Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 818/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 1884/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Marszałka Województwa Opolskiego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013r., znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 78 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po zakończeniu prac komisji do ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy stopnia wodnego z piętrzeniem, zlokalizowanego na działce nr [...] w km 17+400 rzeki Osobłogi w miejscowości Rzepce, gm. Głogówek, oraz określenia zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia w celu uporządkowania miejsca terenu katastrofy i zabezpieczenia stopnia wodnego - do czasu wykonania robót budowlanych doprowadzających do właściwego stanu - nałożył na Marszałka Województwa Opolskiego obowiązek wykonania, w terminie do dnia 31 maja 2013 roku, następujących robót budowlanych: usunięcia z koryta rzeki zniszczonej, stalowej konstrukcji jazu, blokującej swobodny przepływ wody; zabezpieczenia poszur jazu narzutem kamiennym na długości co najmniej pięciu metrów w celu zapobieżenia dalszej erozji dna rzeki; usunięcia betonowej płyty zalegającej w korycie rzeki poniżej budowli piętrzącej.

Organ wskazał, że w dniu 25 marca 2013 r. wpłynęło pismo Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu, informujące o prawdopodobnej katastrofie budowlanej stopnia wodnego na rzece Osobłogi w miejscowości Rzepce.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. powołał komisję do ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa. W trakcie oględzin w dniu [...] marca 2013 r. komisja stwierdziła, że w wyniku naporu wody roztopowej i powstałego zatoru nastąpiło przekrzywienie całej konstrukcji stalowej i wyrwanie jej z betonowego korpusu stałego. Całkowitemu zniszczeniu uległa konstrukcja betonowa z okładziną kamienną przyczółka lewego oraz przyczółka prawego od ujścia Młynówki do betonowego korpusu stałego, zniszczeniu uległ ponur (kamień w kracie drewnianej). Zniszczone elementy stopnia wodnego zalegały w korycie rzeki Osobłogi. Ustalono, że katastrofa budowlana miała miejsce pomiędzy 6 a 12 marca 2013 r., a jej bezpośrednią przyczyną było wystąpienie nadmiernego spiętrzenia wody w wyniku powstałego zatoru z naniesionych, płynących z biegiem rzeki gałęzi i kłód drewnianych.

Zdaniem organu do katastrofy mógł się przyczynić nieodpowiedni stan techniczny jazu jak i roboty budowlane prowadzone od 2012 r. w sąsiedztwie jazu przez P. z Opola, na rzecz którego Starosta Prudnicki decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. wydał pozwolenie wodnoprawne na pobór wody z rzeki Osobłogi (jednym z warunków tego pozwolenia było wyremontowanie jazu do końca 2012 r.). Zalegająca w korycie rzeki stalowa część ruchoma jazu utrudniła swobodny przepływ wody, zwłaszcza przy podwyższonym stanie wody w rzece na początku kwietnia 2013 r., przez co nadmiar wody znalazł ujście za lewym przyczółkiem jazu, niszcząc brzeg rzeki w tym rejonie. Zaszła konieczność udrożnienia koryta rzeki Osobłogi poprzez usunięcie zniszczonej, stalowej konstrukcji jazu oraz płyt betonowych zalegających w korycie rzeki poniżej jazu, zaś w celu zapobieżenia erozji dna rzeki, konieczne było umocnienie go narzutem kamiennym na długości co najmniej 5 metrów.

Marszałek Województwa Opolskiego wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając, iż narusza art. 78 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ustalenie adresata w osobie Marszałka Województwa Opolskiego. Wskazał, że organ nie poczynił ustaleń co do statusu prawnego jazu oraz nie wskazał na jakiej podstawie ustalił, iż Marszałek Województwa Opolskiego powinien być adresatem wydanej decyzji. Jaz znajduje się na gruncie pokrytym płynącymi wodami powierzchniowymi stanowiącym działkę nr [...], o pow. 0,7228 ha. Powyższa działka została oddana w trwały zarząd Marszałkowi Województwa Opolskiego na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd, lecz zdaniem Marszałka, nie stanowi podstawy do gospodarowania jazem będącym jednocześnie urządzeniem wodnym, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 9 Prawa wodnego, albowiem obiekt ten nie jest częścią składową gruntu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania Marszałka Województwa Opolskiego - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną postawę badanej decyzji stanowił art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, zgodnie z którym po zakończeniu prac komisji właściwy organ niezwłocznie wydaje decyzję określającą zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Adresatem decyzji wydanej w tym trybie może być wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 79 Prawa budowlanego).

