Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 2926/22

Uzasadnienie

Wyrokiem z 15 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1629/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej też "Sąd I. instancji", "WSA w Warszawie", "Wojewódzki Sąd Administracyjny)", po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2022 r., oddalił sprzeciw M. R. (dalej też "Skarżący", "Wnioskodawca", "Inwestor", "Skarżący kasacyjnie") od kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej też "SKO", "Organ odwoławczy", "Organ II. Instancji", "Kolegium") z 23 czerwca 2022 r., nr SKO.4000-553/2022 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Zmianie sposobu użytkowania budynku oraz rozbudowie fermy drobiu na działkach o nr ew. [...]" (dalej też: "Inwestycja", "Przedsięwzięcie"). Przedsięwzięcie umożliwiałoby produkcję drobiu tj. indyczek w łącznej ilości 117 068 szt. (1938,32 DJP).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I. instancji wskazał, że przedmiotem kontroli stanowiła decyzja SKO z 23 czerwca 2022 r. uchylająca decyzję Wójta Gminy P. (dalej też "Wójt", "Organ I. instancji") z 31 stycznia 2022 r., nr RLOZ.6220.3.2018, określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja z 23 czerwca 2022 r., była kolejną decyzją kasatoryjną wydaną w niniejszej sprawie. Uprzednio Wójt, decyzją z 3 stycznia 2020 r., nr RLOZ.6220.3.2018 określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację tej Inwestycji. Kolegium jednak decyzją z 28 maja 2020 r., nr SK0.4000-239/2020 uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Przytaczając stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I. instancji wyjaśnił, że w uzasadnieniu decyzji z 28 maja 2020 r. Kolegium wskazało, że w raporcie o oddziaływaniu na środowisko występują w istocie dwa przedsięwzięcia, o różnych parametrach. Niepełne i rozbieżne informacje odnośnie rodzaju przedmiotowego przedsięwzięcia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko uniemożliwiły dokonanie przez organ odwoławczy pełnej merytorycznej oceny treści raportu i odniesienia się do wszystkich jego elementów, w tym zweryfikowania kompleksowego oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne komponenty środowiska, w szczególności stan wód, powierzchnię ziemi, czy powietrze atmosferyczne. Zdaniem Kolegium, dopiero po jednoznacznym określeniu parametrów wnioskowanej inwestycji możliwa była jej ocena w wyżej wskazanym zakresie. W dalszej kolejności Kolegium wskazało jakie elementy powinien zawierać prawidłowo sporządzony raport.

Od powyższej decyzji Kolegium Wnioskodawca złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 18 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1485/20 został oddalony.

Ponownie rozpatrując sprawę, Organ I. instancji kilkukrotnie wezwał Inwestora do uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Wnioskodawca uzupełnił raport przy pismach z dnia 26 lutego 2021 r., 16 kwietnia 2021 r. oraz z 7 czerwca 2021 r. W toku postępowania postanowieniem z 6 kwietnia 2021 r., nr LU.RZŚ.436.49.2018.KS PGW Wody Polskie uzgodniło realizację przedsięwzięcia i określiło warunki jakie należy podjąć na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. Opinią z 6 maja 2021 r., nr PZ-II.7030.3.18.2021.MD Marszałek zaopiniował pozytywnie planowane przedsięwzięcie na etapie jego eksploatacji w zakresie kryteriów dotyczących pozwoleń zintegrowanych. Opinią sanitarną z 8 lipca 2021 r., nr 58/2021, PPIS w Siedlcach zaopiniował Przedsięwzięcie i zgłosił środowiskowe uwarunkowania.

Natomiast postanowieniem z 2 listopada 2021 r., nr WOOŚ-1.4221.57.2021.ACH.2 RDOŚ w Warszawie postanowił uzgodnić realizację Przedsięwzięcia i określił warunki jakie należy podjąć na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia oraz wymagania jakie należy uwzględnić w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualny t.j. Dz. U. 2022 poz. 1029 ze zm.; dalej "ustawa ocenowa", "ustawa ooś") w zakresie ochrony środowiska. Następnie, Organ I. instancji, decyzją z 31 stycznia 2022 r., nr RLOZ.6220.3.2018, ponownie określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Przypomniane zostało przez Sąd I. instancji, że po częściowym uzupełnieniu materiału dowodowego i rozpoznaniu odwołania SKO wydało wskazaną na wstępie decyzję z 23 czerwca 2022 r., którą ponownie uchyliło rozstrzygnięcie Wójta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzję, Organ II. Instancji wskazał w pierwszej kolejności, że Wójt nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania, pomijając część następców prawnych zmarłego Z. R., tj. M. B. oraz P. R., przez co pozbawił je możliwości udziału w tymże postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a ustawy ocenowej uzasadniające uchylenie decyzji. Zdaniem Organu odwoławczego, pomimo wskazań zawartych w decyzji SKO z 28 maja 2020 r., Organ I. instancji nadal nie uzyskał od Inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko, który odpowiadałby wymogom zawartym w art. 66 ust. 1 ustawy ocenowej.

