Uzasadnienie
lI OSK 789/10
Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. (Nr [...]) w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. (Nr [...]) Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.) [dalej ustawa – Prawo budowlane], po rozpatrzeniu zgłoszenia [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie (dalej [...] Sp. z o.o lub Spółka) wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji jednostronnej tablicy reklamowej typu SO o wymiarze powierzchni ekspozycyjnej 6,00 m x 3,00 m posadowionej na fundamencie prefabrykowanym o wymiarach 2,0 m x 3,40 m, przy ul. [...], na działce nr ew. [...] z obrębu 0307 w Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy.
W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że obiekt będący przedmiotem zgłoszenia należy zaliczyć do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, który wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Jak wskazał organ, w sprawie mamy do czynienia z budową konstrukcji nośnej tablicy reklamowej, składającej się z kilku elementów stanowiących całość techniczno-użytkową, mogącą funkcjonować samodzielnie, tj. fundament prefabrykowany, trzon nośny, konstrukcja wsporcza tablicy, pomosty. Do wzniesionej konstrukcji zainstalowania zostanie tablica o wymiarach 6,00 m x 3,00 m oraz elementy osprzętu oświetleniowego. Wysokość urządzenia od poziomu terenu ma wynosić 8,00-8,50 m. Wskazane cechy konstrukcyjne oraz parametry urządzenia nie pozwalały zatem zaliczyć tego obiektu do budynku ani do obiektu małej architektury, czyli obiektu niewielkiego, nieskomplikowanego pod względem technicznym, łatwego do posadowienia lub przeniesienia w inne miejsce.
Na poparcie swego stanowiska organ I instancji przywołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 931/2005, z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06 i z dnia 11 września 2008r. sygn. akt II OSK 982/07.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. (Nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ II instancji wskazał, że wymiary obiektu, obecność stopy fundamentowej zapewniającej stabilność urządzenia uzasadniają uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie posadowione na fundamencie nieprzestawnym, trwale z gruntem związanym. Poza tym Wojewoda Mazowiecki powołał się na wskazane w decyzji organu I instancji orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące kwalifikacji prawnej budowli pod kątem konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W skardze Spółka podniosła, że stanowiska organów administracyjnych są nieprawidłowe i wynikają z niewłaściwej interpretacji przytoczonych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poza tym wskazała, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale z gruntem związane decyduje rozwiązanie techniczne, a nie jego wielkość, dlatego też stwierdzenie konieczności trwałego związania z gruntem powinno nastąpić na podstawie przeprowadzonego dowodu z opinii technicznej, którą powinien przeprowadzić organ I instancji. Brak takiego dowodu winien natomiast skutkować uchyleniem decyzji.
Ponadto Spółka stwierdziła, że urządzenie reklamowe będące przedmiotem niniejszego postępowania związane jest z gruntem jedynie w wyniku oddziaływania sił grawitacji, a tego rodzaju związania nie można uznać za trwałe, gdyż w przeciwnym wypadku nie istniałyby w ogóle obiekty nietrwale powiązane z gruntem w strefie oddziaływania sił grawitacji.
Zdaniem Skarżącej Spółki, przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest trwale z gruntem związane z uwagi na brak technicznego powiązania, a więc zastosowanie do niego powinien mieć art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 roku oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, podkreślił na wstępie, że art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane nie jest jedynym przepisem regulującym kwestie urządzeń reklamowych. Art. 3 pkt 3 tej ustawy odnosi się również do urządzeń reklamowych będących jednocześnie budowlami. Taka wykładnia ww. przepisów została potwierdzona przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 754/06, z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1509/09). Jak dalej wskazał Sąd I instancji, do pierwszej kategorii należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Do drugiej zaś kategorii zalicza się wymienione jako budowle w art. 3 ust. 3 ww. ustawy wolnostojące urządzenia reklamowe, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, ponieważ ich budowa nie została wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 powołanej ustawy.
W ocenie sądu meriti, przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane ma wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. O tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie decyduje technologia wykonania fundamentu i możliwości przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce.
Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięci tej sprawy jest także, w ocenie Sądu I instancji, wyjaśnienie pojęcia "instalowania". Z uwagi na to, że ustawa - Prawo budowlane nie definiuje tego pojęcia Sąd meriti odwołał się do słownika języka polskiego, zgodnie z którym przez pojęcie "instalowania" rozumie się "zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego", zaś pod pojęciem "montażu" – "składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub wyrób gotowy". Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał, iż w wyniku czynności instalowania winno powstać nowe urządzenie reklamowe, zakres prac jakie powinny być wykonane przy realizacji tegoż urządzenia wynika z wielkości tegoż urządzenia jak i miejsca jego posadowienia.
