Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Gl 1090/16, po rozpoznaniu skarg S.S i SBM "WP" w K., uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [..] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (PINB) na podstawie art. 51 ust. 7 i ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 71 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r., nakazał zarządcy budynku przy ul. [..] w K. - SBM "WP", doprowadzenie do stanu poprzedniego szybu windy w tym budynku, dzisiaj podzielonego stropami na komórki i przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tej części obiektu budowlanego jako szybu windy. Organ ustalił, że na wszystkich kondygnacjach budynku, szyb windy (która nigdy nie była zamontowana) został podzielony drewnianymi stropami i wykorzystywany jest jako komórki przynależne do któregoś z mieszkań. Budynek powstał w 1948 r., a stropy drewniane dzielące szyb zostały wykonane po roku lub dwóch od budowy (jak mieszkania zostały zasiedlone). Ponieważ w prowadzonym od sierpnia 1948 r. przez Wydział Budownictwa Urzędu Miasta Katowice rejestrze pozwoleń, który jest kompletny, nie figuruje pozwolenie na budowę, na podstawie którego można byłoby przebudować szyb windy na komórki lokatorskie, organ I instancji uznał, że roboty budowlane zrealizowane zostały samowolnie.
W sprawie doszło do przebudowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę łącznie ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu. Warunkiem koniecznym do zalegalizowania robót na gruncie art. 51 Prawa budowlanego jest zgoda właścicieli budynku, a zgody tej ani woli, za wyjątkiem M.P., nie ma.
Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją z [..] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (ŚWINB) uchylił decyzję PINB z [..] i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił pogląd, że wydzielenie komórek nie mogło nastąpić do dnia 25 maja 1948 r., kiedy to zakończona została budowa budynku, biorąc jednak pod uwagę, że pozwolenie na wykonanie komórek lokatorskich mogło być udzielone w okresie koniec maja – lipiec 1948 r., który to okres nie jest jeszcze objęty kompletnymi rejestrami Urzędu Miasta Katowice, organ II instancji stwierdził, iż nie sposób po upływie 70 lat wyjaśnić wątpliwości dotyczących samowoli.
W konsekwencji uznał, że zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na postawienie zarzutu co do samowolnego, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przebudowania szybu windy budynku na komórki lokatorskie. Skoro komórki są legalne, brak jest zatem podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego.
Uchylając obie podjęte w sprawie decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że zabudowa szybu windy na komórki wymagała w świetle obowiązującego w tym czasie (do 31 lipca 1961 r.) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli, pozwolenia na budowę, co wynikało z treści art. 332 i art. 333 pkt b i c tego aktu prawnego.
Sąd podzielił pogląd PINB, że w sprawie doszło do samowolnej przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. W konsekwencji zasadnie też przyjęto, że ma w sprawie zastosowanie ustawa Prawo budowlane z 1994 r., a nie Prawo budowlane z 1974. Nie można tu bowiem mówić o budowie, o jakiej mowa w art. 48 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i nie mógł znaleźć zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego, że na sporne roboty budowlane zostało wydane pozwolenie na budowę w okresie od 26 maja do 31 lipca 1948 r., nie znajduje dostatecznego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który w tym zakresie został oceniony przez ten organ dowolnie, tj. z naruszeniem art. 80 k.p.a. Z faktu, że nie ma domniemania samowoli budowlanej, w tym odnośnie do robót budowlanych realizowanych w czasie, gdy nie obowiązywał odpowiadający treści art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. przepis nakładający na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przechowywania m.in. pozwolenia na budowę, nie można wyprowadzić wniosku, że odnośnie takich robót obowiązuje domniemanie ich legalności, co zdaje się przyjął ŚWINB w niniejszej sprawie. Podstawę przesądzającego ustalenia w tym zakresie powinna stanowić prawidłowa ocena wszystkich dowodów m.in. przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania.
