Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 września 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2351/02, oddalił skargę E. i T. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...], na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm. dalej "Prawo budowlane"), nakazał E. i T. S. rozebrać część budynku gospodarczego, wybudowaną bez pozwolenia na budowę na terenie posesji przy ul. [...] w Gdańsku.
Organ podniósł, że przeprowadzone w dniu 16 sierpnia 1999 r. oględziny wykazały, iż na terenie posesji przy ul. [...] w Gdańsku wykonano ławy fundamentowe i ściany przyziemia oraz strop monolityczny nad przyziemiem bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania E. i T. S., decyzją z dnia [...] września 1999 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i stwierdził, że wykonanych robót budowlanych nie można uznać za remont obiektu budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi E. i T. S., wyrokiem z dnia 21 marca 2002 r., sygn. akt SA/Gd 2140/99, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 1999 r. oraz decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie NSA prawidłowo ustaliły organy orzekające w sprawie, że na wzniesienie nowego stropu przyziemia i części ścian zewnętrznych niezbędne było uzyskanie przez inwestorów pozwolenia na budowę, jednakże rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być sformułowane w taki sposób by możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucji administracyjnej. Ponieważ sformułowany nakaz ("rozbiórki części budynku gospodarczego") bez precyzyjnego określenia o jaką część chodzi nie czyni zadość wymogom rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a. decyzje zostały uchylone.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 48, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 81 ust. 1 pkt. 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał E. i T. S. rozebrać część budynku gospodarczego o wymiarach 10,20m x 6,90m wybudowaną na terenie posesji przy ul. [...] w Gdańsku, na granicy z działkami nr [...] oraz nr [...].
Organ I instancji wskazał, że w dniu 16 sierpnia 1999 r. odbyła się wizja w terenie, podczas której ustalono, że na posesji przy ul. [...] w Gdańsku, na granicy z działkami nr [...] i nr [...], w 1999r. została wybudowana część budynku gospodarczego o wymiarach 10,20m x 6,90m. Wykonano nowe ławy fundamentowe i ściany przyziemia z bloczków keramzytowych o gr.25cm oraz strop monolityczny nad przyziemiem bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania E. i T. S., decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji precyzyjnie określił część budynku podlegającą przymusowej rozbiórce - eliminując w ten sposób uchybienie wskazane przez NSA. Ustalenia faktyczne (protokół z dnia 16.08.1999 r.) podpisane przez T. S., właściciela obiektu wskazują jednoznacznie, że w 1999 r. część budynku gospodarczego położonego na granicy z działką nr [...] i [...] została rozebrana łącznie z fundamentami (pozostała tylko część na długości około 3,30m). Do pozostawionej części budynku, dobudowano nową od podstaw o wymiarach: 10,20m x 6,90m (ławy fundamentowe, ściany przyziemia z bloczków keramzytowych oraz strop monolityczny nad przyziemiem) - bez pozwolenia na budowę. Stanowi to naruszenie art. 28 Prawa budowlanego i rodzi skutki przewidziane w art. 48 w/w ustawy.
E. i T. S. w skardze na powyższą decyzję zarzucili jej obrazę przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 3 i 28 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż remont i modernizacja budynku wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazali, iż zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, który nakłada na właściciela budynków obowiązek utrzymania ich w należytym stanie technicznym, przystąpili do remontu tegoż obiektu. Podkreślili, iż część budynku wyremontowana stanowi integralną całość, gdyż pozostała część budynku nie remontowanego oraz stajnia, jest połączona razem, co stanowi o jego walorach techniczno-użytkowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wyrokiem z dnia 15 września 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2351/02, podniósł, że wykonane przez skarżących roboty budowlane nie mogą być zakwalifikowane jako remont. Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art.
30. W myśl natomiast art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych.
W wyroku z dnia 21 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 2140/99 Sąd wskazał, że skoro roboty wykonane przez skarżących obejmowały wzniesienie nowego stropu przyziemia ścian zewnętrznych, to choćby nawet stanowiły one remont, to ze względu na to, że dotyczą elementów konstrukcyjnych, na ich wykonanie niezbędne było uzyskanie przez inwestorów pozwolenia na budowę.
Przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie pozostawiał właściwym organom administracji sfery uznaniowości w zakresie zastosowania sankcji rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Wykonanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia stanowiło w dacie orzekania przez organy administracji zdarzenie prawne sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, a stwierdzenie tego zdarzenia przez organ nadzoru budowlanego rodziło obowiązek podjęcia środków przeciwdziałających samowoli.
Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w stanie prawnym z daty podjęcia zaskarżonej decyzji nie przewidywały możliwości legalizacji obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę bądź bez dokonania obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi, ani nie dopuszczały stosowania jakichkolwiek okoliczności łagodzących ten rygor, tym samym nie pozwalały organom administracji w razie stwierdzenia samowoli budowlanej na odstąpienie od zastosowania sankcji rozbiórki.
