Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2096/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Jak wynika z akt sprawy, Prezydent m.st. Warszawy wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2010 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie ul. [...] na odcinku od [...]do granicy [...] wraz z dostosowaniem skrzyżowania z ul. [...] do przyszłościowego dwupoziomowego skrzyżowania – obiekty budowlane kategorii XXV i XXVI, na działkach obręb [...].
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) oraz na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623, zwanej dalej Prawo budowlane) i art. 104, 108 § 1 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Prezydentowi m.st. Warszawy pozwolenia na budowę ww. inwestycji oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Mazowiecki wskazał, że dla powyższego przedsięwzięcia drogowego inwestor uzyskał decyzję o lokalizacji drogi w 2008 r. W tej sytuacji, na mocy art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw dla przedmiotowego postępowania zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Jednocześnie Wojewoda Mazowiecki zawiesił postępowanie administracyjne. W dniu 15 października 2010 r. inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w dniu 19 października 2010 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił również, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem. W związku z powyższym, Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. podjął zawieszone postępowanie.
Zdaniem Wojewody, skoro przedłożony projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi przepisami, z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, a także wymaganiami ochrony środowiska, jest kompletny i wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, to należało udzielić pozwolenia budowlanego.
Odnosząc się do podnoszonych przez E. K. zarzutów Wojewoda stwierdził, że brak jest przesłanek do żądania pozwolenia wodnoprawnego, albowiem z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że projektowana inwestycja nie wpłynie na podwyższenie zwierciadła wód gruntowych oraz w trakcie robót nie będą prowadzone głębokie wykopy. Odnośnie wykonania bezpośredniego zjazdu z drogi wojewódzkiej do działki nr ew. [...], z uwagi na obawę braku możliwości zawracania przez samochody ciężarowe, organ stwierdził, że dokonał sprawdzenia uprawnień projektanta do projektowania w specjalności drogowej oraz ustalił, że projekt drogowy został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Odnośnie pomięcia istniejącego odwodnienia działki E. K., które znajduje się na części działki, gdzie zaprojektowano drogę dojazdową, organ stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133), projekt zagospodarowania terenu musi być wykonany na aktualnej mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego.
W przedłożonym projekcie nie wykazano likwidacji, ani przebudowy istniejącego odwodnienia. Projektant A. C. na rozprawie administracyjnej odnosząc się do uwag wyjaśnił, iż w projekcie budowlanym uwzględniono odwodnienie, które będzie spełniało swoją funkcję. Przyjęte rozwiązania nie będą podtapiały sąsiadujących z drogą nieruchomości.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. K. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodne ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1127 ze zm.) czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.
Ponadto, inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.
Zdaniem GINB projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z wymaganiami decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], o lokalizacji drogi, ustalającej lokalizację ul. [...] na odcinku od [...]do granic [...] wraz z dostosowaniem skrzyżowania z ul. [...] do przyszłościowego dwupoziomowego skrzyżowania. Projekt przedmiotowej inwestycji nie narusza również ustaleń decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r., nr [...]ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie ulicy [...]na odcinku od [...] do [...], decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej, tj. ul. [...] na odcinku od pętli "[...]" do granicy miasta, z wyłączeniem węzła "[...]" oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r. uzgadniającego realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.
Wobec spełnienia przez inwestora, wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutów E. K. GINB wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z akt sprawy (projekt zagospodarowania terenu) na działce nr ew. [...] została zaprojektowana droga serwisowa ze zjazdem na działkę nr ew. [...]. Wjazd na drogę serwisową zaprojektowano od ulicy [...]. W ocenie organu odwoławczego E. K. właścicielka działki nr [...] ma zapewniony, dostęp do drogi publicznej (ul. [...]).
Organ stwierdził ponadto, że analiza projektu zagospodarowania terenu sporządzonego dla przedmiotowej inwestycji, w tym projektu drogi serwisowej, o której mowa wyżej, nie wykazała, aby naruszał on przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.).
Jednocześnie GINB wyjaśnił, że działka nr [...] jest objęta projektem odwodnienia projektowanej drogi (Projekt budowlany – odwodnienie jezdni). Na działce nr ew. [...]zaprojektowano wpust uliczny (W13), studzienkę rewizyjną (S8) oraz kanał łączący się z kanałem ogólnospławnym w ul. [...]. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nadania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r. rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dopuszcza taką możliwość. W myśl art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.