Taka ocena przemawia zaś za przyjęciem stanowiska organu pierwszej instancji, iż sporne roboty zostały wykonane bez pozwolenia. Żadne konkretne dowody na wydanie takiego pozwolenia na budowę nie wskazują. Skoro nie jest kwestionowane ustalenie, że w czasie trwającej budowy budynku winda w zaprojektowanym i wykonanym w tym celu szybie nie została zamontowana, gdyż w tym czasie istniały duże braki w dostępie do takich urządzeń na rynku, to nielogiczne i sporne z zasadami doświadczenia życiowego jest przyjęcie, że bezpośrednio po zakończeniu robót budowlanych związanych z realizacją budynku inwestor nie tylko zadecydował o przebudowie szybu windy na komórki, ale też w dniach od 26 maja do 31 lipca 1948 r. uzyskał odpowiadający wymogom prawa projekt budowlany i w tym, tak krótkim czasie, został on zatwierdzony przez uprawniony do tego organ poprzez wydanie pozwolenia na budowę. Zasady doświadczenia życiowego przemawiają w tym przedmiocie za przyjęciem, że przynajmniej przez pewien okres czasu inwestor lub właściciel budynku wstrzymywałby się z realizacją takich robót mając nadzieję, że zwiększy się dostępność wind na rynku.
Sąd zwrócił także uwagę na okoliczność, że skoro zachował się projekt budowlany samego budynku i związanych z nim instalacji, to najprawdopodobniej zachowałby się także projekt przebudowy szybu, gdyby taki został sporządzony i zatwierdzony. Gdyby istotnie doszło do wydania w tym czasie pozwolenia na budowę, to logika wskazuje, że objęte nim roboty budowlane zostałyby zrealizowane jeszcze przed zasiedleniem budynku. Przy zasiedleniu komórki byłyby przydzielane poszczególnym lokatorom. Żadne okoliczności i dowody nie wskazują jednak, aby taka sytuacja miała miejsce.
Również fakt wystąpienia przez M. P. o legalizację zajmowanej przez niego komórki przemawia za tym, że on sam uważał, iż szyb windy został w tym zakresie przebudowany samowolnie. Gdy zaś chodzi o datę wykonania tej przebudowy to z żadnego dowodu nie wynika, aby odnośnie wszystkich komórek miało to nastąpić w jednym czasie i aby mogło to nastąpić już poczynając od 1948 r. Ogólnie z treści oświadczeń i zeznań przesłuchanych świadków oraz pism stron należy wyprowadzić wniosek, że do zabudowy szybu doszło samowolnie przez poszczególnych lokatorów budynku po jego zasiedleniu. Najprawdopodobniej miało to miejsce na przełomie lat 40-tych i 50-tych ubiegłego wieku.
Sąd wskazał, że również konstrukcja stropów wskazuje na ich czasowość (do czasu zabudowy windy), co nie miałoby miejsca gdyby były one realizowane zgodnie z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projektem budowlanym.
Z tych przyczyn Sąd przyjął, że organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowo działając organ odwoławczy powinien wydać orzeczenie oparte na treści art. 138 § 2 k.p.a., a to w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w ogóle przesłanek skierowania nakazu rozbiórki tylko do skarżącej Spółdzielni. Z pisma tej Spółdzielni z dnia [..] oraz oświadczenia pełnomocnika uczestnika M. P. złożonego na rozprawie sądowej, zdaje się wynikać, że co najmniej jedna z usytuowanych w szybie windy komórek stanowi część stanowiącego odrębną własność lokalu. Oznacza to, że nie ma do niej zastosowania treść art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119 poz. 1116 ze zm.), która odnosi się jedynie do eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej.
W konsekwencji nakaz rozbiórki i przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania szybu windy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 oraz art. 71 i art. 52 Prawa budowlanego, powinien być skierowany również do właścicieli stanowiących odrębną własność lokali, których częścią składową są komórki położone w szybie windy, ze skonkretyzowaniem o które komórki chodzi. Tylko bowiem wówczas nakaz taki będzie możliwy do wyegzekwowania. Podobnie należałoby też postąpić gdyby poszczególne komórki zostały przydzielone formalnie jako część innych lokali mieszkalnych.
W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej M. P. wniósł o uchylenie wyroku z 22 grudnia 2016 r. w całości i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że powyższy przepis znajduje zastosowanie do budowy komórek lokatorskich, których dotyczy postępowanie,
- - art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 104 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przepisy te nie znajdują zastosowania do budowy komórek lokatorskich, których dotyczy postępowanie.