SKO podkreśliło, że w uzupełnieniu raportu w postaci "Opisu krajobrazu i analiza wpływu przedsięwzięcia na krajobraz" nie została uwzględniona działka ew. [...]. Uzupełnienie raportu nie zawierało trzech niezależnych wariantów realizacji Inwestycji uwzględniających szczególne jej cechy lub oddziaływania. Przedstawione w raporcie opisy wariantów realizacji Inwestycji w ocenie Organu II. instancji sprowadziły się bowiem jedynie do kwestii technologii ogrzewania pomieszczeń inwentarskich, przez co nie mogły zostać uznane za wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5a ustawy ocenowej. W dalszej kolejności SKO zwróciło uwagę, że uzupełnienie raportu z 26 lutego 2021 r., dotyczące kwestii oddziaływania substancji odorotwórczych, nie stanowi rzetelnej oceny uciążliwości odorowej przedsięwzięcia i jej wpływu na środowisko i zdrowie ludzi. Brak jest w nim pełnego opisu w zakresie określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko, w szczególności na ludzi, rośliny, zwierzęta i powietrze, a pominięcie lub niepełne opisanie stanowi o braku w treści raportu.

Przy czym Kolegium podkreśliło, że należy odróżnić kwestie odorów od kwestii emisji gazów do powietrza, albowiem dotrzymywanie wymogów co do dopuszczalnego pułapu emisji takich gazów nie jest równoznaczne z brakiem wystąpienia uciążliwości odorowych.

Powyższe braki w ocenie Kolegium w sposób znaczący wpłynęły na możliwości identyfikacji potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją Inwestycji, zatem braki treści raportu, będące w istocie brakami postępowania dowodowego, uzasadniają uchylenie decyzji Organu I. instancji. Zdaniem SKO było to tym bardziej zasadne dlatego, że Wójt w ogóle nie odniósł się do przedłożonej przez Strony opinii sporządzonej przez biegłą A. B., dotyczącą wpływu na środowisko i ludzi planowanego Przedsięwzięcia. Z uzasadnienia nie wynika, aby Organ I. instancji dokonał oceny przedłożonej opinii, jak również przedłożonych przez Inwestora dokumentów w postaci uzupełnień raportu, pod kątem ich kompletności i zgodności z przepisami ustawy ocenowej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wywiedziony od decyzji SKO z 23 czerwca 2022 r., sprzeciw był niezasadny, aczkolwiek nie wszystkie przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej były trafne, tj. Kolegium błędnie zinterpretowało mianowicie art. 74 ustawy ocenowej. W sprawie znajdują zastosowanie, na podstawie art.

4. ust. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019, poz. 1712), przepisy art. 63, art. 64 ust. 1 i 3a, art. 65, art. 74 ust. 3b-3h, art. 84 ust. 1 i la oraz art. 86d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie z powyższymi przepisami, w szczególności art. 74 ust. 3d pkt 2 ustawy ocenowej obowiązkiem następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania było niezwłoczne powiadomienie o jego śmierci, a sam jego zgon nie był podstawą do zawieszenia postępowania. Niezgłoszenie się spadkobierców czy też śmierć uczestnika i nieukończenia albo nieprzeprowadzenie postępowanie spadkowego po zmarłym uczestniku nie stanowią także podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na treść art. 74 ust. 3e ustawy ocenowej.

W dalszej WSA w Warszawie stwierdził, że decyzja kasatoryjna była jednak zasadna. Trafnie bowiem SKO wskazało na braki w postępowaniu dowodowym, które ze względu na swój zakres i wagę winne zostać uzupełnione w postępowaniu przed organem pierwszoinstancyjnym. Dotyczy to po pierwsze, niedoniesienia się przez Organ I. instancji do kontrraportu sporządzonego przez A. B. dotyczącą wpływu na środowisko i ludzi planowanego przedsięwzięcia. Obowiązkiem organu pierwszej instancji była ocena tego dowodu i odniesienie się do niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trafnie również Kolegium zauważyło, że z uzasadnienia nie wynika, aby organ pierwszej instancji dokonał oceny przedłożonej opinii jak również przedłożonych przez inwestora dokumentów tj. uzupełnień raportu pod kątem ich kompletności i zgodności z przepisami ustawy. Wójt nie ocenił, czy w przedmiotowej sprawie zasadne jest sporządzenie inwentaryzacji przyrodniczej.

