią art. 277 i art. 278 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli,
- - art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (tj. z dnia 17 sierpnia 2006 r.), poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego nie orzeczono o rozbiórce części budynku, przywracając kształt otworu okiennego sprzed rozszerzenia w sytuacji, gdy dokonano przebudowy tego otworu okiennego bez stosownego zgłoszenia,
- - oraz art. 7 i art. 8 K.p.a., bowiem wydanie decyzji uwzględniającej tylko interes jednej strony postępowania w całą pewnością narusza wymienione zasady.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. Zdaniem Sądu decyzja ta jest prawidłowa, gdyż została poprzedzona wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem dowodowym i uwzględnia nie tylko zgromadzony materiał dowodowy w sprawie (dokonując prawidłowej, zgodnej z art. 80 K.p.a., jego oceny), ale także wytyczne Sądu zawarte w prawomocnym wyroku, który zapadł w tej sprawie.
Nadto wyjaśniono, że ostatnim zapadłym w sprawie wyrokiem sądu był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1263/09. Zatem moc wiążącą ma nie tylko jego sentencja, ale i ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu. Oceną tą związane są nie tylko organy rozpatrujące sprawę ponownie, ale i sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Dalej wskazano, że realizując wytyczne Sądu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], a także w kierunku ustalenia, czy sporna zabudowa wraz z otworem okiennym powstała na podstawie pozwolenia na budowę, czy wręcz przeciwnie – w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, podjęte środki dowodowe w sprawie zostały wyczerpane, a ww. wskazania zostały przy ich podejmowaniu uwzględnione.
W toku postępowania, na podstawie zeznań świadków, m. in. W.Z. i K.R. ustalono, że przedmiotowy budynek, w tym sporny otwór okienny, został wybudowany w latach 1945-1948. Dalej Sąd stwierdził, że wobec braku dokumentacji budowlanej, tj. pozwolenia na budowę i pierwotnej dokumentacji projektowej, a także braku jednoznacznego stwierdzenia, że sporny budynek (czy otwór okienny) zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej, nie ma podstaw do nakładania na obecnego właściciela obiektu jakichkolwiek obowiązków, w tym w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Nadto Sąd podniósł, że w zapadłym wyroku z dnia 27 października 2009 r. wskazano, iż wydanie orzeczenia w oparciu o art. 51 ust. 1 powyższej ustawy może mieć miejsce jedynie po ustaleniu okoliczności o których mowa w tym przepisie. Podniesiono przy tym, że w niniejszej sprawie nie ustalono, aby budynek powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a to oznacza, że brak było podstaw do podejmowania czynności naprawczych w sprawie.
Stosując się do tej oceny Sądu, organ odwoławczy uznał, iż nie można stwierdzić, aby zaistniała którakolwiek z okoliczności wymienionych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższe organ odwoławczy przyjął mając na względzie uzupełniony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy. Z materiału tego wynika, iż brak jest możliwości ustalenia, czy sporna zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem, na podstawie pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zgodzić się należy z organem odwoławczym co do tego, że nie można stwierdzić, aby którakolwiek z okoliczności wymienionych we ww. art. 50 ust. 1 w sprawie zaistniała. Nadto Sąd stwierdził, że wprawdzie nie odnaleziono dokumentacji budowlanej dotyczącej spornej zabudowy, ale jednocześnie nie można stwierdzić, że takiej dokumentacji nie było. Żaden z dowodów przeprowadzonych w sprawie na taką okoliczność nie wskazuje. To zaś oznacza, że nie można zarzucić następcy prawnemu inwestora naruszenia przepisów prawa budowlanego i nałożenia na niego określonych obowiązków. Nie można stwierdzić w szczególności, aby w takiej sytuacji zaistniała którakolwiek z przesłanek cyt. powyżej przepisu art.
50. Nie bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy jest – zdaniem Sądu – to, iż w dacie realizacji obiektu obowiązujące przepisy (tj. przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, tj. Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.) nie przewidywały obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej przez okres istnienia obiektu. Z tych też przyczyn, w ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych sprawy orzeczenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. umarzające w efekcie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie - należało uznać za prawidłowe, w tym nienaruszające art. 153 P.p.s.a. oraz art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.
Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd uznał je za całkowicie chybione. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż z faktu, że brak jest dokumentów świadczących o legalnym posadowieniu obiektu, nie można wywodzić, że budynek ten został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Sąd zwrócił także uwagę, że przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie nie pozwoliło na ustalenie w sposób jednoznaczny, jak wyglądała w dacie realizacji obiektu granica między działkami nr [...] i nr [...]. Tymczasem organy przyjęły, że w dacie realizacji inwestycji granica ta wyglądała jak obecnie. Nie znajduje to jednak potwierdzenia w materiale dowodowym. Przy czym dostrzeżona nieprawidłowość (polegająca na błędnej ocenie materiału dowodowego uzupełnionego według wskazań Sądu) nie miała żadnego wpływu na końcowy wynik sprawy.
