Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1485/13, oddalił skargę D. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał D. G. wstrzymać roboty budowlane związane z budową bez pozwolenia na budowę altany o wymiarach 6,88 m x 4,05 m (powierzchnia zabudowy 27,86 m²) i wysokości 6,08 m oznaczonej numerem [...], położonej na terenie Rodzinnego Ogródka Działkowego "N." w K., zlokalizowanej na działce nr [...] jedn. ewid. N. oraz nałożył na D. G. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 maja 2012 r. następujących dokumentów: oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego nadbudowę przedmiotowego budynku sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 4, poz. 1133 ze zm.), wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, w tym zawierającego inwentaryzację architektoniczno-budowlaną, orzeczenie konstrukcyjne dotyczące prawidłowości wykonanego obiektu budowlanego.
Organ podkreślił, że projekt budowlany powinien doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem, zapewniając jednocześnie ochronę interesów osób trzecich, do projektu tego należy dołączyć oświadczenie projektanta, a także sprawdzającego, o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, mając na uwadze art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz o zgodności obiektu określonego w projekcie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., orzekając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał D. G. rozbiórkę spornego obiektu budowlanego z uwagi na nieprzedłużenie żadnego z ww. dokumentów. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji.
Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność ww. decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji wskazując na rażące naruszenie przepisów proceduralnych - art. 7, 8, 9, 12 i 77 § 1k.p.a.
Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wydana na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego decyzja PINB w K. z dnia [...].06.2012 r. była konsekwencją niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem tego organu z dnia [...].03.2012 r. Uchybienia proceduralne, polegające na naruszeniu art. 7, 8, 9, 12 i art. 77 § 1 k.p.a., nie dowodzą, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2012r. została wydana - jak wskazuje Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. - z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9,12 i art. 77 § 1 k.p.a. Popełnione przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji uchybienia proceduralne mogłyby jedynie uzasadniać uchylenie rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w trybie odwoławczym, z którego to trybu D. G. jednak nie skorzystał.
Organ wskazał, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w ostatecznym związku z rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów w postępowaniu administracyjnym uznać należy także oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego stosownie do dyspozycji przepisu stanowiącego podstawę orzeczenia.
Skargą D. G. zaskarżył powyższą decyzję zarzucając jej niewyjaśnienie całości sprawy i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem konieczności ustalenia, czy decyzja z dnia [...] września 2011 r. od której skarżący złożył odwołanie, została uchylona a skarżący otrzymał decyzję o uchyleniu, bowiem jeżeli tej decyzji nie doręczono skarżącemu, a zdaniem skarżącego tak właśnie było - to kolejna decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. jest dotknięta nieważnością. Skarżący podniósł również, że działka z altanką stanowi współwłasność skarżącego oraz jego żony, ponieważ została zakupiona w trakcie trwania małżeństwa. Zdaniem skarżącego, w oparciu o art. 28 k.p.a., pominięcie współwłaściciela jako strony stanowi podstawę unieważnienia decyzji w całości i wniósł o uznanie całości postępowania administracyjnego za nieważne.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności wskazał, że stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. Dokonując natomiast oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Za prawidłowe Sąd uznał ustalenie, że poddana weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzja PINB w K. z dnia [...].06.2012 r. nie była dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 1565 § 1 k.p.a.
Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyznał rację organowi odwoławczemu, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, a nie zdarzenia i okoliczności, które nastąpiły po wydaniu decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Nie jest też dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji z powodu zaistnienia innego naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.
Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m² w miastach oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Altana, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie została wymieniona w art. 30 ust. 1 tej ustawy wśród obiektów wymagających jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Słusznie wobec powyższego stwierdził organ, że przedmiotowa altana o powierzchnia zabudowy 27,86 m² - czyli przekraczającej 25 m², i wysokości 6,08 m - czyli przekraczającej 5 m przy dachach stromych wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże, jak wynika z informacji zawartej w piśmie z Urzędu Miasta K. z dnia 22 kwietnia 2013 r. - w rejestrach organu nie odnotowano wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej altany.
Niespełnienie zaś w wyznaczonym przez organ terminie obowiązków, o których mowa wyżej, skutkuje orzeczeniem nakazu rozbiórki - stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił, że art. 52 ustawy Prawo budowlane stanowi, że adresatem nakazu rozbiórki jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jeśli inwestorowi w dacie rozstrzygania sprawy przez organ nie przysługuje już prawo dysponowania nieruchomością (władania nieruchomością), adresatem nakazu rozbiórki staje się właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, bowiem właściciel lub zarządca obiektu posiadają tytuł prawny umożliwiający wykonanie nakazu rozbiórki.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, iż są one niezasadne. Jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może to stanowić przesłankę wznowienia postępowania, jeśli nie zaistniały przesłanki negatywne wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd stwierdził zatem, że nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skargą kasacyjną D. G. zaskarżył powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 155 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieustosunkowanie się do przedstawionych w skardze zarzutów;
- 2) art. 48 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwą interpretację.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący podniósł w skardze zarzut, iż po wydaniu pierwotnej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku złożył od niej odwołanie, jednak nie doręczono mu decyzji odwoławczej, a mimo tego braku formalnego - wydano kolejną decyzję z nakazem rozbiórki. Ponadto skarżący podniósł w skardze, iż nabył przedmiotowy obiekt budowlany w czasie trwania swojego małżeństwa, a zatem nabycie nastąpiło na rzecz wspólnego majątku, a to rzutuje na uznanie również jego żony za uczestnika postępowania. Powyższe zarzuty, zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a., wymagały omówienia przy zastosowaniu wszelkich możliwych środków ustawowych dla ich usunięcia jako że dotyczyły naruszenia prawa.