Podobnie trafnie zdaniem Sądu I. instancji SKO zauważyło, że w uzupełnienie raportu z dnia 26 lutego 2021 r. w pkt 3 pt. "Opis krajobrazu i analiza wpływu przedsięwzięci na krajobraz" (str. 23 i n.) nie wzięto pod uwagę zmodyfikowanego wniosku z dnia 12 kwietnia 2021 r., z którego wynika, że teren inwestycji obejmuje również działkę nr [...]. Działka ta nie została uwzględniona w opisie raportu. Podobnie ocenić należy brak pełnej oceny uciążliwości odorowej przedsięwzięcia i jej wpływu na środowisko i zdrowie ludzi - tj. brak jest pełnego opisu w zakresie określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko, w szczególności na ludzi, rośliny, zwierzęta i powietrze (art. 66 ust. 1 pkt 6 i 6a ustawy). Zasadne były również zastrzeżenia Organu II. instancji co do pozorności wariantów przedstawionych przez Inwestora. Wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny i najkorzystniejszy dla środowiska musza różnić się od siebie przede wszystkim pod względem oddziaływania na środowisko.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I. instancji, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a ww. uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu uzasadniają uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I. instancji.

W skardze kasacyjnej z 1 grudnia 2022 r., Inwestor, reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył w całości wyrok Sądu I. instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 62 ust. 1 i art. 66 ustawy ooś, tj. przez uznanie, iż organ przeprowadził ocenę raportu oddziaływania na środowisko w sposób nieprawidłowy, bez uwzględnienia stawianych wskazanymi przepisami wymogów oraz, że przedmiotowy raport nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, a w konsekwencji nietrafne przyjęcie, że analiza kwestii substancji złowonnych, w raporcie jest niedostateczna (nie spełnia wymogów ustawowych);
2. 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 §1 p.p.s.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Wójta w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego które mogły mieć wpływ na wynik sprawy;
3. 3. naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b. ustawy ooś poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji nietrafne przyjęcie, że wskutek uchybień związanych z tzw. wariantowaniem przedsięwzięcia raport nie spełnia wymogów ustawowych;
4. 4. naruszenie art. 81 ustawy ooś poprzez odmowę określenia uwarunkowań środowiskowych, mimo braku przesłanek do takiej decyzji;
5. 5. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu Skarżącego wyrażającego się w możliwości korzystania ze swojej własności (ius utendi et fruendi);
6. 6. naruszenie art. 7 (zasada prawdy) w zw. z art. 80 k.p.a (zasada swobodnej oceny dowodów) poprzez dowolną (arbitralną) ocenę materiału dowodowego - w istocie aprioryczne wykluczenie realizacji przedsięwzięcia z uwagi na ryzyko wystąpienia odorów bez odniesienia do treści postanowień organów współdziałających oraz bez odniesienia do konkretnych danych z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wreszcie bez próby jakiejkolwiek próby symulacji skutków realizacji przedsięwzięcia w oparciu o ustalenia własne;
7. 7. naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy ooś poprzez nieuzgodnienie stanowiska zawartego w decyzji ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy treść postanowienia Regionalnego Dyrektora była wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie
8. 8. naruszenie art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wyklucza ona realizację przedsięwzięcia, podczas gdy istota zasady zrównoważonego rozwoju jako normy postępowania sprowadza się do nakazu uzgodnienia i wyważenia racji ekonomicznych, społecznych i środowiskowych.

Na tych podstawach Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obowiązek opisu trzech wariantów nie ma charakteru bezwzględnego. Bezsporne zdaniem Inwestora jest, że instytucja tzw. wariantowania przedsięwzięcia służyć ma przede wszystkim dokonaniu właściwej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, także poprzez stworzenie siatki porównawczej poszczególnych rozwiązań. Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów.

Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że jeżeli różnicowanie przedsięwzięcia może polegać na zmianie technologicznej lub organizacyjnej, nie ma powodu by np. twierdzić, że zmiany dotyczące systemu grzewczego świadczą o pozorności wariantów innych niż podstawowy. Autorzy raportu opracowali racjonalny wariant alternatywny polegający na zmianie parametrów przedsięwzięcia względem wariantu inwestorskiego, co w pełni odpowiada dyspozycji z art. 66 ustawy ooś. W ocenie Inwestora, WSA w Warszawie, w ślad za SKO, choć zauważa "niejasności i braki" raportu, to nie precyzuje jednak na czym owe niedostatki miałyby polegać. Nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych poziomów jakichkolwiek gazów czy pyłów w powietrzu, niemniej wyraźnie wskazano brak dokonania analizy i oceny dopuszczalności realizacji inwestycji w kontekście oddziaływania. Zaznaczone zostało przez Inwestora, że postanowienie uzgodnieniowe RDOŚ ma charakter wiążący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Z uwagi na brzmienie art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), w świetle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 64e powołanej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 151a § 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy, sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi.

Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest jednak wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 728).

Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 p.p.s.a), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników (wyroki NSA z: 8.8.2018 r. I OSK 2182/18; 19.9.2019 r. I OSK 2236/19; 28.5.2020 r. I OSK 454/20, cbosa).

Środkiem odwoławczym przysługującym stronie od wyroku wydanego po rozpoznaniu sprzeciwu jest skarga kasacyjna. Powinna ona odpowiadać wymogom określonym w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I. instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 tej ustawy zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga dla swej skuteczności zarówno wskazania, w jaki sposób doszło do tego naruszenia, jak również jakie to naruszenie ma wpływ na wynik sprawy, jak bowiem wynika z art. 174 pkt 2 powołanej ustawy tylko takie uchybienie przepisów postępowania może stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 omawianej ustawy, rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej.

Z punktu widzenia rozpoznania skargi kasacyjnej istotne jest, że skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a., co w istocie rzutowało na uznanie wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów za bezzasadne. Zarzut w tym zakresie był bowiem konieczny dla skutecznego rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Sądu I instancji oddalającego sprzeciw od decyzji wydanej w II instancji postępowania administracyjnego w trybie art. 138 § 2 kpa. Zaskarżony wyrok może bowiem podlegać ocenie jedynie przez pryzmat tego przepisu.

Wskazać przy tym należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Art. 145 § 1 p.p.s.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych. Paragraf pierwszy dotyczący sytuacji uwzględnienia przez Sąd skargi, podzielony jest na punkty, z których pierwszy odnosi się do możliwości uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w przypadku stwierdzonych naruszeń prawa – określonych w kolejnych literach (a,b,c), a pozostałe punkty umożliwiają stwierdzenie nieważności aktu (pkt 2) bądź stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu bądź ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).

Ocena ta znajdzie odniesienie również do zarzutów wskazanych w pkt 1 i 4 petitum skargi, które zostały sformułowane w sposób nieskonkretyzowany. Błędny sposób sformułowania zarzutu nie tylko z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, ale również z jej pkt 1 i 4, już sam przez się uniemożliwiał zatem dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny jego zasadności.

Odnośnie zarzutów powołanych w pkt 3, 5, 6, oraz 7 i 8 petitum skargi, wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14).

Naczelny Sąd Administracyjny miał jednakże na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że Skarżący kasacyjnie choć formułując zarzuty w sposób niekompletny, w istocie zarzuca oddalenie sprzeciwu przez Sąd I. instancji na skutek naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego oraz procesowego w związku z naruszeniem art. 151a § 2 p.p.s.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania art. 7, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., to są one nieuzasadnione. Raz jeszcze podkreślić należy, że sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To jednak nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I. instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego, uznając go za niekompletny, a zakres postępowania dowodowego niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy wykraczał poza postępowanie dowodowe prowadzone przez organ II. Instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę Sądu. I instancji oraz Kolegium, że z uzasadnienia decyzji Wójta nie wynika, aby organ pierwszej instancji dokonał oceny przedłożonej opinii jak również przedłożonych przez inwestora dokumentów tj. uzupełnień raportu pod kątem ich kompletności i zgodności z przepisami ustawy. Wójt nie ocenił, czy w przedmiotowej sprawie zasadne jest sporządzenie inwentaryzacji przyrodniczej. Podobnie trafnie zdaniem Sądu I. instancji SKO zauważyło, że w uzupełnienie raportu z dnia 26 lutego 2021 r. w pkt 3 pt. "Opis krajobrazu i analiza wpływu przedsięwzięci na krajobraz" (str. 23 i n.) nie wzięto pod uwagę zmodyfikowanego wniosku z dnia 12 kwietnia 2021 r., z którego wynika, że teren inwestycji obejmuje również działkę nr [...]. Działka ta nie została uwzględniona w opisie raportu. Podobnie ocenić należy brak pełnej oceny uciążliwości odorowej przedsięwzięcia i jej wpływu na środowisko i zdrowie ludzi - tj. brak jest pełnego opisu w zakresie określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko, w szczególności na ludzi, rośliny, zwierzęta i powietrze (art. 66 ust. 1 pkt 6 i 6a ustawy).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b ustawy ooś w zw. z art. art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji nietrafne zdaniem Skarżącego kasacyjnie przyjęcie, że wskutek uchybień związanych z tzw. wariantowaniem przedsięwzięcia raport nie spełnia wymogów ustawowych. Oceniając ten zarzut wskazać należy, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA: z 13.02.2009 r., I OSK 414/08, CBOSA; z 29.04.2014 r., II OSK 2887/12, LEX nr 1575609; z 13.05.2014 r., I GSK 482/12, LEX nr 1480810; z 23.09.2014 r., II FSK 2327/12, LEX nr 1572494; z 30.10.2014 r., I GSK 186/13, LEX 1587438; z 4.11.2014 r., I GSK 824/13, LEX nr 1590921; z 10.12.2014 r., II OSK 981/13, LEX nr 1637150; z 11.07.2017 r., II FSK 1633/15, LEX nr 2328441, i II FSK 1690/15, LEX nr 2328437).

