Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1429/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 659/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej [...] z [...] listopada 2017 r.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wojskowa Prokuratura Garnizonowa [...] 27 stycznia 2012 r. skierowała J. M. (dalej: "skarżący") do Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej [...] (dalej: "TWKL") w celu stwierdzenia zdolności do służby wojskowej. TWKL wydała [...] lutego 2012 r., orzeczenie nr [...], w którym rozpoznała u orzekanego schorzenia powodujące niezdolność do służby wojskowej. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska [...] (dalej: "RWKL") orzeczeniem z [...] marca 2012 r., nr [...] utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie TWKL. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 356/12 oddalił skargę skarżącego na orzeczenie RWKL z [...] marca 2012 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2920/12 oddalił skargę kasacyjną skarżącego.

Skarżący wnioskiem z 6 lutego 2017 r. zwrócił się do Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej (dalej: "CWKL") o stwierdzenie nieważności decyzji TWKL z [...] lutego 2021 r., nr [...], RWKL nr [...] z [...] marca 2012 r. oraz decyzji RWKL z [...] lutego 2015 r., nr [...].

CWKL postanowieniem z [...] marca 2017 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Obrony Narodowej z [...] lipca 2017 r., nr [...], odmówiła wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń RWKL i TWKL wskazując, że w sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji objętej wnioskiem w postaci prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 356/12.

W wyniku wniesionej przez skarżącego skargi Minister Obrony Narodowej (dalej: "Minister", "MON" lub "organ odwoławczy") na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), decyzją nr [...] uchylił ww. postanowienia w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia CWKL wraz z wytycznymi przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań i dwóch odrębnych rozstrzygnięć, tj. w stosunku do zaskarżonych orzeczeń TWKL nr [...] z [...] lutego 2012 r. utrzymanego w mocy orzeczeniem RWKL nr [...] w sprawie zdolności skarżącego do zawodowe służby wojskowej oraz w stosunku do orzeczenia RWKL nr [...] z [...] lutego 2015 r. w sprawie kontrolnego badania inwalidy.

CWKL postanowieniem z [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 i 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia TWKL z [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymanego w mocy orzeczeniem RWKL z [...] marca 2012 r., nr [...], podnosząc, że w sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w postaci prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 356/12.

CWKL stanęła na stanowisku, że gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustali wystąpienie przeszkody przedmiotowej (prawomocny wyrok – res iudicata) czyniącej jego rozpoznanie w administracyjnoprawnej formie niedopuszczalnym, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Niezależnie od powyższego CWKL zwróciła uwagę na uchwałę 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której oddalono skargę prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem określona decyzja była już badana przez sąd administracyjny i prawomocnie oddalono skargę, zamyka to drogę do ponownego postępowania administracyjnego, również w zakresie stwierdzenia nieważności.

Minister Obrony Narodowej po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z [...] lutego 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie CWKL z [...] listopada 2017 r.

Organ odwoławczy podniósł, że prawomocność decyzji utrzymanej przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z [...] lutego 2018 r., nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organ nie zastosował prawidłowego trybu postępowania.

Minister Obrony Narodowej nie zgadzając się z wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. 1) niewłaściwego zastosowania art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm., dalej "p.u.s.a."), art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a., polegającego na błędnym przyjęciu w uzasadnieniu wyroku, że MON w swoim postanowieniu cyt: nie zastosował prawidłowego trybu postępowania i na tej podstawie uwzględnienie skargi, podczas gdy podstawa rozstrzygnięcia MON był art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (podstawa do rozstrzygnięcia jako organ odwoławczy) w związku z art. 144 k.p.a. (podstawa do rozpatrzenia zażalenia), tj. właściwy tryb postępowania - drugoinstancyjny (odwoławczy) tryb rozpatrzenia zażalenia, a co za tym idzie dokonanie niewłaściwej kontroli działalności MON przy zastosowaniu niewłaściwego środka tej kontroli,
2. 2) naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na niewłaściwym wykonaniu obowiązku kontroli sądowej aktu administracyjnego przejawiającego się wadliwym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającym wymogom art 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niejasne przedstawienie motywów swojego rozstrzygnięcia, lakoniczne, nie podające się instancyjnej kontroli uzasadnienie oraz zawarcie w uzasadnieniu niewłaściwego wskazania co do dalszego postępowania przy wydaniu nowych postanowień przez CWKL i MON cyt: W ponownym postępowaniu organy winny zatem wydać postanowienia w trybie art 61a § 1 k.p.a., pomimo tego, iż ten przepis stanowił podstawę do wydania rozstrzygnięcia w formie postanowienia CWKL z [...] listopada 2017 r., a w drugiej instancji MON jako organ odwoławczy nie mógł zastosować tego przepisu jako samodzielnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia,
3. 3) naruszenia art 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegającego na ich niewłaściwym zastosowaniu wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za uwzględnieniem skargi i sformułowanie uzasadnienia, które nie wyjaśnia choćby w sposób dostateczny motywów i przesłanek rozstrzygnięcia Sądu,
4. 4) naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art 138 § 1 pkt 1) k.p.a. i art 61a § 1 k.p.a., polegającego na nietrafnym uchyleniu postanowienia MON z [...] lutego 2018 r., nr [...] i utrzymanego nim w mocy postanowienia CWKL z [...] listopada 2017 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia RWKL nr [...] r. z [...] marca 2012 r. utrzymującego w mocy orzeczenie TWKL nr [...] z [...] lutego 2012 r. w sprawie zdolności do zawodowej służby wojskowej i w ten sposób dokonania niewłaściwej kontroli działalności MON przy zastosowaniu niewłaściwego środka tej kontroli, pomimo tego, że postanowienie CWKL zawierało właściwe rozstrzygnięcie - odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń RWKL i TWKL, na podstawie trafnej podstawy prawnej art. 61a § 1 k.p.a., a postanowienie MON słusznie to rozstrzygnięcie utrzymało w mocy, co zresztą potwierdza wskazanie (zalecenie) sądu do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o przeprowadzenie rozprawy sądowej w trybie jawnej z udziałem stron.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.

