Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1660/09 oddalił skargę L. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...]kwietnia 2008 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 123 kpa nakazał L. G. rozbiórkę budynku spożywczo-przemysłowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż w wyniku przeprowadzonych w dniu 20 stycznia 2004 r. czynności kontrolnych, ustalono, że na tej działce znajduje się budynek o wym. 5,35 m x 22,2 m, posadowiony na fundamencie betonowym o ścianach z płyt warstwowych. Dach budynku wielospadowy pokryty jest blachą dachówkopodobną, okap z dwóch stron budynku wysunięty 50 cm poza lico ścian zewnętrznych. Budynek posadowiony jest równolegle do granicy z sąsiednią działką nr [...] w odległości ok. 0,7 m od linii ogrodzenia. Inwestor – L. G. okazała decyzję z dnia [...] lipca 1992 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę kiosku spożywczego o wym. 4,9 m x 6,05 m, o konstrukcji drewnianej – jako obiektu tymczasowego.
Organ stwierdził, że z pierwotnego obiektu pozostała wyłącznie lokalizacja. W trakcie postępowania inwestorka przedłożyła decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego kiosku spożywczego. Sąd Rejonowy w G. w wyroku z dnia [...] lipca 2006 r., sygn. akt [...] stwierdził, że decyzja ta została sfałszowana przez pracownika Urzędu Miasta i Gminy w P., za co został on skazany, zaś L. G. została skazana za przestępstwo z art. 90 Prawa budowlanego, tj. samowolną rozbudowę istniejącego budynku o zaplecze o wym. 6,0 m x 5,20 m i wys. 2,50 m oraz zmianę konstrukcji dachu.
W ocenie organu, budynek w obecnym stanie i kształcie powstał w całości w warunkach samowoli budowlanej, jednak w niniejszej sprawie nie ma możliwości w świetle art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego dokonania legalizacji. Zrealizowany samowolnie obiekt narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2006 r. Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którymi działka nr [...] położona jest na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych, przy czym plan nie przewiduje na tym obszarze zabudowy zwartej, z lokalizacją obiektów przy granicy działki. Doszło do naruszenia również rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W odwołaniu od tej decyzji L. G. podniosła, iż w rozbudowanym budynku nadal istnieją elementy drewniane starego kiosku. Na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. dobudowała w 1998 roku ściany z płyt warstwowych z blachy, a w 2003 roku wymieniła więźbę dachową oraz dobudowała elementy ścienne i dachowe.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie istnieje możliwość legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu, gdyż jego lokalizacja w odległości od 0,55 m do 2,5 m od granicy z sąsiednią działką narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. G. zaskarżonej decyzji zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych, mających wpływ na jej treść, przez przyjęcie, że z pierwotnego kiosku spożywczego konstrukcji drewnianej, pozostała jedynie jego lokalizacja podczas, gdy w rzeczywistości budynek do chwili obecnej posiada stałe ścienne elementy drewniane, błędne ustalenie, że działka nr [...] przeznaczona jest wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową, jak i, że decyzja z 1992 roku została wydana w wyniku przestępstwa. Podniosła zarzut naruszenia również art. 48 ust.2 i 3 oraz art. 49 Prawa budowlanego poprzez brak legalizacji obiektu i pominięcie przez organy faktu, że prowadzona działalność handlowa w przedmiotowym budynku jest jedynym źródłem utrzymania jej rodziny. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sąd wskazał, iż stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego samowola budowlana pociąga za sobą wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Istnieje jednak możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, jeżeli jest on zgodny z przepisami i regułami sztuki budowlanej - art. 48 ust.2 Prawa budowlanego. Skarżąca uzyskała na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 1992 r. pozwolenie na budowę kiosku spożywczego o konstrukcji drewnianej o wym. 4,9 m x 6,05 m, jako obiektu tymczasowego. Zgodnie z obowiązującym w dacie realizacji inwestycji rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) przez budynek tymczasowy rozumie się budynek nie połączony w sposób trwały z gruntem, skonstruowany jako rozbieralny, jak baraki, kioski, obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego lub budynki określone w przepisach jako tymczasowe.
