Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 887/18, oddalił skargę K.D. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Skarżący wniósł do Prezydenta Miasta S. o zawieszenie postępowania administracyjnego z wniosku W.G. w przedmiocie wymeldowania M.D. i Skarżącego z pobytu stałego z domu mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...]. Jako powód wskazał toczące się postępowanie sądowe, w sprawie o przekroczenie uprawnień Komornika Sądowego, podczas eksmisji Skarżącego z przedmiotowego lokalu.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], organ odmówił zawieszenia postępowania, wskazując, że rozstrzygnięcie powyższych spraw przez sąd cywilny oraz prokuraturę nie stanowi zagadnienia wstępnego w toczącej się sprawie.
Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego na powyższe postanowienie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przesłankami wymeldowania są tylko okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem. Organ wskazał ponadto, że zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu danej osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Zaznaczył, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że na równi z dobrowolnym opuszczeniem lokalu mieszkalnego, traktowane jest opuszczenie tego lokalu w wyniku działania przymusu legalnego, np. wykonania prawomocnego wyroku eksmisyjnego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że zagadnienie, czy działania Komornika Sądowego wykonującego eksmisję były legalne, nie jest rzeczą organów administracji publicznej.
Ponadto zaznaczył, że również z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż brak jest zależności pomiędzy toczącymi się równoległe sprawami z ochrony posesoryjnej oraz w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego lub czasowego.
Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez Skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił ją. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Skarżący i jego żona nie przebywają w domu przy ul. [...], gdyż odbywają kary pozbawienia wolności, w związku z czym kwestia dobrowolności opuszczenia przez nich nieruchomości nie podlega badaniu, gdyż zostali oni pozbawieni wolności w wyniku wykonania prawomocnych wyroków karnych zastępujących wolę opuszczenia lokalu. Sąd zaznaczył, że kwestia przekroczenia uprawnień przez komornika pozostaje bez znaczenia, gdyż nie wpływa ona na ustalenia w przedmiocie faktycznego przebywania Skarżącego i jego żony w spornym domu, ani na to, czy opuścili ten dom dobrowolnie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy opuszczenie domu przez Skarżącego i jego żonę miało charakter trwały, zdaniem Sądu, powinno znaleźć się w decyzji o wymeldowaniu, a nie w postanowieniu o odmowie zawieszenia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez błędne przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie o wymeldowanie Skarżącego, nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest legalność działań organu egzekucyjnego przeprowadzającego eksmisję z lokalu, w toku prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w S. postępowania przygotowawczego, w sprawie przekroczenia uprawnień przez Komornika Sądowego, podczas wykonywania przez niego czynności służbowych opróżnienia lokalu mieszkalnego na szkodę interesu prywatnego Skarżącego oraz w toku postępowania w sprawie ze skargi Skarżącego na czynność komornika sądowego przed Sądem Rejonowym w S., które na dzień wydania skarżonego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego były w toku.
Uzasadniając powyższy zarzut, Skarżący podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, od której spełnienia warunkowana jest możliwość wymeldowania, spełniona jest wówczas, gdy opuszczenie lokalu ma charakter stały, jest dobrowolne i nie może być wynikiem bezprawnych działań i zachowań innych osób. Skarżący podkreślił przy tym, że w dniu wydania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania o wymeldowanie, nie zakończyły się postępowania w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem działań Komornika Sądowego. Zaznaczył, że stwierdzenie legalności działań organu egzekucyjnego jest niezbędne do stwierdzenia, czy zachodzi przesłanka dobrowolności opróżnienia lokalu. Jednocześnie wyjaśnienie tej okoliczności nie należy do właściwości organu orzekającego w sprawie, co uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ustalenie, czy toczące się postępowania w przedmiocie ustalenia, czy w toku działań komornika sądowego doszło do przekroczenia przysługujących mu uprawnień, mogą zostać uznane za zagadnienie wstępne w sprawie o wymeldowanie, w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne" i niewątpliwie musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem "wstępnym" (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1789/12, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zagadnienie wstępne to okoliczność warunkująca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i do czasu jej rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda rozstrzygnięcia sprawy, która ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, a jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 107/12, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie zgodnie ze stanowiskiem doktryny zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnianie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zadanie to należy wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że przesłankami wymeldowania są wyłącznie okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem i warunkowałoby treść rozstrzygnięcia w sprawie o wymeldowanie. Tym samym postępowania wszczęte w związku z działaniami komornika podjętymi w toku postępowania eksmisyjnego, nie mogą stanowić kwestii prejudycjalnej w ramach toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. W sprawie bezspornym jest, że zarówno Skarżący, jak i jego żona nie przebywają pod wskazanym adresem, na skutek odbywania przez nich kar pozbawienia wolności. Wprawdzie w sprawach o wymeldowanie regułą jest, że opuszczenie lokalu powinno być konsekwencją zachowania samego wymeldowanego, tj. wynikiem woli tej osoby, i nosić cechy dobrowolności, jednak jak w sytuacjach nietypowych, gdy wymeldowywany na skutek stosowania odpowiednich norm prawa, zwłaszcza karnego, opuścił lokal, w którym był dotychczas zameldowany, konieczna jest konsekwencja na gruncie prawa administracyjnego.
Oznacza to, że na równi z dobrowolnością opuszczenia lokalu należy traktować te sytuacje, w których osoba podlegająca wymeldowaniu nie może zgodnie z prawem lub na skutek okoliczności faktycznych dalej zamieszkiwać w miejscu, w którym była zameldowana (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2025/17). Tym samym kwestia legalności działań komornika, który dokonał usunięcia rzeczy należących do Skarżącego i jego żony z lokalu, którego nie zajmowali na skutek odbywania kar pozbawienia wolności, nie może stanowić przeszkody w zakończeniu postępowania administracyjnego o wymeldowanie.
W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należało uznać za nieuzasadniony. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uchylenia prawidłowego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. W zakresie dotyczącym orzeczenia o kosztach pełnomocnika z urzędu, właściwy pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.