Organ odwoławczy zaznaczył, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2011r. sygn. akt II OSK 245/10, dokonał wykładni pojęcia zarządcy w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego i wskazał, że jest nim taki podmiot, któremu przysługują uprawnienia właścicielskie zmierzające do utrzymania nieruchomości we właściwym stanie technicznym. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prawidłowo uznał, iż Marszałek Województwa Opolskiego jest zarządcą przedmiotowego jazu i prawidłowo ustalił adresata decyzji w osobie Marszałka Województwa Opolskiego. Zdaniem organu wynika to m.in. z wykonywania przez Marszałka Województwa Opolskiego obowiązków z art. 62 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Prawa budowlanego wobec przedmiotowego jazu, poprzez poddawanie obiektu kontrolom okresowym, założenie i prowadzenie książki obiektu budowlanego, a nadto z decyzji Starosty Prudnickiego z dnia [...] czerwca 2011r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Wydając decyzję w trybie art. 78 Prawa budowlanego, niezbędne było wskazanie zakresu i terminu robót zmierzających do jak najszybszego zabezpieczenia terenu katastrofy i uniknięcia wystąpienia stanu zagrożenia bezpieczeństwa lub mienia bądź zagrożenia środowiska - co uczyniono w zaskarżonej decyzji.

Marszałek Województwa Opolskiego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji administracyjnej organu I instancji, ewentualnie stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 78 ust. 1, art. 79 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i błędne przyjęcie, iż adresatem obowiązku jest podmiot, któremu przysługują uprawnienia właścicielskie do wód płynących i gruntu pod wodami stanowiącymi nieruchomość Skarbu Państwa, w sytuacji, gdy decyzja dotyczy jazu, który będąc urządzeniem wodnym nie stanowi części składowej tej nieruchomości, b) art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 9 ust. 1 pkt 4 a i 19, art. 14 ust. 4, art. 14 a ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 ustawy Prawo wodne, poprzez ich nie zastosowanie i błędne przyjęcie, że zarządcą i podmiotem zobowiązanym do utrzymywania jazu jest podmiot, któremu przysługują uprawnienia właścicielskie do wód płynących i gruntu pod wodami płynącymi stanowiącymi nieruchomość Skarbu Państwa, gdy prawo wodne przewiduje wyjątek od zasady "superficies solo cedit";