Skarżąca na podstawie sfałszowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1998 r. rozbudowała kiosk w ten sposób, że powstał obiekt o wym. 5,4 m x 9,9 m z dachem jednospadowym, usytuowanym przy granicy działki sąsiedniej nr [...]. Od września 2002 roku rozpoczęła kolejną rozbudowę w ten sposób, że dobudowała zaplecze o wym. 6,0 m x 5,20 m z płyt blaszanych wypełnionych styropianem i zmieniła konstrukcję dachu z jednospadowego na dwuspadowy na długości 22 metrów. Sąd pierwszej instancji stwierdził w tak ustalonym stanie faktycznym, niekwestionowanym przez skarżącą, iż organ nadzoru budowlanego zasadnie przyjął, że budynek sklepu w obecnym stanie jest nowym obiektem budowlanym, zrealizowanym bez pozwolenia na budowę. Wzniesiony obiekt budowlany narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Sąd pierwszej instancji przytoczył treść § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. i stwierdził, że żaden z określonych w nim warunków nie został spełniony. Argumenty skarżącej, iż w istniejącym obiekcie znajdują się elementy drewniane kiosku z 1992 roku Sąd Wojewódzki uznał za pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Decyzja z dnia [...] lipca 1992 r. zezwalała bowiem na budowę obiektu tymczasowego – kiosku o konstrukcji drewnianej niepołączonego w sposób trwały z gruntem. Obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania jest posadowiony na fundamencie betonowym, co oznacza, iż nie jest obiektem tymczasowym, którego dotyczyła decyzja z dnia [...] lipca 1992r.
W skardze kasacyjnej L. G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie:
- - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, czyli art. 9 ust.1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stosuje się jedynie przy pozwoleniach na budowę i nie można go zastosować w razie legalizacji samowoli budowlanej oraz art. 48 ust.1 Prawa budowlanego przez jego błędną interpretację polegającą na nakazie rozbiórki wszystkich części obiektu budowlanego, łącznie z tą zabudowaną zgodnie z prawem w 1992 roku;
- - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 33 § 1 tej ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b przez pominięcie na etapie sądowoadministracyjnym współwłaścicieli działki nr [...] będących uczestnikami postępowania oraz nieuwzględnienie skargi pomimo uchybień na etapie postępowania administracyjnego, które powinny skutkować uchyleniem decyzji. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Wniosła również o dopuszczenie dowodu z dokumentu – wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszcza odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a ponieważ do rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku dochodzi wtedy, gdy nie jest możliwa jego legalizacja, to organ powinien skorzystać z uprawnienia jakie daje mu art. 9 ust. 1 i samodzielnie wystąpić o opinię do ministra w sprawie odstępstwa. Zdaniem autora kasacji w tej mierze doszło do uchybienia prawu materialnemu. Ustalonego stanu faktycznego nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Tymczasem art. 9 ust. 7 Prawa budowlanego przewiduje możliwość wyjątkowego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 tego prawa. W niniejszej sprawie spełnione są wszystkie przesłanki, od których uzależnia się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W razie pozytywnego rozstrzygnięcia ministra można byłoby oczekiwać też pozytywnej decyzji organu administracji.
Skarżąca kasacyjnie podniosła, że zgodnie z przepisami można nakazać rozbiórkę tylko tych części obiektu budowlanego, które powstały w sposób sprzeczny z prawem, za wyjątkiem sytuacji, gdy nie można rozłączyć obu części. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie tak nie jest, bowiem część dobudowana na podstawie projektu z 1998 roku nie narusza części wybudowanej w 1992 roku i usytuowanej za zgodą sąsiada w bliskiej odległości od granicy działki. Ponadto w części zabudowanej w 1992 roku nie doszło do realizacji inwestycji bez pozwolenia na budowę. Jeżeli organy uznały, że stan obecny tej części jest sprzeczny z wydanym pozwoleniem to powinny zastosować tryb z art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego a nie tryb z art. 48 ust.1 tej ustawy, gdyż stosując go dopuściły się naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 kpa, czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji pominął współwłaścicieli działki nr [...] zatem naruszył art. 33 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. ponieważ zgodnie z tym przepisem powinien uchylić decyzję w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Współwłaściciele wskazanej działki stosownie do art. 48 k.c. powinni być stronami postępowania rozbiórkowego przed organami administracji oraz uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego, co wynika z art. 33 § 1 p.p.s.a. oraz z art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, iż są one niezasadne w zakresie w jakim zarzucają Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. przez pominięcie na etapie sądowoadministracyjnym współwłaścicieli działek nr [...], będących uczestnikami postępowania.
