Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2496/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 546/19 oddalił skargę B.K. (dalej jako skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 22 maja 2019 r. nr [...]w sprawie odwołania skarbnika gminy.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organ art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) zwanej dalej w skrócie u.s.g. określającego kompetencje rady gminy do powołania i odwołania sekretarza (skarbnika) gminy, Sąd wskazał, że kompetencje te są ograniczone wyłącznie wymaganiem złożenia przez wójta wniosku w takiej sprawie. Wprowadzenie w tym zakresie dodatkowego wymagania w postaci obowiązku wysłuchania osoby, której wniosek o odwołanie dotyczy, stanowi dodatkowe, nieprzewidziane ustawą ograniczenie kompetencji rady jako organu stanowiącego i kontrolnego gminy, zmieniające określone ustawą jej relacje z innymi organami i podmiotami funkcjonującymi w strukturze gminy.

Nie sposób więc uznać, że zaniechanie wezwania/zaproszenia na sesję skarbnika gminy, jak też zaniechanie zawiadomienia skarbnika o sesji stanowiło naruszenie prawa, bowiem żaden przepis prawa materialnego (tym bardziej regulamin) nie nakłada na radę takiego obowiązku.

Za niezasadne uznano także zarzuty skargi dotyczące nieprzerwania /odroczenia sesji, pozbawienia radnych prawa do złożenia wniosków o zmianę porządku obrad i o odroczenie sesji. Zgodnie z art. 20 ust. 4 u.s.g. do zmiany porządku obrad sesji zwołanej na wniosek wójta (burmistrza) stosuje się przepis ust. 1a, z tym że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy. Ust. 1a stanowi, że rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, Burmistrz (jako wnioskodawca zwołania sesji) nie wyraził zgody na zmianę obrad sesji i zdjęcie z jej porządku procedowania nad odwołaniem skarbnika.

W związku z powyższym Przewodniczący Rady nie mógł zmienić porządku obrad. Dodatkowo wskazano, że uchwała w sprawie odwołania skarbnika nie była objęta zakresem działania żadnej z komisji i została podjęta trzynastoma głosami na dwudziestu jeden radnych, przy pięciu głosach przeciwnych i trzech wstrzymujących się.

