Uzasadnienie
Marszałek Województwa Podlaskiego wniósł o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Żuromińskim, poprzez wskazanie Starosty Żuromińskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. w W. z dnia [...] lipca 2015 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych i szczególne korzystanie z wód dla zadania pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...] oraz od km [...] do km [...] na terenie gmin: L. i Ż.".
We wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego M. w W. wskazał, że podstawą do jego wydania będzie art. 122 ust. 1 i 3 w zw. z art. 140 ust 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm., dalej ustawa Prawo wodne) bowiem z przepisów tych wynika konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie, likwidację bądź przebudowę urządzeń wodnych, wykonanie robót i budowli w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki W. oraz na szczególne korzystanie z wód – wprowadzenie do wód i do ziemi ścieków, zgodnie z załączonym operatem wodnoprawnym szczegółowo w nim opisanych.
Wniosek ten został skierowany do Marszałka Województwa Mazowieckiego który z uwagi na to, że wnioskodawcą i podmiotem właściwym do załatwienia sprawy jest ten sam podmiot, w związku z art. 127 ust. 7b i 7c ustawy Prawo wodne, wystąpił do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej o wyznaczenie innego organu do załatwienia przedmiotowego wniosku. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej znak: [...] wyznaczył Marszałka Województwa Podlaskiego do prowadzenia sprawy wskazanym na wstępie wnioskiem.
Marszałek Województwa Podlaskiego po analizie wniosku oraz załączonej do niego dokumentacji wskazał, że na mocy art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo wodne jest on właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 122 ust. 2 tej ustawy tj. na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Marszałek wskazał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie w decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] na podstawie art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne zwolnił wnioskodawcę od zakazów wykonywania robót i czynności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu prowadzenia robót ziemnych i wykonywania obiektów budowlanych w związku z przebudową obiektu mostowego.
Jednocześnie w zakresie dotyczącym robót prowadzonych w korycie rzeki W., Dyrektor RZGW w Warszawie uznał, że przedsięwzięcie nie wiąże się z lokalizowaniem w ramach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko bowiem dotyczy przebudowy istniejącego obiektu mostowego. Tym samym zastosowanie art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne okazało się bezprzedmiotowe. Dyrektor RZGW w Warszawie stwierdził, że roboty umocnieniowe w korycie rzeki W. w rejonie przebudowywanego mostu, nie mogą być objęte zakresem decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, ponieważ grunty pokryte wodami nie stanowią przedmiotowych obszarów w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne.
Marszałek Województwa Podlaskiego mając na uwadze, że w niniejszej sprawie Dyrektor RZGW w Warszawie wydał jedynie decyzję zwalniającą od zakazów z art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, umarzając postępowanie w zakresie zakazów z art. 40 ust. 3 ww. ustawy, uznał swoją niewłaściwość w sprawie. Przyjął, że nie został spełniony warunek posiadania przez wnioskodawcę zarówno decyzji z art. 40 ust. 3, jak i decyzji z art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. W jego ocenie właściwym do załatwienia sprawy był Starosta Żuromiński i temu organowi przekazał przedmiotowy wniosek.
Starosta Żuromiński w piśmie z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] na zasadzie art. 65 K.p.a. zwrócił do Marszałka Województwa Podlaskiego wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, uznając się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy. Starosta powołując pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II OW 182/14, wskazał, że art. 122 ust 2. ustawy Prawo wodne określa przesłanki materialnoprawne dla organów do załatwienia tego rodzaju spraw. Przepis materialnoprawny, regulujący przesłanki wydawania decyzji (pozwoleń wodnoprawnych), nie wpływa na właściwość organu, która została określona w art. 140 ustawy Prawo wodne. W sytuacji kiedy część prac przewidzianych do realizacji w ramach przedmiotowej inwestycji będzie realizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w ocenie Starosty organem właściwym będzie Marszałek Województwa Podlaskiego.
W dniu [...] września 2015 r. Marszałek Województwa Podlaskiego wystąpił do NSA z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Żuromińskim, poprzez wskazanie Starosty Żuromińskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. w W. z dnia [...] lipca 2015 r.
Marszałek Województwa Podlaskiego w uzasadnieniu swego wniosku stwierdził, że przytoczone przez Starostę Żuromińskiego postanowienie NSA dotyczy innego przypadku niż w ten, którego dotyczy niniejsza sprawa. W sprawie, która jest przedmiotem sporu o właściwość, wydanie pozwolenia wodnoprawnego sprowadza się do wydania trzech rodzajów pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 122 ustawy Prawo wodne tj. na wykonanie urządzeń wodnych, wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, dla których dyrektor RZGW w Warszawie wydał decyzję, o której mowa w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne oraz na szczególne korzystanie z wód. Marszałek powtórzył argumentację, że jest organem właściwym na mocy art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo wodne do wydania pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 122 ust. 2 tej ustawy tj. na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne.