Sąd pierwszej instancji nie mógł z urzędu tej okoliczności uwzględnić, przede wszystkim z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż przesłanka, wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony.
Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko prezentowane było już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w ostatnim okresie ugruntowało się (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08,, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela.
Zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.ps.a.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 i art. 48 Prawa budowlanego należy stwierdzić, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku.
Autor skargi kasacji zarzucił, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, przyjmując, że przepis ten stosuje się jedynie przy pozwoleniach na budowę i nie można go zastosować w razie legalizacji samowoli budowlanej. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.
Stosownie do treści przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 powołanej ustawy. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (ust. 2). Stosownie jednak do ust. 3 wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydawane jest w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2008 r. II OSK 905/07, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2005 r. OSK 1683/04). Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie nie jest dopuszczalne wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych po wykonaniu robót, czy to wskutek wykonania decyzji pozwalającej na budowę czy też zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej, jak w niniejszej sprawie (tak np. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r. II OSK 590/07, wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. II OSK 875/05). W takim przypadku udzielenie zgody na odstępstwo prowadziłoby do legalizacji obiektu budowlanego zrealizowanego niezgodnie z przepisami prawa. Organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie nie mogły brać pod uwagę ewentualnego zastosowania art. 9 ust.1 Prawa budowlanego, skoro zrealizowany obiekt budowlany narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie spełnia warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 48 ust.1 Prawa budowlanego przez jego błędną interpretację polegającą na nakazie rozbiórki wszystkich części obiektu budowlanego, łącznie z tą zabudowaną zgodnie z prawem w 1992 roku. W myśl z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z ustaleń faktycznych organów administracyjnych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że skarżąca zrealizowała na działce nr ew. [...], położonej w P., budynek sklepu, który w obecnym stanie posiada wymiary 5,35 m x 22,2 m. Obiekt ten powstał na skutek prowadzonej w kolejnych latach samowolnej rozbudowy, początkowo kiosku drewnianego o wym. 4,9 m x 6,05 m wykonanego na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 1992 r., a następnie powstałego w wyniku jego rozbudowy obiektu.
W rezultacie prowadzonych robót budowlanych powstał w wyniku samowoli budowlanej, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, nowy budynek z dachem dwuspadowym, pokrytym blachą dachówkowopodobną, posadowiony na fundamencie betonowym o ścianach z płyt warstwowych. W świetle tych ustaleń faktycznych argument skarżącej, że ściany tego nowego budynku posiadają elementy drewnianego kiosku zrealizowanego w 1992 roku na podstawie pozwolenia na budowę nie mogły doprowadzić do wydania decyzji o nakazie rozbiórki tylko co do pozostałej części przedmiotowego budynku. Wedle powołanego powyżej art. 48 ust.1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego samowolnie wybudowanej, jest możliwy w sytuacji, gdy nie spowoduje to utraty stabilności pozostałej części budynku legalnie wybudowanej. Z materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości wyodrębnienia z istniejącego budynku uprzednio wybudowanego kiosku budowlanego jako odrębnej jego części.
Kiosk drewniany wybudowany zgodnie z decyzją z dnia [...] lipca 1992r. był obiektem tymczasowym, a obecnie istnieje nowy obiekt budowlany powstały w wyniku samowolnie prowadzonej rozbudowy z wykorzystaniem jego konstrukcji drewnianych.
Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.