W ocenie Sądu, brak możliwości ustalenia przebiegu granicy między działkami dodatkowo przemawia za wydanym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem. Niezależnie od powyższego Sąd zaznaczył, że w przypadku stwierdzenia w sprawie samowoli budowlanej zastosowanie znalazłby art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. na zasadzie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a nie przywołany w skardze art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 49b ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w związku z powiększeniem otworu okiennego bez zgłoszenia Sąd wskazał, że okoliczność ta nie została w sprawie wykazana.
Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7 i 8 K.p.a., albowiem postępowanie przeprowadzono zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a przepisy prawa materialnego mające w tym przypadku zastosowanie nie dopuszczały żadnej uznaniowości. Tylko stwierdzenie okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 umożliwiałoby wydanie orzeczenia naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przeprowadzona prawidłowo ocena materiału dowodowego w sprawie nie wykazała, aby którakolwiek z okoliczności wymienionych w ww. przepisie art. 50 zaistniała. Zatem rozumowanie organu, że skoro nie odnaleziono pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku (ani dokumentacji projektowej tego budynku z daty jego realizacji), to nie można zarzucić, iż został on wykonany w warunkach samowoli budowlanej, jest prawidłowe.
Z tych też przyczyn Sąd zarzutów skargi nie uwzględnił, a wydane w sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego uznał za prawidłowe, w tym zgodne z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 27 października 2009 r.
Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiedli E. i R.Z., zaskarżając go w całości. Jednocześnie przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
1/ art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez niezastosowanie, w wyniku czego cały dom jako postawiony bez pozwolenia budowlanego winien ulec rozbiórce, ponieważ nie mogło być wydane pozwolenie na budowę pozostające w sprzeczności z treścią art. 277 i 278 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, 2/ art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez niezastosowanie, w wyniku czego nie orzeczono o rozbiórce części budynku, przywracającej kształt otworu okiennego sprzed rozszerzenia, ponieważ dokonano przebudowy otworu okiennego bez stosownego zgłoszenia. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu wskazano, że z treści rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli wynikało, iż niemożliwa jest zabudowa otworów okiennych w ścianie budynku zlokalizowanej bliżej niż 4 m od granicy działki. Zatem już z tego wynika, że w latach 1945-1948 na taki budynek nie mogło zostać wydane pozwolenie na budowę. Z tej też przyczyny cały dom jako zbudowany bez stosownego i wymagalnego pozwolenia budowlanego winien zostać przeznaczony pod rozbiórkę. Z tego powodu zasadny jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.
Nadto wskazano, że – jak wynika z materiału dowodowego – sporny otwór okienny został poszerzony pomiędzy 1994 r., a 1999 r., bez wymaganego zgłoszenia. Zatem zasadny jest zarzut naruszenia art. 49b powyższej ustawy poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego nie orzeczono o rozbiórce części budynku przywracającej kształt otworu okiennego sprzed rozszerzenia.
Dalej skarżący kasacyjnie wskazali, że organy stanęły na stanowisku, iż wszystkie niepewne elementy stanu faktycznego niniejszej sprawy należy interpretować na korzyść strony, jednakże stron tego postępowania jest więcej niż jedna. Jedną ze stron są właśnie skarżący kasacyjnie, którzy z powodu przedmiotowego otworu okiennego nie mogą uzyskać pozwolenia na budowę na swojej działce. Zatem wydanie decyzji i jej uzasadnienie interesem tylko jednej strony narusza zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i 8 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dopatrzono się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz art. 49b ust. 1 tej ustawy. Natomiast wyłącznie w treści skargi kasacyjnej zamieszczono dodatkowy zarzut pod adresem zaskarżonej decyzji, a to uchybienia przepisom art. 7 i 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesów skarżących kasacyjnie przy wydawaniu tegoż rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby podważenia stanu faktycznego przyjętego przez organy i Sąd pierwszej instancji. Brak jest bowiem stosownych zarzutów procesowych w tym zakresie jak i powołania niezbędnych przepisów prawa, które pozwalałyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na skontrolowanie poprawności ustalenia stanu faktycznego przyjętego w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przy uwzględnieniu całości uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzutami takimi nie są powołane w jej motywach normy art. 7 i 8 K.p.a. odniesione wyłącznie do braku uwzględnienia interesów skarżących kasacyjnie w tej sprawie. Zatem rozpoznając zarzuty naruszenia prawa materialnego przywołane w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez Sąd pierwszej instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego cały dom jako posadowiony bez pozwolenia na budowę winien ulec rozbiórce, ponieważ nie mogło być wydane pozwolenie na budowę pozostające w sprzeczności z art. 277 i art. 278 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, albowiem przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie mógł być w tej sprawie zastosowany. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że w przypadku ewentualnego stwierdzenia samowoli budowlanej w sprawie zastosowanie znalazłby, na mocy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W sprawie ustalono, że przedmiotowy budynek wraz z otworem okiennym umieszczonym w ścianie szczytowej budynku, usytuowanej w odległości 0,5 m od granicy z działką skarżących kasacyjnie powstał w latach 1945-1948.