W przedmiotowej sprawie inwestor łącznie z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 11 sierpnia 2010 r. wystąpił o nadanie decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności wskazując, że realizacja inwestycji jednocześnie z odcinkiem pozamiejskim do skrzyżowania z drogą [...] "zminimalizuje koszty społeczne ponoszone przy zamknięciach ulic na czas robót budowlanych", natomiast opóźnienie w realizacji przebudowy ul. [...] obniży efekty inwestycyjne trasy ekspresowej i ul. [...] w wyniku ograniczenia przepustowości odcinka miejskiego, jakim jest fragment ul. [...]".
Ponadto inwestor wskazał, że budowa ul. [...] związana jest z usprawnieniem systemu drogowego Warszawy, stanowiąc ważny element infrastruktury dla potrzeb organizacji Mistrzostw Europy EURO 2012". W ocenie organu odwoławczego z uwagi na ważny interes społeczny, nadanie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r. rygoru natychmiastowej wykonalności było uzasadnione.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. złożyła E. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2096/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że podstawę materialnoprawną orzeczenia organu administracji pierwszej instancji stanowił art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z przepisami ustawy Prawo budowlane. Stosownie do tych przepisów obowiązkiem organu w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w art. 32 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z treści art. 32 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego wynika m.in., iż pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, złożeniu wniosku w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, złożeniu oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.
W ocenie Sądu inwestor spełnił wymogi z art. 32 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, a organ wypełnił obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany jest kompletny oraz sporządzony przez osobę uprawnioną. Wskazać należy, iż merytoryczna kontrola projektu, dokonywana przez organ, nie jest możliwa, ma ona wyłącznie charakter formalny.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej, zdaniem Sądu trafnie wskazał GINB w zaskarżonej decyzji, że nieruchomość skarżącej będzie miała dostęp do ul. [...]j, bowiem na działce nr ew. [...] została zaprojektowana droga serwisowa (wjazd na nią zaprojektowano od ul. [...]) ze zjazdem na działkę skarżącej, stąd też spełniony został warunek wymagany przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowanego o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej. Za niezasadny uznał Sąd zarzut skargi, że na zaprojektowanej drodze serwisowej nie uwzględniono placu do zawracania samochodów, który powinien mieć promień nie mniejszy niż 9 m lub kształt kwadratu o wymiarach 12,5 m x 12,5 m. Zgodnie z § 125 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra i Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie plac do zawracania samochodów powinien spełniać następujące warunki: dla samochodów ciężarowych – mieć promień nie mniejszy niż 9 m lub kształt kwadratu o wymiarach 12,5 m x 12,5 m. Jednakże zgodnie z ust. 1 § 125 przedmiotowego rozporządzenia plac do zawracania samochodów wykonuje się w wypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy L lub D, nie zaś w wypadku drogi serwisowej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zatem zasada równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych nie rzutuje bezpośrednio na treść chronionych praw, których treść określana jest każdorazowo w ustawach szczególnych. Ograniczenia dotyczące wykonywania prawa własności wynikają m.in. z przepisów prawa administracyjnego rangi ustawowej, w tym z przepisów Prawa budowlanego. Konstatacja ta dotyczy również art. 140 k.c., w myśl którego korzystanie przez właściciela z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa, jest możliwe w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.
Ponadto ochrona wynikająca z treści art. 140 k.c. w takiej samej części dotyczy osób trzecich w stosunku do osoby inwestora, jak również samego inwestora. Zarówno osoby trzecie, jak i on sam, mają prawo do korzystania ze swojej nieruchomości, zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Wskazano również, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego, a także jego przebudowa, odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno-budowlanym i czy planowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje, bowiem szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego ma charakter jedynie przykładowy.
Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. Prawa budowlanego. Jeżeli więc decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi, bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 643/05, niepubl.). Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1563/02, niepubl. oraz z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 672/05, niepubl.).
Również za niezasadny Sąd uznał zarzut nieuwzględnienia w projekcie budowlanym istniejącego systemu odwodniającego działkę skarżącej, znajdującego się na wywłaszczonej działce o nr ew. [...]. Działka ta jest objęta projektem odwodnienia projektowanej drogi (Projekt budowlany – odwodnienie jezdni). Na przedmiotowej działce zaprojektowano wpust uliczny (W13), studzienkę rewizyjną (S8) oraz kanał łączący się z kanałem ogólnospławnym w ul. [...]. Natomiast w przedłożonym projekcie nie wykazano likwidacji, ani przebudowy istniejącego odwodnienia. Ponadto z raportu oddziaływania na środowisko wynika, że projektowana inwestycja nie wpłynie na podwyższenie zwierciadła wód gruntowych oraz w trakcie wykonywania robót nie będą prowadzone głębokie wykopy.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego kwestii związanych ze słupem reklamowym znajdującym się na wywłaszczonej działce nr ew. [...], Sąd stwierdził, że kwestie związane z przeniesieniem słupa reklamowego i koszty tego przeniesienia, jak również wycena przedmiotowego słupa, nie należą do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych.
