Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 3475/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 22 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 271/20) po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z 13 grudnia 2019 r. nr 238 oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 30 października 2019 r. nr 444/EU-KWP/2019 w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżący wnioskiem z 12 listopada 2018 r. zwrócił się o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).

Decyzją z 30 października 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji (dalej również jako KWP) w Krakowie na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej K.p.a.) w związku z art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) odmówił wnioskodawcy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący.

Decyzją z 13 grudnia 2019 r. Komendant Główny Policji (dalej również jako KGP) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. Zdaniem organu odwoławczego ogłoszenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, spowodowało powstanie luki w systemie prawnym, która będzie trwała do czasu ustanowienia zasad obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Ponadto istotne znaczenie będzie miało również wprowadzenie przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie. Natomiast wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości, organ rozpatrując wniosek, odmówił uwzględnienia zgłoszonego żądania.

Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący, zarzucając jej naruszenie art. 7, 8 § 1, 12 § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę wyjasniono, że spór w sprawie dotyczy skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej również jako TK) z 30 października 2018r. (sygn. akt K 7/15), w myśl którego art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w obecnym stanie prawnym (po wyroku Trybunału), przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem (np. 1/22, ewentualnie 1/21, który jest stosowany wobec funkcjonariuszy z innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej), można wyliczyć należny ekwiwalent, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć?

W ocenie Sądu taka możliwość istnieje. Z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wynika bowiem wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W związku z tym liczbę dni urlopu niewykorzystanego przez skarżącego należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy, na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego, zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym.

W swoich rozważaniach Sąd I instancji podkreślił, że liczba dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia na podstawie kalendarza z danego roku, na mocy przepisów ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 90), a nawet jest publikowana w Internecie jako "wymiar czasu pracy" w każdym roku. Wynagrodzenie pobierane przez funkcjonariusza w danym roku kalendarzowym należy natomiast do danych posiadanych przez organ policyjny.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wyeliminował z obrotu prawnego (z dniem 6 listopada 2018 r. - data publikacji orzeczenia w Dzienniku Urzędowym) art. 115a ustawy o Policji, w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepisu tego nie wyeliminowano z systemu prawnego w całości. Skarżący ma zatem prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a organ będąc obowiązany do wypłacenia tego świadczenia musi zrekonstruować treść tego przepisu w części zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z wyrokiem Trybunału. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji i art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy.

Organy Policji przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu nie jest wynagrodzenie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinien bowiem, ze swej istoty stanowić równowartość uposażenia za okres urlopu wypoczynkowego.