Postępowanie w sprawie zostało wszczęte we wrześniu 2006 r. Zaś ustawa Prawo budowlane z 1994 r. weszła w życie 1 stycznia 1995 r. Co do zasady przepisy ustawy nowej stosuje się do stanów faktycznych mających miejsce i postępowań administracyjnych wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowej. Jednakże nowa ustawa może zawierać i często zawiera przepisy przejściowe, które rozstrzygają ewentualne niejasności związane z problematyką stosowania przepisów do postępowań wszczętych, a niezakończonych przed datą wejście w życie ustawy nowej czy okoliczności faktycznych zaistniałych przed tym zdarzeniem. I takie przepisy zawiera ustawa Prawo budowlane z 1994 r. Przepis art. 103 ust. 2 tej ustawy stanowi, że "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne.
Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Zatem z przepisu tego wynika wprost, że do obiektów, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. przepis art. 48 nie może mieć zastosowania. Do tego typu obiektów, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, należy zastosować przepisy dotychczasowe, co należy rozumieć jako nakaz zastosowania odpowiednich przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w tym m.in. art. 37 tej ustawy. Zatem zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez jego niezastosowanie jest niezasadny.
Za nieusprawiedliwiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez niezastosowanie, w wyniku czego nie orzeczono o przywróceniu kształtu otworu okiennego sprzed rozszerzenia, mimo że powyższego dokonano bez stosownego zgłoszenia. W pierwszej kolejności podnieść należy, że fakt powiększenia otworu okiennego nie został w sprawie wykazany. Jak wynika bowiem ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, a nie podważonego przez skarżących kasacyjnie (jak już wyżej wspomniano w skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wadliwego ustalenia stanu faktycznego, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać prawidłowości jego ustalenia, a zobowiązany jest do przyjęcia stanu faktycznego ustalonego przez Sąd pierwszej instancji) przedmiotowy budynek wraz ze spornym otworem okiennym powstał w latach 1945-1948. Otwór ten nie uległ zmianie (strona 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Zatem twierdzenie skargi kasacyjnej, że cyt. "(...) jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego otwór okienny został poszerzony pomiędzy 1994r. a 1999r." (str. 3 skargi kasacyjnej) i wywodzenie z tego jakichkolwiek skutków prawnych jest niczym nieuzasadnione. W tej sytuacji zarzut taki musi być uznany jedynie za niczym nie popartą polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, która z oczywistych względów nie może odnieść zamierzonego skutku. A po wtóre na powiększenie otworu okiennego wymagane jest pozwolenie na wykonanie robót budowlanych rozumianych jako przebudowa, a nie zgłoszenie.
Również zarzut naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. zamieszczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie może zostać uznany za trafny. Wprawdzie naruszenie ww. przepisów procedury administracyjnej odniesiono do postępowania organów administracji publicznej, a nie zaskarżonego orzeczenia, lecz niezależnie od tej wadliwości wskazać należy, że generalnie nie można uznać by Sąd pierwszej instancji naruszył ww. unormowania. Z dyspozycji art. 7 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaś przepis art. 8 K.p.a., iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższym przepisom Sąd pierwszej instancji nie uchybił, albowiem prawidłowo stwierdził, że organy w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie dowodowe, stosując się do zaleceń uprzednio wydanego w sprawie wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1263/09, a w sytuacji gdy brak jest podstawy prawnej do wdrożenia postępowania naprawczego, zasadnie organy przyjęły, że w okolicznościach tej sprawy negatywne konsekwencje nieodnalezienia dokumentacji budowlanej z lat 1945-1948 nie mogą obciążać właściciela takiego obiektu, gdyż w tamtym okresie przepisy prawa nie przewidywały obowiązku przechowywania takiej dokumentacji. Nadto należy mieć na uwadze, że aby w ogóle przystąpić do stosowania określonych przepisów regulujących problematykę samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego winien wykazać tę samowolę w sposób niebudzący wątpliwości.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że dotychczasowe rozważania wskazują na brak usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, a to nie pozwalało na uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej.
Dlatego też, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.