Z daleko idącej ostrożności procesowej, na wypadek nie podzielenia przez Sąd powyższych zarzutów, skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, że możliwe jest uznanie danych robót za samowolę budowlaną, w sytuacji w której dla okresu, w którym została wykonana "domniemana" samowola, w archiwach organów nie zachowała się pełna dokumentacja budowlana, w tym nie był w tym czasie prowadzony rejestr pozwoleń na budowę;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 ust. 1 lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że organy administracji rozpoznające sprawę naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez uznanie, że w świetle przepisów Prawa budowlanego możliwe jest uznanie danych robót za samowolę budowlaną, w sytuacji w której dla okresu, w którym została wykonana domniemana samowola, w archiwach organów administracji nie zachowała się pełna dokumentacja budowlana i nie był w tym czasie prowadzony rejestr pozwoleń na budowę;
- - art. 145 ust. 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji rozpoznające sprawę naruszyły przepisy postępowania, poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, wskutek braku należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, jak również poprzez przyjęcie, że ewentualne naruszenie ww. przepisów k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik postępowania, mając na uwadze, że ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego zgodnie ze wskazaniami WSA, nie doprowadzi do uzupełnienia informacji o istniejących pozwoleniach na budowę w okresie, w którym zabudowane zostały komórki lokatorskie, a tym samym nie będzie możliwe, w świetle tak dokonanego zebrania materiału dowodowego, uznanie spornych komórek lokatorskich za samowolę budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane;
- - art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji PINB z [..], w sytuacji, w której decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [..] została wydana w sposób prawidłowy, a więc nie zachodzi konieczność usunięcia naruszenia prawa przez sąd administracyjny w drodze art. 135 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację przemawiającą za zasadnością postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną SBM "WP" w K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.
Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Choć zarzuty skargi kasacyjnej okazały się częściowo zasadne, nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada on prawu.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, opartych na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powiedzieć trzeba, że nie są one trafne, gdyż prawidłowo Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia PINB w K., że w sprawie doszło do samowoli budowlanej.
Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor prezentuje stanowisko, wedle którego nie było podstaw do przyjęcia samowoli, skoro bezspornym jest, że od dnia 26 maja 1948 r. (tj. do czasu zakończenia budowy budynku) do 31 lipca 1948 r. nie prowadzono rejestru pozwoleń na budowę. Zdaniem kasatora, choć Sąd prawidłowo uznał, że nie ma domniemania samowoli budowlanej, to "błędnie założył, że możliwe jest zastąpienie dowodu z pozwolenia na budowę innymi środkami dowodowymi (...)".
Co do zasady, rację ma skarżący kasacyjnie, że z samego faktu, że nie zachowała się dokumentacja dotycząca udzielenia pozwolenia na budowę, nie można wyprowadzić wniosku, że roboty budowlane zostały zrealizowane samowolnie. Brak dowodu w postaci pozwolenia na budowę należy każdorazowo zestawić z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, a ustalenie, że roboty budowlane wykonane zostały legalnie może wówczas wynikać z innych zachowanych dokumentów, wskazujących na fakt wydania pozwolenia, które się nie zachowało, a także z potwierdzających tę okoliczność zeznań świadków. W stanie faktycznym sprawy nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją. Akceptując ustalenie organu I instancji co do samowolnej realizacji robót budowlanych, w wyniku których powstały w szybie windy komórki lokatorskie, Sąd Wojewódzki przedstawił logiczną i odpowiadającą zasadom doświadczenia życiowego argumentację przemawiającą za słusznością takiej właśnie oceny.
Podkreślenia jednocześnie wymaga, że żaden z przeprowadzonych w sprawie dowodów, w tym zeznania przesłuchanych świadków, nie wskazywały na to, aby pozwolenie na budowę mogło zostać wydane w okresie od 25 maja do 31 lipca 1948 r., jak przyjął to organ odwoławczy, czyli od dnia zakończenia budowy budynku do daty, w której Urząd Miasta Katowice rozpoczął prowadzenie rejestru ewidencjonującego wydawane pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor kwestionuje także stanowisko WSA w zakresie "tymczasowości" konstrukcji komórek podnosząc brak kompetencji Sądu co do oceny stanu faktycznego oraz brak dowodu potwierdzającego, że wykonanie komórek nie nastąpiło zgodnie z zasadami inżynierii budowlanej i nie ma trwałego charakteru.