Wskazując na treść art. 140 ust. 2 ustawy Prawo wodne Marszałek stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie jest związana z przedsięwzięciem lub instalacją, o której mowa w art. 378 ust. 2 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska a zatem nie będzie miał zastosowania art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Ponadto wniosek nie dotyczy realizacji zadań wskazanych w art. 140 ust. 2 pkt 1-4 i 5a-5d ustawy Prawo wodne.
Marszałek wskazując na przewidziane do realizacji, w ramach niniejszej inwestycji, zadania zlokalizowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią stwierdził, że, z uwagi na wydanie tylko jednej decyzji zwalniającej z zakazów wykonania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, są to zadania polegające na wykonaniu urządzeń wodnych – obiektów budowalnych i robót z art. 122 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1c ustawy Prawo wodne, tym samym nie ma zastosowania art. 140 ust. 2 pkt 5 i art. 140 ust. 2 pkt 5c ww. ustawy. Marszałek podkreślił, że pogląd ten odpowiada stanowisku Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wyrażonemu w pismach znak: [...] z [...] stycznia 2013 r. oraz znak: [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.
Marszałek zaznaczył, że przedmiotowy wniosek dotyczy także wykonania urządzeń wodnych oraz szczególnego korzystania z wód realizowanych poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, które również podlegają wydaniu pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne, dla których organem właściwym jest Starosta Żuromiński. Fakt ten w ocenie Marszałka dodatkowo przemawia za tym, że organem właściwym w przedmiotowej sprawie będzie Starosta Żuromiński.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Żuromiński wskazał, że przewidziane we wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zadania będą realizowane zarówno na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią jak i poza tym obszarem. Podkreślił, że pozwolenia wymagane dla ich realizacji wydawane będą na potrzeby tej samej inwestycji, co nie zmienia faktu, że inwestycja realizowana jest na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a to wyznacza marszałka województwa, jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie z wód w związku z planowaną rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...] oraz od km [...] do km [...] na terenie gmin: L. i Ż. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie z nowelizacją art. 15 § 2 P.p.s.a. przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) zmieniającej nin. ustawę z dniem 15 sierpnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga niniejszą sprawę na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym - art. 15 § 2 in fine P.p.s.a.
Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy gdy przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej tego samego podmiotu i dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy. Spór o właściwość może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu. Przedmiotem sporu nie może być ustalenie rodzaju sprawy.
Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo wodne pozwolenia wodnoprawnego wymaga, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, szczególne korzystanie z wód a także wykonanie urządzeń wodnych. Stosownie do art. 122 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne.
Na mocy art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do:
- a) urządzeń melioracji wodnych niezaliczonych do urządzeń wodnych,
- b) prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, linii energetycznych, linii telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń,
- c) obiektów budowlanych oraz robót wykonywanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią,
- d) robót w wodach oraz innych robót, które mogą być przyczyną zmiany naturalnych przepływów wód, stanu wód stojących i wód podziemnych.
Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że planowane w ramach inwestycji drogowej, której dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zadania można zakwalifikować do działań wskazanych w art. 122 ustawy Prawo wodne (ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz ust. 2 pkt 2) a także to że będą realizowane zarówno na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jak i poza nimi, stwierdzić należy, że do ich realizacji konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.
Przepis art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne ustanawia ogólną zasadę, że organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Od zasady tej ustawodawca ustanowił odstępstwa określone w przepisach art. 140 ust. 2 i 2a. Przypadki, w których organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest marszałek województwa wyszczególniono w art. 140 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo wodne marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 122 ust. 2.
Wskazane w art. 122 ust 2 ustawy Prawo wodne przepisy art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 przewidują przypadki, w których dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może – w drodze decyzji - zwolnić dany podmiot z zakazów, jakie obowiązują na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W konkretnej sprawie może to oznaczać konieczność wydania jednej z tych decyzji, może też oznaczać konieczność wydania obydwu tego rodzaju decyzji.
Z załączonego do akt operatu wodnoprawnego wynika, że w niniejszej sprawie została wydana decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z [...] czerwca 2015 r. Podstawę prawną tej decyzji stanowił powołany wyżej art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Organ ten uznał za bezprzedmiotowe wydawanie decyzji na podstawie art. 40 ust 3 ustawy Prawo wodne bowiem uznał, że w niniejszej sprawie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w wyniku planowanej inwestycji nie powstanie nowe przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Za takie nie można bowiem uznać robót prowadzonych w korycie rzeki W., które mają na celu przebudowę istniejącego obiektu mostowego. W dalszej części decyzji Dyrektor RZGW w Warszawie stwierdził, że roboty umocnieniowe w korycie rzeki W. w rejonie przebudowywanego mostu, nie mogą być objęte zakresem decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, ponieważ grunty pokryte wodami nie stanowią przedmiotowych obszarów w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne.