Stosownie do treści art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Inwestor nie przedstawił trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia zgodnie z opisanymi wyżej wymogami. Kolegium trafnie zwróciło uwagę na pozorność zgłaszanych racjonalnych wariantów alternatywnych. Dla uznania danego wariantu z racjonalny wariant alternatywny winien on, jak już to wyżej wskazano z odwołaniem się do orzecznictwa NSA, zawierać analizę wpływu danego wariantu na środowisko ze szczegółowością porównywalną do tej, jaką zastosowano do wariantu inwestorskiego.

W szczególności, twierdzenia co do zmiany wpływu na środowisko winny być poparte konkretnymi danymi oraz wyliczeniami. Co nie mniej ważne, warianty te winny różnić się w sposób istotny w zakresie wpływu na środowisko z uwzględnieniem emisji tych zanieczyszczeń, które są zwykle generowane przez dany typ przedsięwzięcia. W odniesieniu do przemysłowego chowu świń lub drobiu chodzi tu przede wszystkim o ilość generowanych odchodów oraz sposób ich zagospodarowania oraz emisję odorów, a także zużycie wody. Stąd też w orzecznictwie uznaje się, że zmiana sposobu ogrzewania w odniesieniu do tego rodzaju przedsięwzięć nie stanowi racjonalnego wariantu alternatywnego (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1871/17, CBOSA).

W odniesieniu do przemysłowej hodowli świń lub drobiu racjonalne warianty alternatywne winny polegać przede wszystkim na zmniejszeniu planowanej obsady zwierząt lub znacznym odsunięciu lokalizacji kurników lub chlewni od terenów zamieszkałych przez ludzi, ewentualnie na zastosowaniu takich technologii, które w sposób zasadniczy zredukują emisję zanieczyszczeń. W odniesieniu do emisji odorów twierdzenia o ich istotnym zmniejszeniu winny być poparte odpowiednimi analizami opartymi na modelowaniu matematycznym. Oceniając, czy mamy do czynienia z racjonalnym wariantem alternatywnym, trzeba mieć również na uwadze powołane wyżej zasady ochrony środowiska zawarte w art. 191 ust. 2 TFUE, w tym zasady wysokiego poziomu ochrony środowiska. W szczególności, wymogu racjonalnego wariantu alternatywnego nie może co do zasady spełniać wariant przedsięwzięcia oparty na wykorzystaniu wysokoemisyjnych źródeł energii lub innych rozwiązań w sposób oczywisty powodujący zwiększenie emisji.

Istnieje bowiem wówczas poważne ryzyko zastosowanie przez inwestora tzw. efektu tła, czyli przedstawienia wariantu inwestorskiego jako mniej szkodliwego dla środowiska na tle innych rozwiązań. Uniknięciu tego właśnie efektu tła służy m. in. obowiązek przedstawienia oraz wnikliwego przeanalizowania w raporcie, jako odrębnego, wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Wariantu takiego, co podkreślono wyżej, inwestor nie przedstawił.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy ooś w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. (pkt 7 petitum skargi) wyjaśnić należy, że z obowiązku wnikliwiej weryfikacji przez organ danych zawartych w raporcie nie zwalnia uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Innymi słowy, pozytywne stanowisko organu uzgadniającego nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie główne od samodzielnej oceny kompletności raportu, a także weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to organ główny odpowiada za wydanie rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 19 września 2019 r., II OSK 2156/18, CBOSA).

W świetle powyższych wywodów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki zobowiązujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.