Zdaniem Sądu pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2096/11 wniosła E. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarga oraz wcześniejsze odwołanie skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczyły pominięcia w projekcie budowlanym istniejącego odwodnienia działki wywłaszczonej nr [...], podczas gdy w postępowaniu administracyjnym (oraz w skardze) skarżąca wskazywała na nieuwzględnienie w projekcie systemu odwodnienia dla działki sąsiedniej będącej własnością skarżącej (działki nr [...]) którego elementy zlokalizowane są obecnie na działce nr [...]. Dodatkowo zarzucono również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez "odrzucenie skargi" mimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji wydanych w granicach sprawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg pub licznych poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż sprawdzenie przez organ administracyjny zgodności projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, może polegać wyłącznie na kontroli formalnej, bez możliwości prowadzenia przez organ administracyjny postępowania dowodowego in meritum, w sytuacji wniesienia zastrzeżeń merytorycznych do projektu budowlanego przez stronę postępowania administracyjnego;
- 2. § 125 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z § 4 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia oraz art. 1 i art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) do stanu faktycznego sprawy w zakresie niespełnienia w projekcie budowlanym wymogów określonych w § 125 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia co do braku placu do zawracania dla jezdni lokalnej stanowiącej drogę publiczną klasy "L" oraz błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez WSA nieistniejącej w przepisach prawa kategorii "drogi serwisowej" w stosunku do części pasa drogowego (jezdni lokalnej) zlokalizowanego na działce nr [...];
- 3. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) do stanu faktycznego sprawy w zakresie, w jakim zatwierdzono projekt budowlany, naruszający uzasadniony interes skarżącej oraz ograniczający możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości skarżącej (działki [...]) poprzez
- • uniemożliwienie odprowadzania wody z działki [...], dotychczas na działce nr [...] i braku uwzględnienia instalacji odwodniającej działkę [...]w projekcie budowlanym;
- • pominięcie w projekcie zagospodarowania istniejącej zabudowy i układu komunikacyjnego nieruchomości sąsiedniej, tj. działki [...] w zakresie miejsc parkingowych służących do wyłącznej obsługi działki [...] (zlokalizowanych obecnie na działce [...]);
- 4. art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie (nie zastosowanie) polegające na przyjęciu za odpowiadające prawu zatwierdzenie przez organ administracyjny projektu budowlanego, nie uwzględniającego przebudowy istniejących zjazdów z nieruchomości skarżącej (tj. [...]) do drogi publicznej.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut "rażącego" naruszenia przepisów postępowania, zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej, prowadzący do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał istoty sprawy, nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na s. 11-12 tego uzasadnienia Sąd odniósł się do zarzutu "nieuwzględnienia w projekcie budowlanym istniejącego systemu odwadniającego działkę skarżącej, znajdującego się na wywłaszczonej działce o nr ew. [...]". Mówiąc o działce skarżącej należy rozumieć działkę nr [...]. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził za organami, że w projekcie budowlanym nie wykazano likwidacji ani przebudowy istniejącego systemu odwadniającego działkę nr [...], znajdującego się na działce nr [...]. Poza tym w tej części uzasadnienia wyroku Sąd wyjaśnił, w jaki sposób ma być odwodniona działka nr [...] wywłaszczona pod tzw. drogę serwisową. Nie może więc tu być mowy o tym, że Sąd pomylił numery działek w związku z czym nie rozpoznał istoty sprawy, jak sugeruje się w skardze kasacyjnej, co uzasadnia zarzut "rażącego naruszenia przepisów postępowania". W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został naruszony żaden z przepisów postępowania wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.
Nie jest też do końca prawdą, że sprawa odwodnienia działki nr [...] nigdy nie została wyjaśniona ani rozpatrzona przez organy, przeczy tym twierdzeniom treść uzasadnienia decyzji nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r., z którego wynika, że w przedłożonym projekcie nie wykazano likwidacji ani przebudowy istniejącego odwodnienia. Poza tym w przekonaniu inwestora zaprojektowany system odwodnienia drogi będzie spełniał swoją funkcję i nie spowoduje podtapiania sąsiadujących z drogą nieruchomości. Przy takim założeniu projektanta o ile to się sprawdzi w praktyce, dodatkowy system odwodnienia działki nr [...] może okazać się zbędny.