Z kolei przy podkreślaniu treści art. 29 Prawa budowlanego, jako tego, który został naruszony, nie uwzględniono, że małżonkowie G. nie byli inwestorami, nie oni budowali altankę, która od kilku lat przed ich zakupem była już wybudowana. W zaskarżonym wyroku stwierdzono, że decyzja o rozbiórce jest prawidłowa, oparta o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, albowiem D. G., mimo postanowienia z dnia [...] marca 2012 r. nie wstrzymał robót budowlanych, a następnie, mimo wezwania, nie przedłożył kilku koniecznych dokumentów, w tym o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przez przepisy szczególne. Z niewiadomych powodów zatem skarżący został potraktowany jako bezpośredni inwestor, jakby nie miało żadnego znaczenia to, że altanka była już wybudowana oraz że zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego istniała prawna możliwość doprowadzenia tego obiektu do wymogów z art. 29 ww. ustawy. Za takim rozwiązaniem przemawia, zdaniem skarżącego, wiele okoliczności, a w szczególności to, o czym stanowi art. 6, 7 i 8 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. W skardze kasacyjnej podniesiono dwa zarzuty: 1) naruszenia art. 155 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieustosunkowanie się do przedstawionych w skardze zarzutów oraz 2) naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwą interpretację.
Na wstępnie celem wyjaśnienia wskazać należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja zapadła w wyniku postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to tryb nadzwyczajny. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiącej wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym przesłanki te, z racji ich wyczerpującego wyliczenia, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco. Zatem niewątpliwie celem tego postępowania nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej aktem objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności co do istoty, ale – jak to już wyżej wskazano – ustalenie, czy akt ten jest obarczony jedną z wad o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w zaskarżonej decyzji ustalił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2012r. nakazująca D. G. rozbiórkę przedmiotowej altany nie została dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co skutkowało odmową stwierdzenia nieważności tej decyzji. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., w związku z czym prawidłowość tego stanowiska pozostaje poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że niezrozumiały jest zarzut naruszenia przepisu art. 155 p.p.s.a., co skarżący wiąże z nieustosunkowaniem się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych w skardze. Zgodnie z art. 155 § 1 p.p.s.a. " W razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach." Przepis ten dotyczy więc możliwości sygnalizacji przez skład orzekający sądu o stwierdzonych istotnych naruszeniach prawa i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, w której takich naruszeń nie stwierdzono. Gdyby nawet przyjąć, że skarżącemu kasacyjnie chodziło o naruszenie art. 135 p.p.s.a. (taki przepis wskazano w uzasadnieniu skargi), to również ten zarzut należy uznać za chybiony.
Zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. " Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne do końcowego jej załatwienia". Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w tym przepisie jest zatem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten, co wymaga szczególnego podkreślenia, dotyczy więc jedynie orzeczeń uwzględniających skargę.
Zatem w ramach zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji, nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten sąd oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1668/12).
Nie zasługuje na uwzględnienie również drugi z podniesionych zarzutów – zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 48 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwą interpretację.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisów, natomiast błędne zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przy zarzucie błędnej wykładni skarga kasacyjna powinna wskazywać na czym polegała niewłaściwa wykładnia konkretnych przepisów oraz jaka powinna być wykładnia właściwa, natomiast sporządzone uzasadnienie winno zawierać argumentację przekonującą, iż proponowana wykładnia odpowiada prawu zaś zastosowana przez Sąd pierwszej instancji jest błędna, ze wskazaniem motywów uzasadniających taką ocenę.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni powołanego przepisu, a skarżący nie wskazuje na czym owa "niewłaściwa interpretacja" polegała i jaka powinna być prawidłowa w ocenie skarżącego wykładnia tego przepisu. Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 48 Prawa budowlanego (bez wskazania jednostek redakcyjnych tego przepisu) sprowadza się natomiast w istocie do podważenia dokonanych przez organ II instancji ustaleń faktycznych dotyczących zaistnienia przesłanki z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego do orzeczenia rozbiórki przedmiotowej altany wobec braku pozwolenia na budowę i niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym w trybie naprawczym na podstawie art.. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy.
Jednakże skarżący skutecznie nie wykazał naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie bada trafności ustaleń faktycznych, poczynionych w zaskarżonym wyroku, jeżeli skarżący skutecznie nie zarzucił w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że przy ich dokonaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania.
Nie można zatem skutecznie stawiać w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, uzasadniając to błędnym ustaleniem przez Sąd stanu faktycznego sprawy.
Z powyższych względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji