Uzasadnienie
Zarządzeniem z dnia 11 czerwca 2018 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wezwał skarżących J. B. i I. B. do uiszczenia solidarnie wpisu od skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 7500 zł w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi.
Zażalenie na to zarządzenie wnieśli J. B. i I. B., zarzucając naruszenie § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i wnosząc o jego zmianę i ustalenie wysokości wpisu w kwocie 100 zł na podstawie § 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Od skarg na postanowienia przewidziano bowiem wpis stały w kwocie 100 zł. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej jest postanowieniem wpadkowym, nie kończy ono postępowania, ani nie rozstrzyga istoty sprawy, gdyż w sprawie musi zostać wydana decyzja rozstrzygająca sprawę samowoli budowlanej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 231 p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 1 oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. Zasady ustalania wysokości wpisu od pism wszczynających postępowanie sądowoadministracyjne zawarte są w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 215 § 1 p.p.s.a. w każdym piśmie wszczynającym postępowanie sądowe w danej instancji należy podać wartość przedmiotu zaskarżenia, jeżeli od tej wartości zależy wysokość opłaty. W myśl art. 216 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, stanowi ona wartość przedmiotu zaskarżenia. Regulacje te nawiązują do postępowania cywilnego procesowego, w którym przedmiotem sporu jest - co do zasady - oznaczona kwota pieniężna stanowiąca wartość dochodzonego roszczenia. Jak wskazuje się w doktrynie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem zaskarżenia są jednak akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., których kontrolę z punktu widzenia zgodności z prawem przeprowadza sąd administracyjny (art. 1 § 2 p.u.s.a.).
W tym postępowaniu nie orzeka się o należnościach pieniężnych, tak jak w postępowaniu w sprawach cywilnych, lecz kontroluje legalność aktów, w których takie należności zostały określone lub ustalone. Stąd też należność pieniężna w ścisłym tego słowa znaczeniu nie stanowi przedmiotu zaskarżenia przed sądem administracyjnym. Dlatego regulację zawartą w art. 216 p.p.s.a. należy odnosić do należności pieniężnej objętej aktem lub czynnością, które w istocie stanowią przedmiot zaskarżenia podlegający kontroli sądu administracyjnego (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, komentarz do art. 216 - Lex). Wartością przedmiotu zaskarżenia jest więc wartość uprawnienia lub obowiązku wyrażona w kwocie pieniężnej, którą ustala zaskarżony akt.
Przepis art. 231 p.p.s.a. stanowi, że wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały. Przepis ten stanowi pewien skrót myślowy, gdyż - jak wskazano powyżej - w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem zaskarżenia są akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a nie należności pieniężne. W orzecznictwie wskazuje się, że w art. 231 p.p.s.a. ustawodawca miał na myśli sprawy, w których przedmiotem zaskarżenia są akty lub czynności kreujące określoną należność pieniężną bądź stwierdzające jej istnienie lub nieistnienie (postanowienie NSA z 23 czerwca 2008 r., II FZ 227/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W postanowieniu z 21 maja 2013 r., I GZ 161/13 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wpis stosunkowy powinien być pobrany od skargi na akt, który w sposób bezpośredni wiąże się z należnością pieniężną. Bezpośredni związek między taką należnością a obejmującym ją aktem zachodzi wtedy, gdy w danym akcie organ konkretyzuje (z reguły określa wysokość) należności.
Przepis art. 231 p.p.s.a. wprowadza zasadę pobierania wpisu stosunkowego w każdym przypadku, gdy zaskarżony akt (niezależnie od tego czy jest to decyzja czy postanowienie) ustala należność pieniężną. W pozostałych przypadkach, gdy przedmiotem zaskarżenia nie jest akt, który w sposób bezpośredni nakłada obowiązek uiszczenia należności pieniężnej lub ustala wysokość należności, pobiera się wpis stały. Powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r., wydane na podstawie art. 233 p.p.s.a., normuje jedynie wysokość wpisów oraz szczegółowe zasady ich pobierania. Systematyka tego aktu prawnego nawiązuje do zasady ogólnej wyrażonej w art. 231 p.p.s.a. W § 1 rozporządzenia powtórzono zasadę pobierania wpisu stosunkowego, jeżeli zaskarżonym aktem objęta jest należność pieniężna. Przepis ten stanowi, iż wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem.
Przepis ten, podobnie jak art. 231 p.p.s.a., nie wprowadza rozróżnienia aktów, którymi objęta jest należność pieniężna na decyzje i postanowienia. Jest w nim mowa o "aktach", a więc z całą pewnością pojęcie to obejmuje akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.
Zgodnie zaś z treścią § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności (w tym wypadku postanowienia) wynosi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym 100 zł. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w sprawach, w których zaskarżone rozstrzygnięcie ma formę postanowienia i nie dotyczy ono należności pieniężnych pobiera się wpis stały, bez względu na przedmiot tego postanowienia. Ratio legis tego przepisu było ustalenie stałego wpisu od postanowień, które najczęściej rozstrzygają wpadkowe kwestie procesowe np. stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania lub mają charakter merytoryczny np. postanowienia uzgadniające wydane na podstawie art. 106 k.p.a., lecz nie dotyczą należności pieniężnych.
Z treści art. 231 p.p.s.a. oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. wynika zasada pobierania wpisu stosunkowego w sytuacji, w której zaskarżonym aktem objęta jest należność pieniężna. Forma tego aktu (decyzja lub postanowienie) nie ma decydującego znaczenia przy pobieraniu wpisu stosunkowego. Brak jest racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia regulacji, iż podstawą ustalenia wpisu stałego lub stosunkowego jest forma rozstrzygnięcia, tzn. czy dana należność pieniężna ustalona jest decyzją administracyjną czy postanowieniem. Z tych względów od skargi na postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej pobiera się wpis stosunkowy na podstawie art. 231 p.p.s.a. oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r.
Podobne stanowisko dotyczące pobierania wpisu stosunkowego od skarg na postanowienia organów nadzoru budowlanego ustalające opłatę legalizacyjną w przypadku samowoli budowlanej wyrażane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia NSA: z 18 lutego 2016 r., II OZ 164/16, z 22 lipca 2016 r., II OZ 277/16, z 12 kwietnia 2017 r., II OZ 384/17, z 20 marca 2018 r., II OZ 266/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Utrwalona jest także linia orzecznicza w zakresie pobierania wpisu stosunkowego od skarg na postanowienia organów nadzoru budowlanego wymierzające karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku (postanowienia NSA: z 20 września 2006 r., II OSK 1123/06, z 26 października 2006 r., II OZ 1076/06, z 30 listopada 2006 r., II OSK 1730/06, z 20 października 2009 r., II OZ 884/09, z 2 grudnia 2009 r., II OZ 1070/09, z 18 maja 2012 r., II OZ 413/12, z 15 lipca 2016 r., II OZ 736/16, z publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 250 000 zł, to Przewodniczący Wydziału w zarządzeniu o wezwaniu do uiszczenia wpisu od skargi słusznie ustalił wpis stosunkowy w kwocie 7 500 zł na podstawie § 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 i art. 198 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.