Z powyższego wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji z art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne uznał, w okolicznościach niniejszej sprawy, że należało wydać jedynie decyzję na podstawie art. 88l ust. 2 ww. ustawy bowiem nie znalazł podstaw do wydania decyzji z art. 40 ust. 3 tej ustawy. Nie można zatem uznać, że nie został dopełniony wymóg określony w art. 122 ust. 2 ustawy Prawo wodne w zakresie uzyskania określonych w tym przepisie decyzji.
W związku z powyższym twierdzenie Marszałka Województwa Podlaskiego, że brak wydania przez Dyrektora RZGW w Warszawie decyzji z art. 40 ust. 3 ustawy Prawo wodne przesądza o jego niewłaściwości wydania pozwolenia wodnoprawnego w niniejszej sprawie z uwagi na niewypełnienie dyspozycji art. 122 ust 2 ustawy Prawo wodne jest bezzasadne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dyspozycja art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo wodne wskazuje wprost marszałka województwa jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w przypadku, o którym mowa w art. 122 ust. 2 ustawy Prawo wodne, czyli dla przedsięwzięć realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z 18 września 2013 r., II OW 61/13, z 23 sierpnia 2013 r., II OW 42/13, z 11 października 2012 r., II OW 107/12 i z 4 lutego 2015 r., II OW 176/14).
Zaznaczyć trzeba, że przepisy określające właściwość organu administracji powinny być wykładane ściśle. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo wodne, brak jest podstaw do dokonywania jego wykładni z uwzględnieniem przesłanek materialnoprawnych z art. 122 ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 122 ust. 2 ustawy określa przesłanki materialnoprawne wydania pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a nie właściwość organów do załatwiania tego rodzaju spraw. Przepis materialnoprawny, regulujący przesłanki wydawania decyzji (pozwoleń wodnoprawnych), nie wpływa na właściwość organu, która została określona w art. 140 ustawy Prawo wodne.
Przepis art. 122 ust. 2 ustawy Prawo wodne nakłada na stronę obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w sytuacjach określonych w tym przepisie, a więc na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli została wydana decyzja, o której stanowi art. 40 ust. 3 i art. 88 ust. 2 tej ustawy.
W niniejszej sprawie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie wydał decyzję zwalniającą z zakazów na podstawie art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, a więc inwestor, żeby zrealizować planowaną inwestycję, musi uzyskać pozwolenie wodnoprawne. Okoliczność, czy w danej sprawie zachodzi konieczność wydania dwóch decyzji (tj. zarówno decyzji na podstawie art. 40 ust. 3, jak decyzji na podstawie art. 88l ust. 2), czy też tylko jednej z tych decyzji, jest kwestią podlegającą ocenie już przy rozstrzyganiu sprawy co do jej istoty. Wówczas właściwy organ ocenia, czy do wydania pozwolenia wodnoprawnego konieczne są obie decyzje czy tylko jedna z nich. Nie wpływa to jednak na właściwość organu, o której stanowi art. 140 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Dlatego też, jak już wcześniej wspomniano, argumentacja Marszałka Województwa Podlaskiego, wyrażona w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. przekazującym wniosek inwestora o wydanie pozwolenia wodnoprawnego do Starosty Żuromińskiego a także powołana we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie zasługiwała na uwzględnienie.
Błędem jest twierdzenie, że marszałek województwa jest właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego tylko wtedy, kiedy zachodzi konieczność uzyskania obydwu wskazanych wyżej decyzji, tj. decyzji z art. 40 oraz decyzji z art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne.
Należy także zauważyć, że Marszałek Województwa Podlaskiego będzie właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wyznaczonym wnioskiem inwestora z dnia [...] lipca 2015 r. także z uwagi na treść art. 140 ust. 2 pkt 5c ustawy Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że marszałek województwa wydaje wszystkie pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 122, wymagane dla przedsięwzięcia, jeżeli jest organem właściwym do wydania jednego z tych pozwoleń. Skoro z powyższych rozważań wynika, że Marszałek Województwa Podlaskiego będzie właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego z art. 122 ust. 2 ustawy Prawo wodne w zakresie zadań realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, to organ ten na mocy art. 140 ust 2 pkt 5c ustawy Prawo wodne będzie właściwy do wydania także pozostałych pozwoleń wodnoprawnych, które wymagane są dla zadań wchodzących w zakres przedmiotowej inwestycji.
Mając na uwadze przytaczane przez Marszałka Województwa Podlaskiego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 733/09 NSA stwierdza, że poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy pozostawały kwestie związane ze spełnieniem przesłanek materialnoprawnych do wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, określonych w art. 122 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Tym samym stanowisko zajęte we wspomnianym wyżej wyroku nie miało wpływu na zajęte w niniejszej sprawie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem w powołanym wyroku Sąd zajmował się jedynie kwestią ustalenia przesłanek materialnoprawnych wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 Prawa wodnego, nie zaś właściwością organów.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy w sprawie.