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; brak ustalenia stanu prawnego jazu i podmiotu zobowiązanego do utrzymywania obiektu, błędne przyjęcie iż zarządcą obiektu jest Marszałek Województwa Opolskiego w oparciu o fakty świadczące o wykonywaniu przez niego obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, iż z art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 9 ust. 1 pkt 4a i 19, art. 14 ust. 4, art. 14a ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne, wynika że istnieje możliwość, aby inny podmiot wykonywał gospodarowanie gruntami pod wodami płynącymi, a inny gospodarowanie urządzeniem wodnym postawionym na tych gruntach. Organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie mogły nałożyć określone obowiązki wyłącznie na właściciela, inwestora lub zarządcę obiektu budowlanego, co odnosi się również do urządzeń wodnych określonych w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego. Zobowiązanym do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest właściciel tego urządzenia (art. 64 ust. 2 Prawa wodnego). Podmioty gospodarujące, stanowiącym własność Skarbu Państwa, innym mieniem związanym z gospodarką wodną niż grunty pokryte wodami płynącymi zostały określone w art. 14 ust. 4 Prawo wodne. Gospodarowanie tym mieniem nie zostało zastrzeżone wyłącznie do kompetencji marszałka. Mieniem tym mogą gospodarować również inne podmioty, w tym również jednostki, którym mienie Skarbu Państwa zostało powierzone. Wobec tego marszałek może realizować zadania związane z utrzymaniem tylko tych urządzeń wodnych, które zostały mu przekazane do gospodarowania. Zdaniem skarżącego z ustaleń faktycznych nie wynika, aby podmiotem gospodarującym przedmiotowym jazem był Marszałek Województwa Opolskiego. Taką podstawę nie mogą stanowić okoliczności faktyczne w postaci poddawania obiektu kontrolom okresowym czy założenie i prowadzenie książki obiektu budowlanego. Obowiązku właściciela wody do utrzymywania urządzenia wodnego nie można również wywieść ze stwierdzenia zawartego w treści decyzji Starosty Prudnickiego z dnia [...] czerwca 2011 roku, udzielającej P. w Opolu pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z którym "administratorem jazu w imieniu Marszałka Województwa jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych", gdyż decyzja ta nie rozstrzygała kwestii uprawnień właścicielskich do przedmiotowego urządzenia wodnego. Również treść "umowy korzystania z nieruchomości" zawartej 30 marca 2012 roku pomiędzy Marszałkiem Województwa Opolskiego a właścicielem wskazanego Przedsiębiorstwa nie potwierdza tytułu prawnego do urządzenia wodnego. Zaznaczono, że zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Koźlu Wydział Gospodarki Wodnej i Ochrony Powietrza z dnia [...] listopada 1970 r. w przedmiocie udzielenia P. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki Osobłogi do napędu młyna wodnego G., użytkownik młyna zobowiązał się do odbudowy zdewastowanego jazu piętrzącego, który od roku 1948 eksploatowany przez POHZ uległ dewastacji między innymi również z powodu braku właściwej eksploatacji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podkreślił, że adresatem decyzji wydanej w trybie art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) może być wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 79 Prawa budowlanego). W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy, słusznie organy uznały Marszałka Województwa Opolskiego za podmiot, który może być adresatem decyzji z art. 78 Prawa budowlanego, gdyż wykonywał on w stosunku do przedmiotowego jazu uprawnienia właścicielskie i był co najmniej zarządcą jazu w rozumieniu art. 61, art. 62 i art. 64 ustawy - Prawo budowlane. Marszałek Województwa Opolskiego podejmował bowiem działania zmierzające do utrzymania jazu we właściwym stanie technicznym, co wynikało m.in. z poddawania obiektu kontrolom okresowym, założenia i prowadzenia książki obiektu budowlanego oraz ze stwierdzeń zawartych na stronie 8 decyzji Starosty Prudnickiego z dnia [...] czerwca 2011 r., udzielającej P. w Opolu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki Osobłogi na potrzeby małej elektrowni wodnej ("administratorem jazu w imieniu Marszałka Województwa Opolskiego jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych").

Nadto treść "umowy korzystania z nieruchomości" zawartej w dniu 30 marca 2012 r. pomiędzy Marszałkiem Województwa Opolskiego, a właścicielem P. w Opolu wskazuje na jej charakter cywilnoprawny. Przejawy woli Marszałka w odniesieniu do przedmiotowego jazu charakterystyczne są dla uprawnień właścicielskich. To zdaniem Sądu było wystarczające, aby organ posiłkując się wykładnią pojęcia zarządcy w rozumieniu art. 61 ustawy - Prawo budowlane wskazał, że jest nim taki podmiot, który zachowuje się podobnie jak właściciel i wykonuje uprawnienia właścicielskie zmierzające do utrzymania nieruchomości we właściwym stanie technicznym. Organy prawidłowo ustaliły adresata decyzji z dnia [...] maja 2013r. w osobie Marszałka Województwa Opolskiego jako zarządcy przedmiotowego jazu. W przypadku konieczności jak najszybszego zabezpieczenia terenu katastrofy i uniknięcia wystąpienia stanu zagrożenia bezpieczeństwa lub mienia bądź środowiska (udrożnienia koryta rzeki), a jednocześnie braku jasnej sytuacji prawnej przedmiotowego jazu (istniejącego prawdopodobnie przed wojną), wystarczyło ustalić którykolwiek z podmiotów mogących być adresatem decyzji, wskazanych w art. 79 ustawy - Prawo budowlane.

A zatem, wszelkie rozważania co do tego, iż Marszałkowi przysługują jedynie uprawnienia właścicielskie do wód płynących i gruntu pod wodami płynącymi stanowiącymi nieruchomość Skarbu Państwa, nie miały zdaniem Sądu znaczenia, skoro organ nałożył obowiązki na marszałka jako zarządcę przedmiotowego obiektu. Sąd zauważył, że także z treści skargi wynika, iż Marszałek co najmniej taki rodzaj władztwa nad przedmiotowym jazem wykonywał.