Z takim poglądem trudno się zgodzić, gdyż bezspornym jest, że komórki lokatorskie powstały na skutek wykonania w szybie windy drewnianych stropów (jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma SBM "WP" w K. z [..] – szyb został "zabudowany prowizorycznymi stropami z drewnianych bali"). Nie trzeba specjalistycznej wiedzy z zakresu budownictwa, ażeby dostrzec, że charakter tego typu konstrukcji, a przede wszystkim materiał, z jakiego została ona wykonana w szybie windowym, który z zasady przeznaczony jest do zupełnie innych celów użytkowych, rodzi uzasadnione wątpliwości co do trwałości, a także bezpieczeństwa powstałego w ten sposób pomieszczenia. Dlatego słusznie na te oczywiste wątpliwości zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki powołując "czasową konstrukcję stropów (do czasu zabudowy windy)" jako jeden z argumentów przemawiających za ustaleniem, że roboty budowlane nie były realizowane na podstawie pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.
Nie ma także racji skarżący kasacyjnie zarzucając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że argumentacja Sądu pierwszej instancji przemawiająca za prawidłowym ustaleniem przez PINB samowoli budowlanej w zakresie zrealizowanych robót w szybie windy, stanowiła "narzucenie oceny dowodów" i "przekroczenie zakresu kompetencji sądu administracyjnego". Przeprowadzana przez sądy administracyjne kontrola legalności poddanych im pod osąd aktów administracyjnych obejmuje nie tylko zgodność z obowiązującym prawem samego rozstrzygnięcia, ale także ocenę prawidłowości ustaleń faktycznych, które legły u jego podstaw. W ramach tej oceny sąd może przywołać dodatkową argumentację wzmacniającą zaprezentowane przez organ wnioski i poczynione ustalenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał jedynie na inne okoliczności, aniżeli te, na które powołał się organ I instancji ustalając fakt samowoli budowlanej, wypływające z zasad logiki, doświadczenia życiowego oraz zebranych w sprawie dowodów.
Uznając słuszność tej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił tym samym pogląd, że roboty budowlane, w wyniku których powstały komórki lokatorskie w szybie windy budynku przy ul. [..] w K., wykonane zostały bez wymaganego w dacie ich realizacji pozwolenia na budowę.
Niezasadnym jest zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. (błędnie określonego w skardze kasacyjnej jako art. 145 ust. 1 lit.c) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż prawidłowe ustalenie, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej, powodowało konieczność uchylenia przez Sąd objętej skargą decyzji ŚWINB, który jako podstawę umorzenia postępowania przyjął, że roboty budowlane w szybie windy zrealizowane zostały legalnie.
W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie sformułował również stanowisko, że "ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie doprowadzi do uzupełnienia informacji o istniejących pozwoleniach na budowę w okresie w którym zabudowane zostały komórki lokatorskie, a tym samym nie będzie możliwe w świetle tak dokonanego zebrania materiału dowodowego uznanie spornych komórek lokatorskich za samowolę budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy prawo budowlane."
Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy miały prowadzić postępowanie w kierunku, jaki opisuje autor skargi kasacyjnej. Sąd przesądził bowiem, że roboty budowlane wykonane zostały samowolnie przez poszczególnych lokatorów budynku po jego zasiedleniu. Miało to miejsce najprawdopodobniej na przełomie lat 40. i 50. i w tym jedynie kontekście Sąd wskazał, że "ewentualnie" organy powinny rozważyć potrzebę poczynienia ustaleń, kiedy doszło do zasiedlenia objętego postępowaniem budynku.
Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchybienia zacytowanemu przepisowi upatruje skarżący kasacyjnie w tym, że nie było podstaw do uchylenia decyzji PINB z [..], skoro decyzja organu odwoławczego wydana została w sposób prawidłowy. Tak uzasadniony i sformułowany zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku z przyczyn, o których była już mowa wyżej. Niezależnie jednak od tego powiedzieć trzeba, że przyczyny uchylenia przez Sąd Wojewódzki decyzji organu
I instancji (w oparciu o art. 135 p.p.s.a.) były inne aniżeli te, które legły u podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ŚWINB z [..] Sąd przyjął bowiem, że PINB nie wyjaśnił w ogóle przesłanek skierowania nakazu rozbiórki tylko do skarżącej Spółdzielni w sytuacji, gdy co najmniej jedna z usytuowanych w szybie windy komórek stanowi część stanowiącego odrębną własność lokalu. Przywołując art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 oraz art. 71 i art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016.290 t.j. – stan prawny na datę wydania decyzji objętej skargą) Sąd przyjął, że nakaz rozbiórki i przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania szybu windy na podstawie tych przepisów, powinien być skierowany również do właścicieli lokali stanowiących odrębną własność, których częścią składową są komórki położone w szybie windy, ze skonkretyzowaniem o które komórki chodzi.