We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący w piśmie procesowym z 23 marca 2022 r. oświadczył, że wyraża chęć udziału w rozprawie.

Organ w piśmie procesowym z 24 marca 2022 r. oświadczył, że nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy na rozprawie z uwagi na brak możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji i wniósł o wyznaczenie rozprawy stacjonarnej w siedzibie NSA. Następnie w piśmie procesowym z 28 kwietnia 2022 r. oświadczył, że zrzeka się w niniejszej sprawie przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Z uwagi na brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że w ramach kontroli instancyjnej ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega argumentacja przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji, dokonana przez ten sąd wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania i to tylko w ramach wyznaczonych przez podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Uznanie, że uzasadnienie zostało sporządzone przez Sąd pierwszej instancji zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. umożliwia dopiero Sądowi kasacyjnemu ocenę kwestionowanego wyroku w kontekście złożonych zarzutów.

Skarżący kasacyjnie w zarzucie sformułowanym w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej podnosi niewłaściwe wykonanie obowiązku kontroli sądowej aktu administracyjnego przejawiającego się wadliwym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającym wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niejasne przedstawienie motywów swojego rozstrzygnięcia, lakoniczne, niepoddające się instancyjnej kontroli uzasadnienie oraz zawarcie w uzasadnieniu niewłaściwego wskazania co do dalszego postępowania przy wydaniu nowych postanowień przez CWKL i MON, a także nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za uwzględnieniem skargi i sformułowanie uzasadnienia, które nie wyjaśnia choćby w sposób dostateczny motywów i przesłanek rozstrzygnięcia Sądu, nadto brak w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wskazania faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. Zarzuty te zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyroki NSA z: 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 584/13, 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15; 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 56/14; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14, 27 sierpnia 22021 r., sygn. akt II GSK 1417/18).

Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy czym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3831/18).

Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy.

Z kolei podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. W ramach tej podstawy dokonywana jest ocena prawna ustaleń faktycznych i ocena ta mieści się w podstawie proceduralnej rozstrzygnięcia. Bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia nie jest możliwe prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tylko wtedy sąd administracyjny władny jest dokonać prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyroki NSA z: 4 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 372/05; 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05; 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz, wydanie VI, WKP 2016). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. Winno stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z: 21 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2324/12; 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11).

Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu. Ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. wyrok NSA z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2104/15).

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie to utrudnia lub wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak zwłaszcza wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego przezeń za podstawę rozstrzygnięcia, czy też jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09,).

Uwzględniając powyższe uwagi wstępne co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjnie zasadnie zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem wymogów.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. W świetle dyspozycji powołanego przepisu, sąd uwzględniając skargę uchyla postanowienie, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, Sąd podnosząc zarzut innego naruszenia prawa, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy nie wyjaśnił, na jakich przepisach oparł swoje rozstrzygnięcie. Wskazał jednie, że "skarga podlega uwzględnieniu z powodu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a." oraz, że "Sąd dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o zastosowanie do jego procesowania przepisów prawa". Natomiast Sąd nie wyjaśnił dlaczego uznał, że organ naruszył treść art. 61a § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie kwestionowane są ustalenia i ukształtowane na ich podstawie stanowisko organu dotyczące wynikającej z przepisu art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji objętej wnioskiem w postaci prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 356/12. Sąd pierwszej instancji, uchylając zaskarżone postanowienie, ograniczył się jedynie do przywołania treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 487/12 oraz wskazania, że "odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym na mocy art. 61a § 1 k.p.a. może mieć tylko w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów", a także zalecenia, aby "w ponownym postępowaniu organy winny zatem wydać postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a."

W przypadku tak skonstruowanego uzasadnienia zaskarżonego wyroku niemożliwym jest prześledzenie, czy została prawidłowo została przeprowadzona kontrola postanowienia MON z [...] lutego 2018 r., tym bardziej, że w sprawie nie były rozważane przez organ przyczyny formalne o charakterze podmiotowym.

Kierując się stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do stwierdzonych mankamentów postanowienia oraz zawartymi w uzasadnieniu wyroku wytycznymi dla organów administracji odnośnie dalszego postępowania, prawidłowo autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

Ma zatem rację skarżący kasacyjnie podnosząc, że w oparciu o tak lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku brak jest możliwości zrozumienia racji, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji uchylając postanowienie MON. Wobec tego, nie sposób uznać, że zaskarżony wyrok zawiera jasny przekaz i odnosi się w sposób jednoznaczny do zajętego przez organ stanowiska.

Ze względu na wskazane deficyty uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ostatecznie nie miał podstaw do weryfikacji czy przesłanki, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone postanowienie, są trafne. Dlatego wobec uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przedwczesne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14, wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15).

W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Wobec uchylenia na skutek skargi kasacyjnej organu administracji wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, zachodzą wskazane w art. 203 pkt 2 p.p.s.a. podstawy do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, że podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej było wadliwe sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie wyroku, uniemożliwiające poddanie go kontroli instancyjnej, NSA uznał, że zachodzi wskazany w art. 207 § 2 p.p.s.a. szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do odstąpienia od zasądzenia tych kosztów. W związku z tym NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).