Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 11 maja 2017 r. (data stempla pocztowego) Starosta Bydgoski wnosi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy tym organem a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego (PINB) w Bydgoszczy w przedmiocie wskazania organu właściwego do zatwierdzenia projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce [...] w miejscowości [...], gm. [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przed sądem administracyjnym wg norm przepisanych.
Z akt sprawy wynika, że inwestorzy K. i R. małż. S., na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy Osielsko z dnia [...] września 1996 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na działce nr [...] (obecnie z uwagi na dokonanie podziału geodezyjnego działki na działce nr [...]) w miejscowości [...] gm. [...] budynku usługowego zakładu krawieckiego z przyłączami wodno-kanalizacyjnymi i ogrodzeniem, w związku z zawiadomieniem właściwego wówczas organu tj. Wójta Gminy Osielsko pismem z dnia 1 czerwca 1998 r. rozpoczęli budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Budowa obiektu zgodnie z zapisami w dzienniku budowy wydanym w dniu 18 września 1996 r. została faktycznie zakończona 8 maja 1999 r. Następnie przystąpiono do prac wykończeniowych, które odnotowane zostały także w dzienniku wydanym w dniu 18 grudnia 2002 r. z ostatnim wpisem z dnia 9 marca 2009 r. Obiekt został wykonany zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym integralną cześć decyzji o pozwoleniu na budowę.
Budowa przedmiotowego budynku nie została jednak zakończona zgodnie z art. 54 lub art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., uPb). Ponadto decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. wydaną w sprawie znak: [...] Starosta Bydgoski stwierdził wygaśnięcie decyzji Wójta Gminy Osielsko z dnia [...] września 1996 r. znak: [...]. W związku ze stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorzy pismem z dnia 27 lutego 2017 r. zwrócili się do PINB o zatwierdzenie projektu budowlanego budynku mieszkalnego. Z powyższego wynika, że zamiarem inwestorów jest zmiana funkcji zrealizowanego na podstawie decyzji Wójta Gminy Osielsko z dnia [...] września 1996 r. obiektu z usługowego na mieszkalny jednorodzinny. Z uwagi na sposób wykonania obiektu budynek można użytkować zarówno jako mieszkalny jak i usługowy - zakład krawiecki.
Biorąc pod uwagę powyżej przedstawiony stan faktyczny Starosta Bydgoski stwierdził, że organem właściwym do poprowadzenia sprawy jest PINB w Bydgoszczy.
W tym miejscu Starosta przywołał uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. OPS 9/01, która wprawdzie dotyczy formalnie właściwości organów do wydania decyzji na wznowienie robót budowlanych w sytuacji, gdy stwierdzono istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak w uzasadnieniu tego orzeczenia zajęto się także właściwością organów w przypadku wygaśnięcia pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 2 uPb.
Wskazuje, że NSA zaakcentował, iż dla oceny właściwości organów w tego typu sprawach istotne znaczenie ma fakt, czy roboty budowlane zostały w ogóle rozpoczęte. W przedstawionej sprawie roboty rozpoczęto. Sąd wskazał także, że z brzmienia art. 37 uPb nie można wyprowadzać wniosków dotyczących właściwości organów. O tych właściwościach decydują bowiem art. 82 ust. 1 i 83 uPb. Tylko w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych ustawodawca przewidział wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych, która leży w gestii organów nadzoru budowlanego. Przepisy uPb nie przewidują żadnych kompetencji dla organu architektoniczno-budowlanego do wydania pozwolenia na budowę już po wykonaniu tych robót.
W odpowiedzi PINB w Bydgoszczy stwierdził, że w niniejszej sprawie wszczętej na wniosek z dnia 27 lutego 2017 r. winien mieć zastosowanie przepis art. 37 ust. 2 pkt 1 uPb w brzmieniu aktualnie obowiązującym, czyli ustalonym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. (art. 9 powołanej ustawy). Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu w przypadku wygaśnięcia pozwolenia na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę o której mowa w art. 28 ust. 1 uPb. Właściwym organem do wydania takiej decyzji na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z art. 82 ust. 1 i 2 uPb jest Starosta. W tym miejscu PINB zwraca uwagę, że art. 37 ust. 2 pkt 1 uPb nie uzależnia prowadzenia postępowania od tego na jakim etapie prowadzona jest realizacja obiektu. Ogranicza się jedynie do wskazania sytuacji po zaistnieniu której inwestor, aby móc zrealizować lub dokończyć zamierzenie inwestycyjne musi legitymować się decyzją o pozwoleniu na budowę.
Z uwagi na powyższe PINB w Bydgoszczy wnosi o: wskazanie Starosty Bydgoskiego jako organu właściwego do rozpoznania sprawy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości [...] gm. [...];
- 2. zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz uczestnika kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny).