W kwestii natomiast zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U z 2018 r. poz. 917) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podniósł, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na (między innymi) akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a.). Nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy jest czynnością z zakresu prawa pracy, podejmowaną w przypadku stosunku pracy z powołania przez organ działający na rzecz pracodawcy i wywołującą określone skutki w tej dziedzinie, która ma bez wątpienia charakter cywilnoprawny zobowiązaniowy. Wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie może zatem rozstrzygać o istnieniu pomiędzy pracownikiem a pracodawcą stosunku pracy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 P.p.s.a., art. 147 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa kontrola działalności Rady Gminy O. winna skutkować uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności uchwały z dnia 22 maja 2019 r. o odwołaniu B.K. z funkcji skarbnika Gminy,
2. 2) rażące naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1 P.p.s.a., 134 P.p.s.a., art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 70 ust. 1, art. 70 ust. 3, art. 69 w zw. z art. 70 ust. 1 (1), art. 70 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 Kodeksu pracy oraz art. 52 ust. 1 Kodeksu pracy, poprzez naruszenie trybu i podstaw merytorycznych odwołania wyrażonych w ww. przepisach oraz naruszenie art. 7 Konstytucji i wyrażonej w niej zasady praworządności, poprzez ich błędną wykładnię polegające na stwierdzeniu, że uchwała o odwołaniu skarbnika nie wymaga uzasadnienia, zaś Rady Gminy nie ma obowiązku badania wskazanych przez Burmistrza powodów uzasadnienia, skutkujących błędnym przyjęciem, że uchwała Rady Gminy O. z dnia 22 maja 2019 r. nie narusza prawa podczas, gdy uchwała ta w sposób rażący narusza prawo albowiem:
3. - została podjęta bez dokonania żadnych ustaleń faktycznych co do zaistnienia podstaw odwołania w trybie dyscyplinarnym (brak uprzedniego rozpatrzenia sprawy w odpowiedniej komisji, brak przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, brak wysłuchania skarżącej),
4. - pozbawiła skarżącą prawa do zabrania głosu we własnej sprawie, pomimo złożenia przez nią wniosku o możliwość zabrania głosu; zaniechanie uprzedniego zwrócenia się do skarżącej o zajęcie stanowiska w sprawie; odwołanie skarżącej pomimo zaniechania uzyskania od niej stanowiska,
5. - podjęcie uchwały bez uzasadnienia, pomimo że w przypadku odwołania dyscyplinarnego organ ma obowiązek wskazać w uzasadnieniu konkretne powody odwołania i uzasadnić - w oparciu o dowody - że naruszenie zaistniało i że miało cechy ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych,
6. - wskazanie w podstawie prawnej odwołania art. 52 Kodeksu pracy, podczas gdy przepis ten nie może być podstawą odwołania skarbnika gminy, taką podstawę może stanowić jedynie art. 70 Kodeksu pracy.
7. 3) naruszenie załącznika numer 5 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 30 września 2016 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy O.(Dz. Urzęd. Woj. [...].), zwanej dalej Statutem lub Statutem Gminy, tj.:
8. - § 7 poprzez zaniechanie wezwania/zaproszenia na sesję skarbnika gminy, zaniechanie zawiadomienia skarbnika o sesji,
9. - § 11 poprzez nieprzerwanie/odroczenie sesji mimo złożenia w tym względzie kilku formalnych wniosków przez radnych oraz pomimo faktu, że zachodziły przeszkody uniemożliwiające radzie prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy - brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, brak obecności skarbnika,
10. - § 15 pkt 2 poprzez pozbawienie radnych prawa do złożenia wniosków formalnych o zmianę porządku obrad i o odroczenie sesji,
11. - § 56 poprzez odmowę poddania pod głosowanie wniosków radnych o zmianę porządku obrad oraz o odroczenie sesji,
12. 4) naruszenie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 227 K.p.c. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej złożonych w skardze oraz w toku rozprawy.

W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono nadto o:

1. a) dopuszczenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w E. z dnia 30 grudnia 2019 r. na fakt wykazania, że Sąd Pacy uznał, że odwołanie skarżącej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa,
2. b) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu wnioskowanych w skardze i pominiętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z dokumentów:
3. - świadectwa pracy skarżącej na okoliczność wskazania w nich wadliwej podstawy prawnej rozwiązania stosunku pracy,
4. - uchwały numer [...]Rady Miejskiej w O. z dnia 22 maja 2019 r. w sprawie odwołania skarżącej na okoliczność wykazania sprzeczności z prawem ww. uchwały, powołania w uchwale błędnej podstawy prawnej, brak uzasadnienia uchwały,
5. - dowodu z pisma skarżącej z dnia 22 maja 2019 r. na okoliczność faktu, że skarżąca wyraziła wolę wzięcia udziału w sesji Rady Miejskiej w O. celem przedstawienia swojego stanowiska w sprawie wniosku Burmistrza o jej odwołanie oraz z uwagi na fakt, że w tym okresie przebywała na zwolnieniu lekarskim i wnosiła o zmianę terminu sesji,
6. - zwolnienia lekarskiego skarżącej na okoliczność wykazania, że w dniu 22 maja 2019 r. skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim,
7. - porządku obrad sesji z dnia 22 maja 2019 r.,
8. - nagrania z sesji Rady Miejskiej w O. z dnia 22 maja 2019 r., na okoliczność wykazania: sposobu i okoliczności w jakich doszło do odwołania skarżącej,
9. c) zobowiązanie organu do przedłożenia:
10. - oryginału/poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii faktury numer [...] z dnia 17 kwietnia 2019 r. zawierającego adnotacje pracowników Urzędu Miejskiego w O. na okoliczność wykazania, że ww. faktura (tak jak wszystkie inne faktury) zostały sprawdzone i zatwierdzone zgodnie z obowiązującą procedurą, tj. zaakceptowane przez Skarbnika, jak również zatwierdzone do wypłaty przez osobę upoważnioną przez Burmistrza,
11. - wydrukowanego wyciągu z rachunku bankowego pozwanego numer [...] - wyciąg nr 3/2019 za okres 11 kwietnia 2019 r. - 26 kwietnia 2019 r. z dnia 26 kwietnia 2019 r. dotyczący operacji na rachunku bankowym- zapłaty faktury numer [...] z dnia 17 kwietnia 2019 r. "zagospodarowanie plaży gminnej S. w O. - zatwierdzonego (poprzez opatrzenie go pieczęcią i własnoręcznym podpisem) przez Burmistrza O. K.S. oraz przez Skarbnika,
12. - wydruku potwierdzenia wykonania przelewu zapłaty ww. faktury z serwisu banku [...], który w części "Historia" zawiera wskazanie: że przelew uzyskał dla jego wykonania (co jest warunkiem koniecznym) autoryzację dwóch odrębnych podmiotów: skarbnika- B.K. oraz Sekretarza B.J..
13. - upoważnień dla Sekretarza B.J., zastępcy Burmistrza S.W. oraz pracownika A.J. - zatwierdzania do zapłaty faktur upoważnienia dla ww. do dostępu do systemu bankowego oraz do autoryzowania przelewów,
14. - zarządzenia wewnętrznego Burmistrza O. z dnia 5 kwietnia 2019 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego nr [...], ze wszystkimi jego zmianami
15. - zarządzenia wewnętrznego Burmistrza O. nr [...] z dnia 24 listopada 2015 r. w sprawie instrukcji sporządzania, obiegu i kontroli dowodów księgowych w Urzędzie Miejskim w O. ze wszystkimi jego zmianami
16. - zarządzenia wewnętrznego nr [...] z dnia 28 listopada 2018 r. - zmieniające instrukcję w sprawie gospodarki kasowej wraz z załącznikiem nr 2- Wykaz osób upoważnionych do podpisywania dyspozycji pieniężnych w obrocie gotówkowym i bezgotówkowym oraz wzory ich podpisów: - na okoliczność wykazania danych osób upoważnionych do podpisywania dyspozycji pieniężnych w obrocie bezgotówkowym,
17. - umowy między pozwanym a bankiem [...] określającej zasady autoryzacji przelewów: na okoliczność wykazania danych osób upoważnianych do podpisywania dyspozycji pieniężnych w obrocie bezgotówkowym,
18. - protokołu z sesji z dnia 26 kwietnia 2019 r. i uchwały w sprawie zmiany budżetu gminy O. przyjętej w dniu 26 kwietnia 2019 r.,
19. - opinii RIO w O., na okoliczność wykazania: że działania skarżącej były zgodne z prawem i z obowiązującymi u pozwanego zasadami oraz, że skarżąca nie dokonała jednoosobowo zapłaty za fakturę numer [...] oraz za żadną inną fakturę (w tym za faktury opłacone dnia 26 kwietnia 2019 r.),
20. - protokołu częściowego odbioru robót inwestycji "zagospodarowania plaży gminnej [...]" z dnia 7 kwietnia 2019 r. na okoliczność wykazania, że zmawiający Gmina O. dokonała odbioru ww. robót bez uwag i bez zastrzeżeń, czym potwierdziła prawidłowość wykonanych robót i zasadność roszczenia wykonawcy o zapłatę kwot objętych fakturą z dnia 17 kwietnia 2019 r.,
21. - umowy o wykonanie inwestycji "zagospodarowania plaży gminnej [...]" na okoliczność wykazania, że wykonawca był upoważniony do wystawienia faktury dopiero po dokonaniu odbioru robót przez zamawiającego.
22. - dowodów w postaci dokumentów potwierdzających wielokrotne przyznanie powódce nagród i dodatków specjalnych na okoliczność fachowości skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina O. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

W tej sprawie żadna z przesłanek wynikających z ww. przepisów w tej sprawie nie zachodzi, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do wyłącznej kompetencji rady gminy zalicza się wyrażenie zgody na wniosek wójta dotyczący odwołania skarbnika gminy.