W skardze kasacyjnej Marszałek Województwa Opolskiego, reprezentowany przez r.pr. A. R., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
2. a) art. 2 ust. 2 pkt 2, art. 61, art. 62, art. 64, art. 78 ust. 1 i art. 79 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 j.t., dalej p.b.) i błędne przyjęcie, iż adresatem nałożonego decyzją obowiązku jest podmiot, który wykonuje w imieniu Skarbu Państwa uprawnienia właścicielskie do wód płynących i gruntu pod wodami płynącymi stanowiącymi nieruchomości Skarbu Państwa, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja dotyczy obiektu budowlanego w postaci jazu, który będąc urządzeniem wodnym nie stanowi części składowej tej nieruchomości, oraz poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy te dopuszczają możliwość wydania nakazu wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego w stosunku do "zarządcy", który nie włada i nie legitymuje się tytułem prawnym do tegoż obiektu budowlanego i tym samym nie mógł wykonywać on w stosunku do przedmiotowego jazu uprawnień właścicielskich, a także w stosunku do którego wydanie nakazu oznaczałby nie tylko skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale nadto nakaz taki byłby niewykonalny i jego niewykonalność miałaby charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Nie można bowiem zobowiązać podmiotu, nieposiadającego tytułu prawnego do obiektu budowlanego, aby mocą nakazu władzy publicznej wtargnął w prawo własności innej osoby;
3. b) art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 9 ust. 1 pkt 4a i 19, art. 14 ust. 4, art. 14a ust. 1, art. 64 ust. 2 oraz art. 217 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. Nr 245 j.t. z późn. zm., dalej p.w.) oraz art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 j.t. z późn. zm., dalej u.g.n.) i błędne przyjęcie, że zarządcą i tym samym podmiotem zobowiązanym do utrzymywania obiektu budowlanego w postaci jazu jest Marszałek Województwa Opolskiego, przy zupełnym pominięciu, że Prawo wodne przewiduje, iż marszałek wykonuje w imieniu Skarbu Państwa uprawnienia właścicielskie jedynie do wód płynących i gruntu pod wodami płynącymi stanowiącymi nieruchomości Skarbu Państwa oraz zobowiązany jest do utrzymywania jedynie urządzeń melioracji wodnych, do których nie zalicza się przedmiotowy obiekt budowlany, a nadto nie posiada innego tytułu prawnego do przedmiotowego obiektu budowlanego, który jako urządzenie wodne nie stanowi części składowej nieruchomości.
4. II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:
5. a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 28, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego, mimo niewyjaśnienia okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. nie ustalenie stanu prawnego obiektu budowlanego w postaci jazu w km 17+400 rzeki Osobłogi w miejscowości Rzepce i podmiotu zobowiązanego do utrzymywania obiektu, a w konsekwencji błędne przyjęcie wyłącznie w oparciu o fakty świadczące jedynie o wykonywaniu przez Wojewódzki Zarząd Melioracji Wodnych w Opolu czynności - nie wymagających faktycznego władania i posiadania uprawnień właścicielskich do obiektu - analogicznych do obowiązków wynikających z art. 62 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 p.b. poprzez poddawanie obiektu kontrolom okresowym, założenie i prowadzenie książki obiektu oraz w oparciu o błędną treść uzasadnienia decyzji Starosty Prudnickiego z dnia [...] czerwca 2011 r., które nie stanowią i nie potwierdzają tytułu prawnego do obiektu, a tym bardziej, iż zarządcą obiektu jest Marszałek Województwa Opolskiego, co skutkowało błędnym ustaleniem adresata decyzji;
6. b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
7. c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja była niewykonalna w stosunku do skarżącego. Nie może on bowiem rozporządzać rzeczą, co do której prawo własności spoczywa na właścicielu;
8. d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art 78 § 1 p.b., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo organ II instancji wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji nie mogła zostać wydana zgodnie z wyżej wymienionym przepisem przed wcześniejszym zakończeniem prac komisji powołanej w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy. Organ II instancji winien był zweryfikować popełnione uchybienia organu I instancji i wydać w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie uchylenie wyroku i rozpoznanie w trybie art. 188 p.p.s.a. skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w myśl art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. lub też stwierdzenie wydania decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa w myśl art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a to w razie zaistnienia przesłanek określonych wart. 156 § 1 pkt 2 względnie 4 k.p.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędnie przyjęto, że zarządcą i tym samym podmiotem zobowiązanym do utrzymywania obiektu budowlanego w postaci jazu wodnego jest Marszałek Województwa Opolskiego, przy zupełnym pominięciu, że Prawo wodne przewiduje jedynie, iż marszałek wykonuje w imieniu Skarbu Państwa uprawnienia właścicielskie do wód płynących i gruntu pod wodami płynącymi stanowiącymi nieruchomości Skarbu Państwa oraz zobowiązany jest do utrzymywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych, do których nie zalicza się przedmiotowy obiekt budowlany oraz że przepisy prawa dopuszczają możliwość wydania nakazu wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego w stosunku do "zarządcy", który nie włada i nie legitymuje się tytułem prawnym do tegoż obiektu budowlanego i tym samym nie mógł wykonywać w stosunku do przedmiotowego jazu uprawnień właścicielskich, a także w stosunku do którego wydanie nakazu oznaczałoby nie tylko skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale nadto nakaz taki byłby niewykonalny i jego niewykonalność miałaby charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Strona skarżąca podniosła, że wody płynące są wodami publicznymi i w tym przypadku własność wody przekłada się na własność gruntu pod wodą w granicach określonych liniami brzegów, co wynika z brzmienia art. 14 p.w. Jednakże własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych. Przepisy ustawy - Prawo wodne stwarzają prawną możliwość, aby inny podmiot był właścicielem wody, a inny właścicielem urządzeń wodnych. Zdaniem strony skarżącej poszukiwanie podmiotu zobowiązanego do utrzymania jazu w miejscowości Rzepce należało rozpocząć od analizy treści dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych. Wobec nierozważenia tej istotnej okoliczności sprawy, organ w sposób dowolny przyjął, iż Marszałek Województwa Opolskiego jest zarządcą przedmiotowego jazu, a w efekcie adresatem zaskarżonych decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów.