Uchylenie przez Sąd decyzji organu I instancji odpowiada prawu, jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej, że do stanu faktycznego sprawy zastosowanie mają wskazane wyżej przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W tym zakresie rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie, który słusznie zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz art. 103 ust. 2 tej ustawy w zw. z art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U.1974.38.229). Niezależnie od oczywistych błędów w konstrukcji tych zarzutów, polegających na:
- - wskazaniu nieistniejących jednostek redakcyjnych art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (jak art. 51 ust. 1 pkt 7 i art. 51 ust.
- 17) oraz art. 145 p.p.s.a. (art. 145 ust. 1 lit.a, zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit.a),
- - powołaniu jako zarzucany - art. 104 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r.
(w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono natomiast brzmienie art. 103 ust. 2 tej ustawy; na rozprawie przed NSA w dniu 20 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że art. 104 ust. 2 wskazano omyłkowo) oraz
- - przyporządkowaniu zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. (który jest przepisem prawa materialnego) do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., trafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że w stanie faktycznym sprawy zastosowanie znajdą regulacje zawarte w ustawie z 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Stosownie do treści art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki przyjął, że skoro mamy do czynienia z przebudową, o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, a nie z budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 w zw. z art. 48 tej ustawy, to zacytowany wyżej art. 103 ust. 2 nie mógł mieć zastosowania w sprawie, mimo, że roboty budowlane wykonane zostały samowolnie przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 1994 r., czyli przed 1 stycznia 1995 r.
Tymczasem przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., określający poszczególne etapy procedury legalizacyjnej, dotyczy nie tylko obiektów ale także ich części, wybudowanych samowolnie (bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji objętej skargą). Zestawienie treści art. 103 ust. 2 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje zatem na to, że jeżeli obiekt lub jego część zrealizowane zostały samowolnie – w rozumieniu tego ostatniego przepisu – przed 1 stycznia 1995 r., wówczas do legalizacji takiego obiektu bądź jego części stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, komórki lokatorskie powstałe w wyniku robót budowlanych wykonanych samowolnie w szybie windy budynku przy ul. [..] w K., stanowią część obiektu budowlanego, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Komórki te stanowią bowiem samodzielne pomieszczenia, funkcjonalnie powiązane z lokalami mieszkalnymi znajdującymi się w tym budynku. W konsekwencji, skoro przed 1 stycznia 1995 r. zrealizowano samowolnie część obiektu budowlanego, to do legalizacji wykonanych robót budowlanych zastosowanie znajdzie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Artykuł 37 ust. 1 tej ustawy przewiduje w stosunku do obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, przymusową rozbiórkę albo przejęcie na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, w sytuacji gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego (obecnie organ nadzoru budowlanego) stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
- 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
- 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Ponadto, właściwy organ może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 (art. 37 ust. 2).
W przypadkach nie objętych dyspozycją art. 37 ust. 1 i 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami (art. 40). W takim przypadku inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej, przy czym podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane).
Zastosowanie w sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. powoduje zatem konieczność przeanalizowania przez organy okoliczności faktycznych sprawy pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 i 2 oraz ewentualnie art. 40 tej ustawy. Tym samym uchylenie obu podjętych w sprawie decyzji przez Sąd pierwszej instancji odpowiada prawu, gdyż organy nie badały warunków legalizacji wykonanych robót budowlanych z zastosowaniem przywołanych wyżej przepisów ustawy z 1974 r.
Aktualne natomiast pozostają wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczące skierowania podjętej decyzji również do właścicieli lokali stanowiących odrębną własność (po ustaleniu, które lokale mają taki status prawny), ze skonkretyzowaniem konkretnych, przynależnych do tych lokali komórek. Osoby te niewątpliwie powinny być adresatami nakazu, czy to rozbiórki - wydanego na podstawie art. 37 ust. 1 bądź 2 Prawa budowlanego z 1974 r., czy też wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami - w oparciu o art. 40 tej ustawy, gdyż to właściciele wyodrębnionych lokali są prawnymi dysponentami wybudowanych komórek lokatorskich. Skierowanie decyzji do właścicieli (poza inwestorem i zarządcą) wynika z treści art. 38 oraz art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. uznając, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zawarte w pkt 2 wyroku orzeczenie o odstąpieniu od zwrotu kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 206 p.p.s.a.