Nie budzi wątpliwości, że w tej sprawie Burmistrz O. wniósł pod obrady Rady Miejskiej w O. projekt uchwały dotyczący wyrażenia zgody przez organ stanowiący na odwołanie skarżącej kasacyjnie z funkcji Skarbnika Gminy O. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 P.p.s.a. oraz art. 147 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi.

Zgodnie z art. 1 P.p.s.a. ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustawy szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis ten zawiera definicję legalną pojęcia "sprawa sądowoadministracyjna". Jest nią sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie odrębnych ustaw. Niewątpliwie przedmiot tej sprawy także stanowi sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu ww. przepisu. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 P.p.s.a. jest niezasadny.

Wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16).

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" o jakim mowa w art. 133 § 1 P.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przestawione sadowi akta administracyjne (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 3, Warszawa 2015, str. 567-569). Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (wyrok NSA z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2970/15).

Żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Sąd przestawił w uzasadnieniu wyroku wszystkie okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy, które znajdujące potwierdzenie w aktach sprawy.

Sąd pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe z akt sprawy. Wprawdzie już w skardze strona skarżąca kasacyjnie wnosiła o przeprowadzenie dowodu z szeregu wnioskowanych dokumentów, jednakże należy stwierdzić, iż część z tych dowodów (np. zaskarżona uchwała i uzasadnienie do projektu zaskarżonej uchwały) stanowił część akt w tej sprawie i był poddany ocenie Sądu pierwszej instancji. Natomiast wnioskowane dowody dotyczące stosunku pracy skarżącej i oceny naruszenia lub braku naruszenia przepisów Kodeksu pracy nie mogły stanowić istotniejszego materiału dowodowego w tej sprawie. Sądy administracyjne nie oceniają bowiem naruszenia przepisów Kodeksu pracy przy kontroli uchwały w przedmiocie wyrażenia lub odmowy wyrażenia przez radę gminy zgody na odwołanie skarbnika gminy. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa pracy mogą być przedmiotem odrębnej kontroli sądu pracy.

Tym samym zarzuty rażącego naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji w zakresie obejmującym art. 70 ust. 1, art. 70 ust. 3, art. 69 w związku z art. 70 ust. 1 (1), art. 70 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 1 Kodeksu pracy oraz art. 52 ust. 1 Kodeksu pracy, poprzez naruszenie trybu i podstaw merytorycznych odwołania wyrażonych w ww. przepisach są także nieusprawiedliwione. Strona skarżąca kasacyjnie niezasadnie utożsamia podjęcie przez Radę Miejską uchwały w przedmiocie wyrażenia Burmistrzowi zgody na odwołanie Skarbnika Gminy z rozwiązaniem stosunku pracy z tym Skarbnikiem. Uchwała wyrażająca zgodę nie skutkuje rozwiązaniem stosunku pracy, a jedynie umożliwia Burmistrzowi na dokonanie takiego rozwiązania zgodnie z przepisami Kodeksu pracy. Przyjęcie jako zasadnego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie prowadziłoby w istocie do powielania dwóch odrębnych czynności: wyrażenia zgody na odwołanie i rozwiązania stosunku pracy.

Oba dotyczyłyby tych samych przesłanek i podstaw prawnych, co oznaczałoby, że powtarzane są te same czynności. Taki pogląd nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Rada gminy wyrażając zgodę na odwołanie skarbnika gminy nie dokonuje tej czynności na podstawie przepisów prawa pracy, ale tylko na podstawie przepisów ustrojowo-organizacyjnych regulujących funkcjonowanie administracji samorządowej i urzędu gminy.

Z akt sprawy wynika także, że szereg dokumentów wnioskowanych przez skarżącą do przeprowadzenia postępowania dowodowego znajduje się w aktach sprawy i była znana Sądowi pierwszej instancji. Natomiast te dokumenty, które w tej sprawie nie mają istotniejszego znaczenia, ponieważ dotyczą albo wcześniejszych czynności skarżącej jak np. przygotowania projektu budżetu gminy, albo też mają bezpośredni związek z prawem pracy (np. świadectwo pracy) prawidłowo nie stanowiły dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podstawy do wyjaśnienia jakichkolwiek istotnych wątpliwości w tej sprawie. Jedynie można podnieść, że uchybieniem procedury prowadzonej przez Sądem pierwszej instancji było pominięcie wydania postanowienia o odmowie przeprowadzenia części dokumentów opisanych w samej skardze. W okolicznościach tej sprawy nie jest to istotniejsze uchybienie, a w szczególności nie mogło ono mieć wpływu na jej wynik, ponieważ pominięte dokumenty nie dotyczyły przedmiotu tej sprawy.

