Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty T. z dnia [...] lipca 2018 r.
W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, że zawiadomieniem z dnia 10 grudnia 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich przekazał mu według właściwości sygnalizację w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty T. z dnia [...] lipca 2018 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji Starosty T. z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego dla Zakładu Usług Wodnych sp. z o.o. w K.. Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. organem właściwym do sprostowania z urzędu lub do rozpatrzenia wniosku o sprostowanie jest organ, który wydał decyzję, podlegającą sprostowaniu. W sytuacji zmiany właściwości organów do wydania decyzji podlegającej sprostowaniu, organem właściwym do sprostowania jest organ aktualnie właściwy do rozstrzygania w przedmiocie tej decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2010 r., II OW 38/10, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2018 r., II OW 148/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 lutego 2015 roku, sygn. II SA/Rz 1443/14).
Kolegium wskazało, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, z późn, zm.), zgodnie z którą starostowie i marszałkowie województwa utracili kompetencje w sprawach pozwoleń wodnoprawnych i co do zasady kompetencje te na mocy art. 397 ustawy, zostały przejęte przez właściwych miejscowo dyrektorów zarządów zlewni oraz regionalnych zarządów gospodarki wodnej Wód Polskich. Tożsama sytuacja ma miejsce na gruncie przepisów odnoszących się do postępowań w trybach nadzwyczajnych. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, za który - wobec zniesienia dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - należy uznać dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich.
W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jako organu właściwego w sprawie. Wskazał, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jest organ wyższego stopnia. Przy czym, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne nie stanowią inaczej.
Natomiast z art. 20 k.p.a. wynika, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W ustawie Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2020 poz. 310 ze zm.) właściwość rzeczową ww. jednostek określa art. 14 ustawy z uwzględnieniem przepisów art. 397 ust.
1. Stosownie do art. 14 ust. 4 Prawa wodnego dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich w sprawach określonych ustawą. Przepisy ustawy Prawo wodne nie pozbawiły właściwości funkcjonalnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Należy bowiem wyraźnie podkreślić, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi tu o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a., pozostaje w strukturze organów administracji publicznej, dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności winien być określany na podstawie wskazanych przepisów (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. II OSK 1432/11). W świetle powyższego, wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r. przez organ nadal pozostający w strukturze organów administracji publicznej (tj. przez Starostę T.) wskazuje, iż organem właściwym do ewentualnego wszczęcia postępowania nieważnościowego będzie zgodnie z art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. organ wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Na marginesie jedynie można zaznaczyć, że dewolucja kompetencji na dyrektora zarządu zlewni Wód Polskich lub dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich nastąpiła jedynie w stosunku do orzeczeń wydanych przed 1 stycznia 2018 r. przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.
Przedmiotem sporu kompetencyjnego w tej sprawie jest właściwość organu do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty T. z dnia [...] lipca 2018 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2017 r. o pozwoleniu wodnoprawnym. Wskazane pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), zgodnie z którymi organem właściwym do wydawania tego rodzaju pozwoleń wodnoprawnych był starosta (art. 140 ust. 1), a organem wyższego stopnia - dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 4 ust. 4). Po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. nowej ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566) nastąpiły istotne zmiany w strukturze organów administracji wodnej oraz zmiany właściwości niektórych innych organów w sprawach gospodarowania wodami.
Zgodnie z art. 525 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 nowej ustawy organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są: minister właściwy do spraw gospodarki wodnej (pkt 1), minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej (pkt 2), Prezes Wód Polskich (pkt 3), dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich (pkt 4), dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich (pkt 5), kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich (pkt 6), dyrektor urzędu morskiego (pkt 7), wojewoda (pkt 8), starosta (pkt 9), wójt, burmistrz lub prezydent miasta (pkt 10). Przepis art. 14 ust. 2 stanowi, że do postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3-6, a więc organami Wód Polskich stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Przepis art. 14 ust. 3-5 ustawy reguluje hierarchię organów Wód Polskich, stanowiąc, że funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. w stosunku do dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej Wód Polskich w sprawach określonych ustawą pełni Prezes Wód Polskich, w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich - właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich, a w stosunku do kierowników nadzorów wodnych Wód Polskich - właściwy dyrektor zarządu zlewni. Kompetencje starosty do wydawania pozwoleń wodnoprawnych przejęły organy Wód Polskich. Starosta jest obecnie właściwy do wykonywania niektórych zadań związanych z gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa, do nadzoru nad spółkami wodnymi oraz do orzekania o odszkodowaniu, o którym mowa w art. 471 Prawa wodnego.
Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję lub postanowienie (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12, podobnie postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2012 r., II OW 155/12, postanowienie NSA z dnia 4 marca 2014 r., II OW 167/13, pub. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia w odniesieniu do organu, który był właściwy do wydania decyzji (postanowienia) przesądzałoby bowiem o wyniku postępowania nieważnościowego.
Postanowienie Starosty T. z dnia [...] lipca 2018 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2017 r. o pozwoleniu wodnoprawnym zostało wydane już po wejściu w życie nowej ustawy i zmianie właściwości organów w zakresie wydawania pozwoleń wodnoprawnych. W dacie wydania tego postanowienia starosta nie wykonywał już zadań zleconych z zakresu administracji rządowej dotyczących pozwoleń wodnoprawnych, a dotychczasowy organ wyższego stopnia - dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej został zniesiony. Zatem ustalenie organu wyższego stopnia nad starostą powinno nastąpić według zasad ogólnych określonych w art. 17 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne nie stanowią inaczej.
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. nie zawiera przepisów szczególnych, wskazujących inny organ wyższego stopnia nad starostą. W związku z powyższym, organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty T. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K..
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.