Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 744/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z/s w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 i art. 83 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy samowolnie prowadzonych robót budowlanych, polegających na budowie przepustu wodnego, drogowego na otwartym korycie Kanału Wawerskiego, na przedłużeniu ulicy J. w Warszawie, nakazał Spółce Akcyjnej [...] rozbiórkę samowolnie wybudowanego przepustu wodnego, drogowego, wykonanego na otwartym korycie Kanału Wawerskiego w ciągu ulicy J. w Warszawie.
W uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania administracyjnego wszczętego w związku z pismem Straży Miejskiej z dnia 27 maja 2009 r., zwierającym informację o prowadzonych robotach budowlanych na Kanale Wawerskim przy ul. J. w Warszawie, powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy ustalił, iż na otwartym Kanale Wawerskim, na przedłużeniu ulicy J., za posesją nr 16 Spółka Akcyjna [...] wykonała przepust wodny, drogowy, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, z naruszeniem art. 28 ustawy Prawo budowlane. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, zostały wstrzymane roboty budowlane oraz nałożono na Inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Pomimo upływu terminu, inwestor nie przedstawił wymaganych dokumentów.
Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...] S.A. z siedzibą w Warszawie domagając się jej uchylenia, jak i poprzedzającej ją decyzji.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności naruszenie przepisu art. 3 ust. 6 i 8, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 2, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane, polegające na:
- - błędnym zakwalifikowaniu robót budowlanych prowadzonych przez inwestora, jako odbudowa przepustu wodnego, drogowego, nie zaś jego remont,
- - błędnym uznaniu, iż prace budowlane prowadzone przez inwestora wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, podczas, gdy prace remontowe podlegają jedynie zgłoszeniu właściwemu organowi administracji,
- - niezasadnym orzeczeniu rozbiórki całości obiektu budowlanego, podczas, gdy wyremontowane zostały przez inwestora tylko niektóre elementy przepustu, których rozbiórka napotyka przeszkody natury technicznej, grożące unicestwieniem istniejącego od wielu lat przepustu.
Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 35, art. 77, art. 107, art. 112, art. 124 oraz art. 141 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku należytego zebrania i zbadania materiału dowodowego, wyczerpującego objaśnienia stanu faktycznego w oparciu o przepisy obowiązującego prawa, jak również uniemożliwienie stronie obrony swoich praw w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, że skarżąca dokonała budowy, w warunkach samowoli budowlanej, a więc bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, naruszając przez to przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane. W następstwie poczynionych ustaleń organy właściwie zastosowały art. 48 ww. ustawy, najpierw wstrzymując prowadzone roboty budowlane i wzywając do złożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, a następnie w efekcie nie wykonania wezwania, orzekły nakaz rozbiórki.
Odnosząc ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego do ustawowych definicji budowy i remontu, Sąd stwierdził, że wykonane prace odpowiadają definicji budowy, a nie remontu, ponieważ w ich efekcie powstał nowy obiekt. W obu definicjach inny jest bowiem zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej, jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów.
Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu.
Przepis art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, definiując pojęcie remontu, pozwala przy jego wykonaniu na użycie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, jednakże ustawodawca mówiąc o innych niż pierwotne wyrobach budowlanych ma na myśli zastąpienie jednego materiału innym (np. rur metalowych rurami plastikowymi), ale nie zmianę rozwiązania technicznego przez wprowadzenie rur w miejsce gdzie ich wcześniej nie było.
Skargę kasacyjną wniosła [...] S.A. z/s w Warszawie zaskarżając ww. wyrok w całości i zarzucając:
Naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
przepisu art. 3 ust. 6 i 8 ustawy Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), polegające na błędnej ich wykładni, skutkującej zakwalifikowaniem robót budowlanych prowadzonych przez inwestora, jako budowa, bądź odbudowa przepustu wodnego, drogowego - nie zaś jego remont;
przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), polegające na błędnej ich wykładni, skutkującej niewłaściwym uznaniem, iż prace budowlane prowadzone przez inwestora wymagają uzyskania pozwolenia na budowę;
- - przepisu art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu oraz niezasadnym orzeczeniu rozbiórki całości obiektu budowlanego, podczas, gdy wyremontowane zostały przez inwestora tylko niektóre elementy przepustu, których rozbiórka napotyka przeszkody natury technicznej, grożące unicestwieniem istniejącego od wielu lat przepustu.
Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na zaniechaniu rozpoznania wszystkich zarzutów zawartych we wniesionej skardze, w tym w szczególności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 35 k.p.a., art. 9, 10 oraz 12 k.p.a., jak również art. 50 ust. 5 ustawy Prawo budowlane;
- - przepisu art. 145 § 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającą na zaniechaniu uchylenia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która wydana została w wyniku rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mającego istotne znaczenie dla treści tej decyzji;
Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych, oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawnej stanu faktycznego, tzn. czy przeprowadzone przez skarżącą Spółkę roboty stanowiły remont czy przebudowę przepustu wodnego, drogowego na otwartym Kanale Wawerskim. Z tego względu w warunkach niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy odnieść się do podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego w sposób należyty i wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny sprawy, a nadto dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do przepisów prawa znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Organy obu instancji, jako podstawę rozstrzygnięcia powołały przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i trafnie podkreśliły, że skarżąca Spółka wykonała roboty budowlane polegające na budowie przepustu wodnego, drogowego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, z naruszeniem art. 28 ustawy Prawo budowlane. Mimo wstrzymania postanowieniem z dnia 20 października 2009 r. prowadzenia dalszych robót i wezwania skarżącej do przedstawienia stosownych dokumentów, skarżąca nie przedłożyła dokumentów wskazanych w tym postanowieniu umożliwiających legalizację.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska skarżącej, że roboty, jakie wykonała, należy zakwalifikować jako remont. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Skarżąca kasacyjnie podnosi, że przeprowadzone roboty budowlane miały na celu odtworzenie wcześniej istniejącego na Kanale Wawerskim przepustu, przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym, tj. w sposób dopuszczalny przepisem art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, a pozwalający na zakwalifikowanie przeprowadzonych prac, jako remontu. Nie można podzielić tego poglądu, albowiem w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 610/10; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1945/06 [w:] CBOSA). Jeżeli w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.
Pojęcie remontu nie może być rozszerzane na sytuacje polegające na odtworzeniu obiektu budowlanego. Takie roboty budowlane kwalifikowane są jako budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Z materiału aktowego wynika, że przed wykonaniem przez Spółkę robót nie było rur ułożonych w korycie kanału, natomiast w efekcie wykonanych robót, wykonano przepust składający się z dwóch rur betonowych o średnicy 90 cm, których wloty i wyloty zabetonowano w ściankach oporowych. Przed remontem istniejący przepust nie posiadał natomiast dwóch rur betonowych o dużej średnicy. Ustawodawca definiując pojęcie remontu, mówiąc o innych niż pierwotne wyrobach budowlanych, ma bowiem na myśli zastąpienie jednego materiału innym a nie zmianę rozwiązania technicznego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, przez wprowadzenie rur w miejscu gdzie ich wcześniej nie było.
W tym względzie podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodne ze stanowiskiem organów administracji publicznej, które w szczegółowy sposób określiły zakres wykonanych robót budowlanych. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał na definicje robót budowlanych, budowy (art. 3 pkt 6 ustawy) i remontu (art. 3 pkt 8 ustawy). Zarzut naruszenia prawa materialnego - oparty na twierdzeniu, że roboty budowlane stanowiły w istocie odtworzenie istniejącego wcześniej na Kanale Wawerskim przepustu - nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Zatem jako bezzasadny należało uznać zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.
Wyjaśnić należy, że likwidacja samowoli budowlanej może polegać na jej legalizacji bądź orzeczeniu nakazu rozbiórki. W obecnie obowiązującym stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), ustawodawca uzależnił nałożenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, na mocy art. 48 ust. 1, od wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy i od wyniku tego postępowania. Chodzi bowiem o stworzenie inwestorom czy właścicielom wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego warunków do legalizacji obiektu, co jest uprawnieniem tych osób, gdy organ nadzoru budowlanego wstępnie ustali, że istnieją warunki do takiej legalizacji. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się (por. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., sygn. II OSK 348/10, LEX nr 1071270), że zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości jego legalizacji.
Legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego polega, między innymi, na zobowiązaniu podmiotów wskazanych w art. 52 ustawy – Prawo budowlane do przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, stosuje się z mocy art. 48 ust. 4 ustawy, przepis art. 48 ust. 1 tej ustawy. Wobec nieprzedłożenia przez Spółkę wymaganych dokumentów organy prawidłowo nakazały rozbiórkę przedmiotowego obiektu.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznawanej innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżąca powinna była wykazać, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, czego nie uczyniła w związku z czym niezasadny jest zarzut naruszenia tego przepisu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.