Uzasadnienie
II OSK 718 / 07
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] W. z dnia [...] w przedmiocie niewniesienia sprzeciwu na zawiadomienie o zakończeniu budowy.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia [...] m. in. na mocy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.- dalej zwanej Prawo budowlane) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. budynku mieszkalnego Nr [...] z garażem podziemnym przewidzianego do realizacji na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy projektowanym przedłużeniu ulicy [...] w W. wraz z elementami zagospodarowania terenu.
Pismem z dnia [...] [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. złożyła zawiadomienie o zakończeniu budowy. Następnie w piśmie z dnia [...] inwestor uzupełnił zawiadomienie z dnia [...] składając m.in. wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu w trybie art. 55 ustawy Prawo Budowlane.
W dniu [...] Prokurator Okręgowy w W. zgłosił udział w postępowaniu toczącym się na wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku Nr [...].
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] W. pismem z dnia [...] potwierdził przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy i potwierdził wpływ zawiadomienia z dnia [...] dotyczącego zakończenia robót zrealizowanych na podstanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z dnia [...], a rozpatrując złożone zawiadomienie wraz z dołączonymi dokumentami, których kompletność stwierdzono na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ poinformował, iż nie wnosi sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego nr [...].
Prokurator Okręgowy w W. na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu aktu z dnia [...].
Pismem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiedział na powyższe wezwanie wskazując, że zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało wniesione przez inwestora, a decyzja o pozwoleniu na budowę nie zobowiązywała inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Organ stwierdził też, że upływ 14-dniowego terminu od dnia złożenia zawiadomienia do organu nadzoru budowlanego uprawniał inwestora do użytkowania wybudowanego obiektu, jeśli organ w tym terminie nie zgłosił sprzeciwu.
Skargę w oparciu o art. 3 pkt 4 p.p.s.a. na akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Okręgowy w W., zarzucając temuż aktowi rażące naruszenie art. 55 ustawy Prawo budowlane, polegające na wydaniu zaskarżonego aktu o nie wniesieniu sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania zamiast wydania decyzji administracyjnej odmawiającej zezwolenia na użytkowanie.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] W. wniósł o odrzucenie skargi, bowiem pismo z dnia [...] stanowi potwierdzenie przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy i jest wyłącznie zaświadczeniem w rozumieniu przepisów art. 217 i art. 218 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie stanowi zaświadczenia, jak podaje organ. Zaświadczenie miałoby treść stwierdzenia, że organ zaświadcza, iż nie wniósł sprzeciwu w zakreślonym ustawą terminie. Tymczasem jak to miało miejsce w tym przypadku tj, po upływie roku od przyjęcia zawiadomienia organ z datą [...] poinformował, iż nie wnosi sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania. W świetle wskazanych okoliczności pismo z dnia [...] nie ma charakteru zaświadczenia, stąd też brak jest podstaw do uznania skargi za niedopuszczalną, co w konsekwencji prowadziłoby do jej odrzucenia.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismo z dnia [...] wypełnia przesłanki, które pozwalają uznać, iż posiada ono charakter decyzji administracyjnej. Sąd stwierdził, że pismo organu z dnia [...] zawierało oznaczenie organu, oznaczenie adresata, datę wydania, rozstrzygniecie sprawy poprzez orzeczenie o nie wniesieniu sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] z garażem podziemnym, podpis osoby uprawnionej do działania w imieniu organu, a ponadto elementy uzasadnienia. Tak więc pismo to zawierało podstawowe cechy decyzji administracyjnej i niewątpliwie było aktem administracyjnym, w którym organ w sposób władczy rozstrzygnął o wynikających z przepisów prawa budowlanego uprawnieniach konkretnego podmiotu w indywidualnej sprawie.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż sporna inwestycja należy do kategorii XIII obiektów wymienionych w załączniku do ustawy Prawo budowlane, a wobec tego zgodnie z art. 55 (w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r., a więc przed złożeniem zawiadomienia z dnia [...]) przed przystąpieniem do użytkowania obiektu należało uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należało uznać,.."że wydanie decyzji z dnia [...] o niewniesieniu sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania nie znajduje podstaw w przepisach ustawy Prawo Budowlane, nie ma bowiem przepisu prawnego, który umocowuje organ administracji do działania. Powyższe powoduje, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności."
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonego aktu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o odrzucenie skargi Prokuratora Okręgowego w trybie art. 189 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w razie stwierdzenia, iż zaskarżony akt nie podlega zaskarżeniu w drodze postępowania sądowo-administracyjnego, a więc nie mieści się w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 p.p.s.a., sąd zobowiązany jest do odrzucenia takiej skargi.
W opinii [...] Spółdzielni Mieszkaniowej pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] W. z dnia [...] nie mieszcząc się w katalogu aktów administracyjnych wskazanym w art. 3 § 2 p.p.s.a. nie podlegało weryfikacji w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmując do rozpatrzenia skargę Prokuratora Okręgowego i stwierdzając nieważność pisma organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego dopuścił się naruszenia przepisów postępowania sądowo-administracyjnego w stopniu rzutującym w sposób istotny na treść zapadłego rozstrzygnięcia.
Będące przedmiotem toczonego sporu pismo z dnia [...] jest pismem zawierającym informację i potwierdzającym pewien stan prawny. Skarżąca Spółdzielnia wskazała, iż sam fakt prawny w postaci domyślnego wyrażenia zgody na przystąpienie przez inwestora do użytkowania budynku nastąpił z mocy prawa na skutek upływu czasu w dniu [...]. W dniu tym upłynął bowiem 14 - dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu w stosunku do użytkowania budynku nr [...] przy przedłużeniu ul. [...]. Zweryfikowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pismo z dnia [...] stanowiło więc jedynie potwierdzenie tego faktu.
Tym samym w opinii skarżącej w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 1218/06 oraz do jednoczesnego odrzucenia skargi Prokuratora Okręgowego w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.
W skardze kasacyjnej trafnie wywodzi się, iż kwestionowane przez Prokuraturę pismo z dnia [...] jest pismem zawierającym jedynie informację i potwierdzającym pewien stan prawny i faktyczny, który już zaistniał.
W myśl art. 54 ustawy Prawo budowlane "do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji". Stwierdzić trzeba, iż termin określony we wskazanym wyżej art. 54 ustawy Prawo budowlane do wniesienia sprzeciwu jest terminem zawitym.
Uszła uwadze Sądu pierwszej instancji, tak jak i Prokuratorowi regulacja zawarta w art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, iż "Inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56." W tym przepisie ustawodawca wprost połączył kwestię "braku sprzeciwu" z oświadczeniem. Gdyby więc wątpliwym było to w jakiej formie, czy też w jaki sposób organ zaświadcza o braku wniesienia sprzeciwu to treść powyższego uregulowania powinna te wątpliwości usunąć.
Treść regulacji zawartych w ustawie Prawo budowlane nie winna też nasuwać wątpliwości co do tego, że "odmowy wydania sprzeciwu" organ nie stwierdza w formie sprzeciwu. Tak więc wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, iż pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] jest decyzją. Błędna jest też zawarta w zaskarżonym wyroku konkluzja, że.."zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności."
Nie sposób nie zauważyć braku konsekwencji w zaskarżonym wyroku, bowiem przedstawione wyżej wnioski Sądu pierwszej instancji nie korespondują z zawartym w zaskarżonym wyroku trafnym stwierdzeniem, że ustawodawca nie przewidział możliwości wydania decyzji o niewniesieniu sprzeciwu.
Stwierdzić należy, iż obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 218 § 2 k.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena nie następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z tego właśnie względu wydanie inwestorowi zaświadczenia stwierdzającego fakt, że organ nie wniósł sprzeciwu oraz tego, iż organ przyjął zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy mogło nastąpić tylko w formie wydania zaświadczenia, o jakim mowa we wskazanych wyżej przepisach.
W sytuacji, gdy przedmiotem skargi był dokument stanowiący zaświadczenie stwierdzające zaistniały stan faktyczny, które nie podlegało rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ jej załatwienie z mocy przepisu prawa następuje w drodze złożenia oświadczenia z jednej strony przez inwestora, z drugiej zaświadczenia organu potwierdzającego fakt złożenia tegoż oświadczenia, to Sąd Administracyjny winien był orzec o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej z mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W warunkach przedmiotowej sprawy zaistniała taka właśnie niedopuszczalność, gdyż będące przedmiotem skargi do Sądu pismo nie należy do kategorii wymienionych w art. 3-5 p.p.s.a.
Uwzględnienie skargi w przedmiotowej sprawie przez Sąd pierwszej instancji powoduje, że rozpatrując skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 189 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i wniesioną skargę z mocy przytoczonych wyżej norm prawnych odrzucił.