Na tym etapie realizacji inwestycji, nie można jednak wyłącznie w oparciu o przekonania skarżącej żądać zaprojektowania, czy uwzględnienia w projekcie budowlanym drogi, odrębnego systemu odwodnienia działki nr [...], skoro trudno przewidzieć, czy będzie to konieczne.
Zarzut naruszenia prawa materialnego zamieszczony w pkt 2 lit. a/ skargi kasacyjnej został błędnie sformułowany, gdyż art. 24 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych został z dniem 10 września 2008 r. uchylony przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958), nie mógł więc mieć zastosowania w niniejszej sprawie.
Niezależnie jednak od tego zarzut ten dotyczy jednego zdania zamieszczonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 9), w którym Sąd stwierdził, "iż merytoryczna kontrola projektu, dokonywana przez organ, nie jest możliwa, ma ona wyłącznie charakter formalny". Powyższe stwierdzenie jest oczywiście błędne, gdyż z brzmienia art. 35 wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien sprawdzić projekt budowlany nie tylko pod względem formalnym ale i pod względem merytorycznym, co w szczególności wynika z pkt 1 i 2 ust. 1 art. 35 pr.bud. Nie oznacza to jednak, że organ sprawdzając projekt budowlany pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może ingerować w przedstawiony projekt – dokonywać jego zmian, być może to miał na uwadze Sąd wyrażając taki pogląd.
W pkt 2 lit. b/ zarzuca się naruszenie § 125 ust. 1 i 2 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 1 i art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez ich niezastosowanie oraz błędną wykładnię.
Powyższy zarzut na gruncie niniejszej sprawy nie ma racjonalnego uzasadnienia, gdyż powyżej wymienione przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Bezspornym jest, że zatwierdzony projekt budowlany zapewnia wjazd i wyjazd z ul. [...] do nieruchomości skarżącej – działka nr [...] przez tzw. drogę serwisową, tym samym skarżąca ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów prawa (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Prawdą jest, że w przepisach prawa nie ma definicji "drogi serwisowej", ale też z żadnych przepisów nie wynika, że nieruchomość skarżącej musi mieć połączenie z ul. [...] poprzez drogę lokalną oznaczoną symbolem "L".
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę obligowało organ w ramach poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, do zapewnienia skarżącej dostępu do drogi publicznej i ten wymóg został spełniony. Tak więc omawiany zarzut (pkt 2 lit. b/) jest nieuzasadniony, bowiem w istocie jest żądaniem zbudowania do nieruchomości skarżącej drogi klasy lokalnej "L", co wykracza poza uprawnienia wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. Tzw. droga serwisowa przewidziana w projekcie budowlanym spełnia wymogi zapewnienia dostępu do drogi publicznej, niezależnie od tego jak została nazwana, nie narusza to też przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p.
Nieuzasadniony jest w związku z powyższym również zarzut zamieszczony w pkt 2 lit. c/ skargi kasacyjnej, gdyż uprawnienia skarżącej wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 pr.bud. w wydanym pozwoleniu na budowę, zostały ocenione w zaskarżonym wyroku prawidłowo. Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, inwestor oraz organy administracji architektoniczno-budowlanej starały się w maksymalnym zakresie uwzględnić uzasadniony interes skarżącej, co jednak nie pozwalało zachować dotychczas istniejącego układu komunikacyjnego oraz miejsc parkingowych służących do wyłącznej obsługi działki nr [...].
Bez wątpienia przebudowa ul. [...] w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, istniejącego zagospodarowania nieruchomości i prowadzonej działalności gospodarczej, naruszyła szeroko pojęty interes skarżącej, jednak w zakresie kwestionowanym w skardze kasacyjnej, dotyczy to raczej interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, którego dotyczy art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. Nie został też naruszony w ocenie Sądu art. 29 ust. 2 u.d.p., gdyż w skarżonej decyzji przewidziano przebudowę zjazdu dotychczas istniejącego, chociaż nie po myśli skarżącej.
Przepisy Prawa budowlanego oraz innych ustaw, które tu miały zastosowanie należą do tych, o których mowa w art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, na podstawie których własność może być ograniczona, co przewiduje również art. 140 k.c. W związku z powyższym, nie wszystkie ograniczenia w dysponowaniu nieruchomością, czy też niedogodności wynikające z przebudowy drogi przylegającej do nieruchomości skarżącej, należy oceniać jako kwalifikowane naruszenia norm prawa materialnego lub przepisów postępowania.
Wszystkie aspekty sprawy wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, z czym należy się zgodzić. Inne ewentualne roszczenia związane z przebudową ul. [...], powinna skarżąca dochodzić na drodze postępowania wywłaszczeniowego i postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.