Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 listopada 1999 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach nakazał J. D. wstrzymanie prowadzonych bez uzyskania pozwolenia na budowę prac przy przebudowie byłej stolarni położonej przy ulicy K. w K. na inny cel. Następnie, decyzją Nr [...] z dnia 7 stycznia 2000 r., wymieniony organ na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 i art. 81 ust. 1 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy nakazał J. D. zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych przy remoncie tego budynku. Decyzja ta stała się ostateczna. W lutym 2002 r. J. D. wystąpił o udzielenie mu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowej stolarni na budynek gospodarczy z garażami na samochody osobowe. Decyzją z dnia 25 marca 2002 r. oznaczoną nr [...] Prezydent K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił właścicielowi pozwolenia na adaptację budynku byłej stolarni, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. W. w K. na budynek gospodarczo-garażowy.
W decyzji organ powołał się na załączniki do decyzji stanowiące jej integralną część nie wymieniając ich jednak, a w uzasadnieniu lapidarnie stwierdził, że "spełnione są wymagania określone w art. 35 ust. 1 i 2 oraz w art. 32 Prawa budowlanego".
Od decyzji tej odwołał się właściciel sąsiedniej nieruchomości C. P. a następnie jego brat E. P. Po rozpoznaniu tych odwołań Wojewoda Śląski, decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej motywach organ odwoławczy stwierdził na podstawie oględzin, iż od czasu wstrzymania robót budowlanych przy remoncie tego budynku żadne inne prace nie były wykonywane. Ze złożonej natomiast dokumentacji technicznej, która spełnia wymogi z § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 140, poz. 906) wynika, że projektowana przebudowa budynku jest zgodna z przepisami i nie budzi żadnych wątpliwości.
Na wymienioną ostatnio decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli E. P. i C. P., z tym, że skarga C. została odrzucona postanowieniem z dnia 4 listopada 2002 r. W treści skargi skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja zmierza do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych i dlatego wnosi on o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Przedmiotowy budynek jest usytuowany przy granicy działki skarżącego i ze względu na wykonywane prace i występujące na tym terenie szkody górnicze istnieje zagrożenie interesu wnoszącego skargę.
W odpowiedziach na tę skargę wniesionych przez organ odwoławczy i J. D. wnioskowano o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, właściwy po dniu 31 grudnia 2003 r. do rozpoznania skargi, uchylił zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta K. z dnia 25 marca 2002 r. oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Powołując się na brak związania wnioskami i zarzutami skargi Sąd I instancji stwierdził, iż zarówno decyzja organu odwoławczego jak i decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem prawa. Obiekt będący przedmiotem tych decyzji objęty był w dacie ich podjęcia decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 stycznia 2000 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r., nakazującą inwestorowi zaniechanie wykonywania dalszych robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie. Decyzja ta wiąże strony i organy administracji publicznej i dopóki jest w obrocie prawnym uniemożliwia prowadzenie jakichkolwiek robót przy budynku stolarni, w tym również w oparciu o pozwolenie na budowę.
Dopuszczenie możliwości wydania pozwolenia na budowę czy zmianę sposobu użytkowania obiektu objętego nakazem zaniechania robót stanowiłoby obejście prawa prowadzące do legalizacji wcześniej popełnionej samowoli budowlanej. Skutkiem nakazu zaniechania dalszych robót z art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. jest niedopuszczalność wydania pozwolenia na budowę w stosunku do obiektu objętego tym nakazem. Brak jest natomiast przeszkód do wydania pozwolenia na budowę innego obiektu położonego na nieruchomości, na której znajduje się budynek objęty zakazem prowadzenia robót. Zaskarżone decyzje sankcjonowały więc, z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, popełnioną wcześniej samowolę budowlaną.
Niezależnie od tej wady – zdaniem Sądu I instancji – obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ do decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu stosuje się odpowiednio art. 32 Prawa budowlanego, inwestor zobowiązany jest do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymaganymi uzgodnieniami i opiniami, a projektowana zmiana musi być zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę inwestor obowiązany jest do jego uzyskania. W rozpoznawanej sprawie nie wykazano w oparciu o pozwolenie na budowę dotychczasowego przeznaczenia obiektu ani nie dokonano oceny projektowanego przeznaczenia w kontekście zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Takie niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.