W ocenie Sądu I instancji organy administracji, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 21 marca 2002 r. precyzyjnie określiły, co do której części budynku nałożony został nakaz rozbiórki.
T. S. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz przyznanie kosztów nie uiszczonej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wg załączonego spisu kosztów.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153 poz.1270, ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 10 § 1 i art. 77 § 1, 79 § 1, art. 81 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez ich niezastosowanie w toku rozpoznawania skargi i jej oddalenie, mimo iż rozpoznając skargę w granicach sprawy Sąd I instancji winien uwzględnić rażące naruszenie przez organy obu instancji w/w przepisów K.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że w prowadzonym postępowaniu organy I. i II. instancji w sposób rażący naruszyły Jego prawa, gwarantowane przepisami K.p.a. Akta postępowania przed organami nadzoru budowlanego są wyjątkowo szczupłe - składają się z donosu, protokołu z wizji lokalnej oraz samej decyzji (następnie z kolejnych decyzji).
Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). To prawo skarżących zostało w sposób ewidentny naruszone ponieważ brak jest w aktach dowodu wezwania skarżących do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów. Ponadto, zgodnie z art. 79 § 1 K.p.a., skarżący winien zostać powiadomiony o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem tego dowodu, a nie, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, zostać zaskoczony oględzinami.
Powyższe uchybienia pozwalają uznać, iż organy w toku postępowania naruszyły przepisy art. 77 § 1 K.p.a. i art. 81 K.p.a., zaś organ odwoławczy - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.. Uchybienia te winny zostać z urzędu dostrzeżone przez Sąd I instancji w ramach rozpoznania skargi w granicach sprawy.
Kasator podniósł, że trudno obecnie prorokować, czy treść orzeczenia byłaby inna, gdyby skarżący miał możliwość zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w sprawie. Z uwagi na szczupłość materiału dowodowego, mógłby żądać jego uzupełnienia np. przez stosowaną opinię biegłego. W każdym razie nie miał możliwości polemiki z jedynym dowodem w sprawie – protokołem z wizji lokalnej.
Skarżący podkreślił też, że w razie uchylenia – w toku dalszego rozpoznania sprawy – przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji obu organów, strona będzie mogła zalegalizować budowę na zasadzie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących oparł na podstawie kasacyjnej odnoszącej się do przepisów procesowych zarzucając naruszenie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 81 i art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, przez ich nie zastosowanie w toku rozpatrzenia skargi i oddalenie skargi mimo, iż rozpoznając skargę w granicach sprawy Sąd I instancji winien uwzględnić rażące naruszenie przez organy powyższych przepisów.
Należy zauważyć, że prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może ograniczać się wyłącznie do wskazania uchybień procesowych, których zdaniem kasatora – dopuściły się organy administracji, ale powinien także wykazać, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego jednak skarga kasacyjna nie zawiera. Kasator wyraził jedynie przepuszczenie, że skarżący mógłby zgłosić wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, nie wskazując nawet na jaką okoliczność dowód ten miałby zostać przeprowadzony oraz że został pozbawiony możliwości polemiki z jedynym dowodem zebranym w sprawie. W tych okolicznościach, stawiany skargą kasacyjną zarzut naruszenia przepisów postępowanie, nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż nie zostało wykazane że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Trafnie podniósł kasator, że akta administracyjne nie są okazałe i istotnie ustalenia faktyczne w głównej mierze zostały dokonane w oparciu o oględziny przeprowadzone w dniu 16 sierpnia 1999r. Podczas oględzin stwierdzono, że na posesji skarżących przy ul. [...] w Gdańsku, na granicy z działkami nr [...] i nr [...] w 1999r. została wybudowana część budynku gospodarczego o wymiarach 10,20 cm x 6,90 m. Wykonano nowe ławy fundamentowe i ściany przyziemia z bloków keramzytowych o grubości 25 m oraz strop monolitowy nad przyziemiem.
Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący był obecny w czasie wizji w dniu 16 sierpnia 1999r. i podpisał bez uwag protokół sporządzony z tej czynności.
Podkreślić też trzeba, że skarżący w toku postępowania nie kwestionował ustaleń poczynionych podczas wizji dotyczących zakresu wykonanych robót, lecz nie zgadzał się z ich oceną, twierdząc, że wykonał roboty remontowe, które nie wymagały pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, a zatem wywodził, że nie wykonał tych robót samowolnie.
W tych realiach, doręczenie skarżącemu zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu z wizji w terminie krótszym niż 7 dni aczkolwiek było naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a., to jednak nie stanowiło ani rażącego naruszenia prawa, ani też takiego naruszenia które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Brak jest zatem podstaw do uznania za usprawiedliwiony stawiany skargą kasacyjną zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 77 1, art. 79 § 1, art. 81 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.