Jak dalej wskazał Sąd meriti, obiekt będący przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie to wolnostojąca jednostronna tablica reklamowa typu SO o wymiarze powierzchni ekspozycyjnej 6,00 m x 3,00 m, o łącznej wielkości z ozdobnymi ramami 6,36 m x 3,36 m, przy wysokości dolnej krawędzi tablicy ponad otaczający teren 4,70 m, posadowionej na fundamencie prefabrykowanym o wymiarach 2,0 m x 3,40 m, za pomocą metalowego słupa. Wielkość tego u rządzenia, jego konstrukcja, sposób posadowienia na gruncie świadczą – zdaniem Sądu meriti - o tym, że jest to wolnostojące trwale z gruntem związane urządzenie reklamowe, a więc budowla, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, nie ulega wątpliwości, że roboty budowlane związane z wykonaniem ww. urządzenia reklamowego to budowa, a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Z załączonego do zgłoszenia projektu wynika, że posadowienie tego obiektu wymaga wykonania fundamentu.
Ta podstawa prefabrykowana musi stanowić stabilną podstawę dla słupa metalowego wraz z tablicą ekspozycyjną. Przy czym dla uznania trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia sposób wykonania fundamentów czy wielkość ich zagłębienia w gruncie. W aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różnorodny, najistotniejsze jest, aby konstrukcja wraz z fundamentem była na tyle trwała, ażeby uniemożliwić jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przez siły przyrody. Sąd odwołał się w tym zakresie do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 93/05, z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06.
Sąd I instancji zauważył ponadto, że w wyniku prac budowlanych powstaje od podstaw w określonym miejscu obiekt budowlany trwale związany z gruntem, który powinien spełniać wymagania zawarte w art. 5 ustawy – Prawo budowlane dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania obiektu. Sporny obiekt jest konstrukcją przestrzenną, stanowiącą budowlaną, techniczno-użytkową całość. Jest to budowla nie związana z innym obiektem budowlanym o znacznej wielkości i znacznej masie całkowitej posadowiona na gruncie w sposób stabilny i odporny na działanie czynników atmosferycznych. Przy czym – jak wskazał Sąd – za roboty budowlane należy uznać prace polegające również na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, łączeniu oddzielnych części w jedną całość jak to ma miejsce przy przedmiotowym urządzeniu reklamowym. Umieszczenie tego urządzenia w konkretnym miejscu wymaga użycia specjalistycznych urządzeń budowlanych zaś roboty mogą być wykonywane jedynie pod nadzorem osób posiadających uprawnienia budowlane.
Reasumując Sąd I instancji uznał, iż w świetle powyższych okoliczności należało uznać, że organy administracji prawidłowo przyjęły, iż jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale z gruntem związanego i w konsekwencji wniosły sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie urządzenia reklamowego.
Sąd meriti wyjaśnił także, iż z uwagi na to, że organy administracji uznały, że urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem a pogląd ten Sąd podzielił nie było potrzeby powoływania biegłego w celu ustalenia czy przedmiotowe urządzenie reklamowe wymaga takiego trwałego związania z gruntem.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła [...] Spółka z o. o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane oraz uznanie, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane i w związku z powyższym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę
Wskazując na powyższe pełnomocnik [...] wnosił uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż istotą problemu podlegającego rozstrzygnięciu stanowi ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie jest określenie charakteru robót budowlanych koniecznych do wykonania, tzn. czy mamy do czynienia z budową czy też z instalacją.
Kasator zgodził się z poglądem sądu I instancji, że o trwałości związania z gruntem danego urządzenia reklamowego świadczy jego konstrukcja, a konkretnie część elementów konstrukcji, powodujących, że urządzenie to jest trwale związane z gruntem. W przedmiotowej sprawie jednak – jak wskazał kasator – ani organy administracji rozpatrujące sprawę, ani Sąd I instancji nie wskazał na konkretny element (lub cześć tych elementów) konstrukcji urządzenia reklamowego powodujący trwałe związanie z gruntem. Zarówno natomiast organy jak i Sąd są zobowiązane do uzasadnienia swojego twierdzenia. Podkreślał, że przedmiotem zgłoszenia nie było przygotowanie terenu do ustawienia reklamy, a jedynie instalacja urządzenia reklamowego.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie, należało przeprowadzić następującą analizę przepisów. Budowa niewątpliwie jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mającym na celu wybudowanie obiektu budowlanego - w omawianym zagadnieniu budowli - urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Natomiast instalacja jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mających na celu powstanie urządzenia reklamowego nie będącego budowlą, a więc urządzenia nie związanego w sposób trwały z gruntem. Zestawienie tych dwóch rodzajów robót, koniecznych do wykonania wskazuje – zdaniem kasatora - na fakt, że w odniesieniu do urządzeń reklamowych różnica polega na tym, że w procesie budowy muszą być wykonane roboty budowlane polegające na doprowadzeniu do trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem.
Natomiast przy instalacji nie występuję wykonywanie robót budowlanych mających na celu trwałe związanie urządzenia reklamowego z gruntem. Powyższe oznacza, że budowa urządzenia reklamowego polega na wykonaniu robót budowlanych, których część z tych robót ma na celu na doprowadzeniu do trwałego połączenia urządzenia reklamowego z gruntem, prac polegających na zespoleniu urządzenia reklamowego z gruntem, aby stanowiły jedną całość.
Powyższe oznacza, w ocenie autora skargi kasacyjnej, że nie jest prawdziwy jak i zgodny z prawem pogląd, że o stałym związaniu z gruntem nie decyduje metoda oraz sposób związania z gruntem, ale obciążeniowe działanie stopy fundamentowej. Podkreślił przy tym, że obciążeniowe działanie stopy fundamentowej wynika z działania na tę stopę siły grawitacji, a z analizy przepisów podanej powyżej wynika, że trwałe związanie z gruntem, ma powstawać w wyniku wykonania robót budowlanych (gdyż ten element - ten zakres robót budowlanych, różni budowę od instalacji). Działanie siły grawitacji nie jest natomiast wykonaniem robót budowlanych.
Dalej kasator stwierdza, że przepisy ustawy – Prawo budowlane nie pozwalają na przyjęcie tezy, iż o trwałości związania z gruntem decyduje cecha trwałości posadowienia wynikająca z wielkość lub wagi urządzenia reklamowego. O fakcie czy obiekty są trwale czy też nietrwale połączone z gruntem nie decydują rozmiary czy waga obiektu, ale jedynie sposób związania (zespolenia) z gruntem, gdyż przepis art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane nie precyzuje takich wymogów.
Zdaniem kasatora, ustawodawca systematycznie wprowadza do ustawy - Prawo budowlane zmiany mające na celu rozszerzyć katalog obiektów zwalnianych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jak i obowiązku dokonania zgłoszenia. Taką zmianą była zmiana art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane z roku 1997. Z tego względu stosowanie wykładni rozszerzające katalog obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, wbrew woli ustawodawcy jest niedopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art.183 § 1 p.p.s.a rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art.183 § 2 p.p.s.a (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek takich brak), to Sąd jest związany granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w sprawie trzeba stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
Podniesione w niej zarzuty naruszenia prze Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, mają na celu wykazanie, że o tym, czy dany obiekt jest trwale związany z gruntem decyduje nie stabilność i trwałość posadowienia, ale fakt materialnego związania (zespolenia) z gruntem urządzenia reklamowego powstałego w wyniku wykonania robót budowlanych. Instalacja, w ocenie skarżącego, jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych prowadzących do powstania urządzenia reklamowego nie będącego budowlą, a więc urządzenia nie związanego w sposób trwały z gruntem.
To oznacza, że inwestor nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę – art.29 ust.2 pkt 6 (tekst jednolity obowiązujący w dniu wydania decyzji – Dz.U z 2006 r. Nr 156, poz.1129 ze zm.).
Nie można się zgodzić z tym stanowiskiem, że kwestię urządzeń reklamowych reguluje wyłącznie przepis art.29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego, zapominając niejako o wolnostojących trwale związanych z gruntem urządzeniach reklamowych, zaliczanych w art.3 pkt 3 Prawa budowlanego do budowli.
W świetle powyższych przepisów na gruncie Prawa budowlanego możemy mówić o co najmniej dwu rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art.3 pkt 3 Prawa budowlanego "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, gdyż ich budowa nie została wymieniona jako nie wymagająca pozwolenia na budowę w art.29 ust.1 Prawa budowlanego.
Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi – art.29 ust.2 pkt 6 w zw. z art.30 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Użyty w art.29 pkt 6, 14 i 15 zwrot "instalowanie" nie występuje w definicjach legalnych budowy i robót budowlanych, zamieszczonych w art.6 i 7 Prawa budowlanego, jednak użycie jego w kontekście tych przepisów wskazuje, że odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu (urządzeń, krat) na obiektach budowlanych. Kwalifikacja prawna tego, z jakim rodzajem urządzeń reklamowych mamy do czynienia w danej sprawie, należy do organu architektoniczno budowlanego, który jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę, jak i wniesienia sprzeciwu.
Gdyby ustawodawca chciał zwolnić z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", o których mowa w art.3 pkt 3 Prawa budowlanego, to zamieściłby stosowne postanowienie w art.29 ust.1 Prawa budowlanego a nie w ust.2 tego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że przepis art.29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego ma wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlanymi zgodnie z art.3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zaś o tym, czy urządzenie jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje technologia wykonania fundamentu i możliwości przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce.
(wyroki NSA, niepublikowane: z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 186/07, z 20 marca 2008 r. II OSK 186/07, 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK681/07, z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1958/08, 11 września 2008 r. II OSK 982/07).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art.184 p.p.s.a.