Przypomnieć należy, iż jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

Strona skarżąca w punkcie pierwszym litera a) i litera b) skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie wskazanych w nim przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię.

Z uwagi na tak postawione zarzuty zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 9 ust. 1 pkt 4a i 19, art. 14 ust. 4, art. 14a ust. 1, art. 64 ust. 2 oraz art. 217 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne oraz art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak też nie dokonywał wykładni art. 2 ust. 2 pkt 2, art. 61, art. 62, art. 64, art. 78 ust. 1 i art. 79 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a więc nie mógł dopuścić się naruszenia tych przepisów w zarzucanej mu formie.

Sąd pierwszej instancji – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – przytoczył treść przepisów art. 78 ust. 1 i art. 79 ustawy - Prawo budowlane, a następnie ocenił zastosowanie art. 78 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w ustalonym w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego stanie faktycznym sprawy.

W tym miejscu należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, a także zmiany zarzutów przez przyjęcie innej formy naruszenia określonych przepisów.

Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej, tak dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, sprowadzają się do zakwestionowania poprawności stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż organy nadzoru budowlanego zasadnie adresatem decyzji wydanej w trybie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: "ustawy - Prawo budowlane", uczyniły Marszałka Województwa Opolskiego. Stosownie do art. 78 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane po zakończeniu prac komisji właściwy organ niezwłocznie wydaje decyzję określającą zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego.

Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego po zakończeniu postępowania, o którym mowa w art. 78, jest obowiązany podjąć niezwłocznie działania niezbędne do usunięcia skutków katastrofy budowlanej (art. 79 ustawy - Prawo budowlane).

Wprawdzie przepis art. 78 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie mówi wprost kto powinien być adresatem decyzji wydawanej na tej podstawie prawnej, to jednak mając na uwadze brzmienie przytoczonego wyżej art. 79 jak też art. 78 ust. 2 oraz art. 61 ustawy - Prawo budowlane, należy uznać, że adresatem takiej decyzji powinien być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Przepis art. 61 ustawy - Prawo budowlane nakłada obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przepisy art. 78 ust. 2 (dotyczący sporządzenia ekspertyzy) i art. 79 ustawy - Prawo budowlane skierowane są do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, który uległ katastrofie. Decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 78 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane ma na celu wykonanie robót, które są niezbędne do tego, aby uporządkować teren katastrofy i zabezpieczyć obiekt budowlany do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Decyzja taka ma na celu m.in. niedopuszczenie do dalszego "pogorszenia" stanu technicznego obiektu budowlanego. A zatem, adresatem takiej decyzji powinien być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zauważyć należy, że do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, który uległ katastrofie, skierowane są także przepisy art. 75 ust. 1 i art. 76 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.

Zasadnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na obowiązki właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego wynikające z art. 62 i art. 64 ustawy - Prawo budowlane. A mianowicie, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany prowadzić dla każdego budynku oraz obiektu budowlanego niebędącego budynkiem (...) książkę obiektu budowlanego, stanowiącą dokument przeznaczony do zapisów dotyczących przeprowadzanych badań i kontroli stanu technicznego, remontów i przebudowy, w okresie użytkowania obiektu budowlanego (art. 64 ustawy - Prawo budowlane). Obowiązek poddawania obiektów budowlanych, w czasie ich użytkowania, okresowej kontroli nakłada na właściciela lub zarządcę art. 62 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

W niniejszej sprawie – jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego – powyższe obowiązki wykonuje Marszałek Województwa Opolskiego.

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, iż wykonywanie przez Marszałka Województwa Opolskiego w stosunku do przedmiotowego jazu obowiązków z art. 62 i art. 64 ustawy - Prawo budowlane, jak też podejmowanie czynności rozporządzających (zawarcie w dniu [...] marca 2012 r. umowy korzystania z nieruchomości" z właścicielem P.), świadczy o wykonywaniu uprawnień właścicielskich. Przedmiotem wskazanej umowy jest korzystanie ze stopnia z piętrzeniem w km 17+400 rzeki Osobłogi wraz z istniejącą przybudówką, posadowionego na działce nr [...] w miejscowości Rzepce. Działka ta, stanowiąca grunt Skarbu Państwa - została oddana w trwały zarząd Marszałkowi Województwa Opolskiego na podstawie decyzji Starosty Prudnickiego z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]. Potwierdza to także zawiadomienie Sądu Rejonowego w Prudniku o założeniu w dniu [...] grudnia 2009r. księgi wieczystej Kw 55542 i wpisaniu Skarbu Państwa jako właściciela (m.in.) działki nr [...] położonej w miejscowości Rzepce pozostającej w trwałym zarządzie Marszałka Województwa Opolskiego na podstawie decyzji Starosty Prudnickiego z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] o przekazaniu gruntów Skarbu Państwa w trwały zarząd Marszałkowi Województwa Opolskiego.

Wskazana wyżej umowa określa obowiązki P., w tym obowiązek wykonania remontu stopnia z istniejącą przybudówką zgodnie z wykonanym w listopadzie 2011r. opracowaniem "Ekspertyza stanu technicznego jazu ruchomego i jazu stałego na rzece Osobłodze w km 17+400" oraz obowiązek zwrotu jazu z dniem wygaśnięcia lub rozwiązania umowy (§ 3 ust. 1, § 5, § 6 i §11 umowy).

Jednocześnie należy zwrócić uwagę na § 3 ust. 2 tej umowy stanowiący, iż Przedsiębiorstwo zobowiązane jest do płacenia opłaty rocznej po podpisaniu odrębnej umowy użytkowania za grunty pokryte wodami stanowiące własność Skarbu Państwa.

Podkreślić też należy, że określone w decyzji roboty dotyczą usunięcia z koryta rzeki zniszczonej, stalowej konstrukcji jazu, blokującej swobodny przepływ wody; zabezpieczenia poszur jazu narzutem kamiennym na długości co najmniej pięciu metrów w celu zapobieżenia dalszej erozji dna rzeki; usunięcia betonowej płyty zalegającej w korycie rzeki poniżej budowli piętrzącej.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż organy nadzoru budowlanego nie naruszyły art. 78 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nakładając określone w decyzji obowiązki na Marszałka Województwa Opolskiego.

Z powyższych względów Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. jak też art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 ustawy - Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i trafnie uznał, że w niniejszej sprawie został zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie adresata decyzji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej decyzja została skierowana do właściwego adresata i nie jest dotknięta wadą niewykonalności – z przyczyn wyżej wskazanych. Podkreślić też należy, że stosowanie art. 78 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane – o czym była już mowa wyżej – ma na celu wykonanie robót, które są niezbędne do tego, aby uporządkować teren katastrofy i zabezpieczyć obiekt budowlany do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.