Od wymienionego wyroku WSA w Gliwicach J. D. wniósł skargę kasacyjną. Zarzucił w niej naruszenie przepisów art. 51 § 1, art. 35 i art. 71 w związku z art. 32 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Skarga kasacyjna zarzuciła nadto nieważność postępowania w związku z naruszeniem art. 183 § 1 pkt 5 ustawy o ustroju sądów administracyjnych 25 lipca 2002 r. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez wydanie wyroku bez wcześniejszego rozpoznania zgłoszonego przez skarżącego wniosku o odroczenie rozprawy. Obrazę wskazanych przepisów prawa materialnego autor skargi widzi w przyjęciu nieuzasadnionego poglądu, iż wcześniejsze wydanie decyzji nakazującej zaniechanie prowadzenia robót budowlanych uniemożliwia późniejsze uzyskanie pozwolenia na ich prowadzenie, a nadto, uznanie za niewyjaśnioną sprawy, mimo że skarżący złożył wszystkie dokumenty konieczne do uzyskania pozwolenia na przebudowę budynku i zmianę jego przeznaczenia.
Nadto skarga kasacyjna podniosła, iż zaskarżony wyrok uchylił decyzję Wojewody Śląskiego o innym oznaczeniu, niż decyzja zaskarżona. W związku z tym skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu.
E. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada obowiązującemu prawu. Przede wszystkim należy jednak stwierdzić, że nieuzasadniony jest zarzut nieważności postępowania. Zarzut ten jest oparty na naruszeniu przepisu art. 183 § 1 pkt 5 ustawy o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r., która to ustawa w ogóle nie zawiera takiego przepisu. Skarżący prawdopodobnie chciał powołać się na przepis art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, to jest pozbawienie go prawa do obrony swoich praw. Mimo iż NSA jako związany w postępowaniu kasacyjnym podstawami zaskarżenia (art. 183 § 1 powołanej ostatnio ustawy) nie może ani korygować tych podstaw ani domyślać się, o co chodziło wnoszącemu skargę kasacyjną – należy stwierdzić, że zarzut taki jest nieuzasadniony.
Z akt sprawy wynika bowiem, iż zgłoszony przez skarżącego pismem z 17 lutego 2005 r. wniosek o odroczenie rozprawy nie miał stanowczego charakteru a obecny na rozprawie w Sądzie w dniu 18 lutego 2005 r. J. D. wniosku tego nie poparł i nie żądał odroczenia rozprawy z przyczyn podanych w wymienionym wyżej piśmie, to jest dla przypomnienia treści zgromadzonego w sprawie materiału. Skarżący nie był więc w żadnym razie pozbawiony możliwości obrony swoich praw a jego wniosek o odroczenie rozprawy – wobec należytego zawiadomienia go o terminie, był całkowicie niezasadny.
Uchylając decyzje obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraził pogląd, że wobec wcześniejszej decyzji nakazującej zaniechanie prowadzenia robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) niedopuszczalne jest późniejsze wydanie pozwolenia na budowę obiektu objętego wcześniej nakazem zaniechania robót, co prowadzi do niemożliwości kontynuacji bezprawnie rozpoczętych robót budowlanych. Stanowisko to nie znajduje jednak wystarczającego uzasadnienia w obowiązujących przepisach i nie zostało też uzasadnione przez Sąd I instancji. Wstrzymanie, na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenia robót budowlanych zobowiązuje organ do wydania w terminie 2 miesięcy (art. 50 ust.
4) decyzji zawierającej któreś z rozstrzygnięć zawartych w pkt 1 lub 2 art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to jest albo nakazujące zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu albo jego części, względnie nakładające obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Tylko w sytuacji, gdy organ orzekł ostatecznie nakaz rozbiórki niemożliwe jest następnie uzyskanie pozwolenia na budowę, co wprost wynika z przepisu art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Żaden przepis nie zabrania natomiast wystąpienia o wydanie pozwolenia na budowę i uzyskania takiego pozwolenia w stosunku do obiektu, co do którego nie orzeczono nakazu rozbiórki lecz nakaz zaniechania prowadzenia dalszych robót. W tym zakresie należy uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego wadliwą wykładnię. Mimo tego wadliwego poglądu wyrok Sądu I instancji należy uznać za trafny, co skutkuje oddalenie skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie bowiem zauważył, że sprawa została rozpoznana bez koniecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności wynikających z art. 32 Prawa budowlanego, a decyzje obu instancji nie zawierają żadnych ustaleń co do tego, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego jest zgodna z wymogami wynikającymi z art. 35 ust. 1 i 2 omawianej ustawy. Dla wyniku postępowania nie ma też znaczenia nieistotny błąd w oznaczeniu zaskarżonej decyzji zawarty w komparycji wyroku, który może być sprostowany jako oczywista omyłka pisarska, skoro nie ma wątpliwości jaka decyzja była przedmiotem skargi i które decyzje uchylił zaskarżony wyrok.
Dlatego na mocy art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.