Z tożsamych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku strony zawartego w skardze kasacyjnej o przeprowadzenie wnioskowanych dowodów.

Tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 227 K.p.c. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej złożonych w skardze oraz w toku rozprawy jest wprawdzie częściowo zasadny, ale nie stanowi uchybienia mającego wpływ na jej wynik.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie został naruszony art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. ani też art. 7 Konstytucji RP zawierający zasadę praworządności. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie projekt zaskarżonej uchwały zawiera uzasadnienie, a w tej sprawie Rada Miejska w O. oceniając sam projekt w drodze głosowania wyraziła zgodę na odwołanie Skarbnika Gminy. Nie można uznać, że Rada Miejska nie oceniała zasadności argumentacji zawartej w uzasadnieniu projektu uchwały, skoro podjęła uchwałę na podstawie m.in. tego uzasadnienia. Kwestia zaistnienia podstaw do rozwiązania stosunku pracy w trybie dyscyplinarnym pozostawała poza zakresem oceny Rady Miejskiej.

Wprawdzie przed podjęciem uchwały skarżącej kasacyjnie nie dopuszczono do głosu, tym niemniej sama skarżąca w skardze kasacyjnie nie wskazała, który przepis Statutu Gminy O. lub innego aktu wiążącej Radę Miejską w O. został w ten sposób naruszony. Tryb podejmowania uchwał regulowany jest przede wszystkim materią statutową i trafność zarzutu dotyczącego naruszenia tego trybu wymaga wskazania konkretnego przepisu. Tym samym także zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP nie jest zasadny.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia zarzutu polegającego na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. należy stwierdzić, że zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia 22 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odwołanie skarbnika gminy i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.

Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, ponieważ ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17).

W tej sprawie ponad wszelką wątpliwość należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie przekroczył granic tej sprawy i orzekał w zakresie jej przedmiotu.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji załącznika numer 5 do Statutu Gminy O., ponieważ załącznik ten został skreślony z dniem 21 listopada 2018 r. przez § 1 pkt 35 uchwały nr [...] z dnia 28 września 2018 r. (Dz. Urzęd. Woj. [...]).

Podnoszone zarzuty naruszenia § 7, § 11, § 15 pkt 2 i § 56 Statutu Gminy O. nie mają znaczenia w tej sprawie. § 7 ww. Statutu określał zakres działania gminy. § 11 zawierał podział Gminy na sołectwa, a miasto na osiedla. § 15 ust. 2 Statutu regulował zakres wyłącznej właściwości Rady Miejskiej w O., a zgodnie z § 56 Statutu obsługę sesji oraz Komisji Rady (wysyłanie zawiadomień, sporządzanie protokołów oraz wyciągów z protokołów, itp.) sprawuje wyznaczony przez Burmistrza pracownik Urzędu Miejskiego.

Tym samym żadne z ww. przepisów Statutu nie dotyczyły ani zaniechania wezwania/zaproszenia na sesję skarbnika gminy, ani też zawiadomienia skarbnika o sesji oraz braku procedowania wniosków o zmianę porządku obrad lub nieprzeprowadzanie sesji.

Zarzuty te nie są zasadne także dlatego, że sesja Rady Miejskiej w O. w dniu 22 maja 2019 r. miała charakter nadzwyczajny i zgodnie z art. 20 ust. 4 u.s.g. zmiana porządku obrad na takiej sesji wymagana jest dodatkowo zgoda wnioskodawcy. Wnioskodawcą był Burmistrz O., który na zmianę porządku obrad nie wyraził zgody.

Mając powyższe należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie brak było podstaw do zastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a. i unieważnienia zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddala skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od B.K. zasądzić na rzecz Gminy O. kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).