W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Starosta Bydgoski, jak i PINB w Bydgoszczy uznały się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku inwestorów, którzy w związku ze stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorzy pismem z dnia 27 lutego 2017 r. zwrócili się do PINB o zatwierdzenie projektu budowlanego budynku mieszkalnego. Z powyższego wynika, że zamiarem inwestorów jest zmiana funkcji zrealizowanego na podstawie decyzji Wójta Gminy Osielsko z dnia [...] września 1996 r. obiektu z usługowego na mieszkalny jednorodzinny.
Przed wejściem w życie noweli z dnia 20 lutego 2015 r. zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 uPb rozpoczęcie albo wznowienie budowy było możliwe w następujących przypadkach:
- a) wygaśnięcia pozwolenia na budowę (pozwolenia na wznowienie robót budowlanych) z powodu upływu 3-letniego terminu;
- b) uchylenia pozwolenia na budowę w przypadku, o którym mowa w art. 36a;
- c) stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę;
- d) uchylenia pozwolenia na budowę w innych przypadkach niż określone w art. 36a.
Przepis art. 37 ust. 2 uPb przewidywał, że inaczej trzeba było traktować sytuację, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, ale inwestor nie rozpoczął jeszcze żadnych robót budowlanych, a inaczej, gdy wprawdzie część robót została już wykonana, ale z uwagi na przerwę w budowie zaszły warunki do wygaśnięcia decyzji, o których mowa w komentowanym przepisie. Jeżeli zatem w poprzednim stanie prawnym roboty budowlane nie zostały rozpoczęte, a decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, to w tej sytuacji należało wydać nową decyzję o pozwoleniu na budowę. Natomiast w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wszczęte, ale przerwane, co skutkowało wygaśnięciem decyzji, ustawodawca przewidywał wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych.
W wyniku wejścia w życie postanowień noweli z dnia [...] lutego 2015 r. rozpoczęcie albo wznowienie budowy w przypadku wygaśnięcia pozwolenia na budowę (pozwolenia na wznowienie robót budowlanych) z powodu upływu trzyletniego terminu lub uchylenia pozwolenia na budowę, a także stwierdzenia jego nieważności jest możliwe wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 uPb). Jak się wydaje, wskazany przepis należy rozumieć w ten sposób, że inwestor, który z powyższych przyczyn utracił pozwolenie na budowę, aby móc legalnie ją rozpocząć lub kontynuować, musi wystąpić do organu architektoniczno-budowlanego o nową decyzję o pozwoleniu na budowę. W przypadku, gdy budowa była już prowadzona, podstawę wydania tej decyzji będzie stanowiła inwentaryzacja wykonanych robót oraz projekt budowlany. W przypadku jednak, gdy inwestor zobowiązany w myśl art. 37 ust. 2 do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo utraty dotychczasowego pozwolenia na budowę będzie prowadził roboty budowlane (nie powstrzyma się od prowadzenia robót), należy przyjąć, że zastosowanie będzie miał art. 50 ust. 1 pkt 1 uPb, a w konsekwencji naprawienie sytuacji z tego wynikłej będzie należało do kompetencji organu nadzoru budowlanego (por. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), K. Buliński, A. Despot-Mładanowicz, T. Filipowicz, A. Kosicki, M. Rypina, M. Wincenciak. Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Lex 2017).
PINB w Bydgoszczy byłby właściwy do prowadzenia niniejszego postępowania w sytuacji zrealizowania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 37 ust. 3 uPb w zw. z art. 36 ust. 2 uPb) co biorąc pod uwagę kontrolę obiektu przeprowadzoną w dniu 23 marca 2017 r. nie zostało stwierdzone. W rezultacie prowadzenie postępowania przez PINB prowadziłoby do naruszenia ww. przepisu, a wydana przez niego decyzja mogłaby zostać uznana za nieważną jako wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W niniejszej sprawie nie ma również możliwości zastosowania postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 - 51 uPb. Przepisy te znajdują zastosowanie dla usunięcia skutków nieprawidłowości, które biorąc pod uwagę protokół przeprowadzonej kontroli obiektu z dnia 23 marca 2017 r. nie mają miejsca. Obiekt bowiem został wykonany zgodnie z zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy Osielsko projektem budowlanym i nie są w nim prowadzone żadne roboty budowlane.
Tym samym w przedmiotowej sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 37 ust. 2 pkt 1 uPb w brzmieniu aktualnie obowiązującym, czyli ustalonym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. Aktualne brzmienie powołanego przepisu nie budzi już wątpliwości. Wolą ustawodawcy było, aby rozpoczęcie lub wznowienie budowy, a w tym przypadku planowana przez inwestorów zmiana przeznaczenia obiektu, m.in. po stwierdzeniu wygaśnięcia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę następowało po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 uPb. Ta zaś należy do kompetencji Starosty Bydgoskiego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 Ppsa oraz w zw. z art. 64 § 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.