To wszystko, zdaniem Sądu prowadziło do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie zostały wydane z naruszeniem prawa i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. podlegały uchyleniu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej jako: P.u.s.a.) w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w związku z art. 66 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż sprawa o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w innej, wyższej wysokości niż wypłacona należy do spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej mimo, że jest to roszczenie wyłącznie cywilne o zapłatę (tj. w zakresie różnicy między świadczeniem należnym a wypłaconym), które wymyka się spod kontroli sądownictwu administracyjnemu;
3. 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także poprzez wewnętrzną sprzeczność zapadłego w sprawie wyroku polegającą z jednej strony na stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie należy "(...) liczbę dni urlopu niewykorzystanego przez skarżącego należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy, na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego (...) w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (...)", z drugiej natomiast strony wskazaniu brzmienia art. 115a ustawy o Policji, który wprost stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym;
4. 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 115a ustawy o Policji poprzez zaniechanie i/lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu, a także uchylenie prawidłowej decyzji Komendanta Głównego Policji nr 238 z dnia 13 grudnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 30 października 2019 r. nr. 444/EU-KWP/2019 i nieprzekonujące wyjaśnienie, w jaki sposób organ ma dokonać prawidłowego wyliczenia sumy odpowiadającej ekwiwalentowi pieniężnemu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, bowiem wskazówki poczynione w tym przedmiocie przez Sąd I instancji nie są wystarczające do prawidłowego wykonania wyroku, a także mimo zastosowania w sprawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. niewskazanie w uzasadnieniu jakie przepisy postępowania zostały przez organ I i II instancji naruszone oraz niewyjaśnienie w jaki sposób tak stwierdzone naruszenie lub naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
5. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a oraz art. 121 ust. 1 ustawy o Policji., a także art. 7, art. 66 ust. 2, art. 87 ust. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez:
6. 1) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "(...) świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Liczba dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia na podstawie kalendarza z danego roku, na mocy przepisów ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (...), mimo, że wskutek wyeliminowania części art. 115a ustawy o Policji z porządku prawnego i jak dotąd zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego - brak jest podstawy prawnej do działania przez organ; stan prawny sprawy, wynikający z treści art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 190 ust. 1 i 4, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. nie daje bowiem podstaw do ponownego naliczenia i wypłaty byłemu funkcjonariuszowi różnicy między świadczeniem wypłaconym a należnym z tytułu niewykorzystanych urlopów, gdyż wynikająca z art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP reguła nie umożliwia zastosowania rozwiązań prawnych, które nie istnieją w obrocie prawnym, a zatem, że organ jest uprawniony wbrew zapisom art. 7 i art. 8 Konstytucji RP, ale także art. 6 k.p.a. do odwołania się wprost do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego;
7. 2) bezpodstawne przyjęcie, iż uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego mogącego stanowić podstawę do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych, co narusza wprost art. 87 ust. 1 w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., a także art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP;
8. 3) bezpodstawne przyjęcie, iż "(...) całkowite wyliczenie należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać, regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (...)" w sytuacji, w której zarówno z treści art 114 ust 1 pkt 2 ustawy o Policji jak i art 115a ustawy o Policji wynika jedynie, iż policjant w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, a przepis art. 115 a ustawy o Policji wyłącznie odnosi się do części uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnim zajmowanym stanowisku służbowym, a funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wypłacane już zostały należności będące de facto częścią uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnim zajmowanym stanowisku.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Komendant Główny Policji wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zwrot kosztów postępowania sądowego - kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotem żądań nie jest prawo do ekwiwalentu, ale jego wyrównanie w określonej wysokości, a zatem jest to roszczenie cywilne, które wymyka się spod kontroli sądownictwa administracyjnego. Wskazano, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej, a wypłata ekwiwalentu nie dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej ani postanowienia, lecz jest to czynność materialno-techniczna.

Zatem ewentualne nieprawidłowości w kwestii wypłaty wyrównania obciążą osobę, która dokonała tej wypłaty i kierownika jednostki sektora finansów publicznych. Powyższą argumentację, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu wzmacnia także treść art. 48 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610), która wejdzie w życie, z zakresie dotyczącym niniejszej sprawy, z dniem 1 października 2020 r. Przy czym podniesiono, że stosownie do art. 9 ust. 1 tej ustawy przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Wskazano na zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Tak ograniczony przepis nie daje zatem podstaw do ponownego naliczenia ekwiwalentu. Zarzucono, że nie wiadomo, jaki dzień jest dniem roboczym, skoro policjanci nie mają dni ustawowo wolnych od pracy. Ponadto prawo do ekwiwalentu nie zostało uzależnione od rozkładu czasu służby (zmianowy, podstawowy). Zdaniem skarżącego kasacyjnie w tych okolicznościach tylko przyjęcie jednolitego miernika/mnożnika może urzeczywistnić zasadę równości wobec prawa. Wskazano, że zaproponowany przez WSA sposób działania mógłby ewentualnie sprawdzić się wyłącznie do funkcjonariuszy pełniących służbę w podstawowym rozkładzie czasu służby, zaś dla pozostałych funkcjonariuszy współczynnik (mnożnik) pozwalający obliczyć wysokość ekwiwalentu, o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji mógłby mieć inną wartość, która uzależniona byłaby przede wszystkim od grafiku służby. Zarzucono, że organ nie ma możliwości dokonania wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w sposób wskazany w uzasadnieniu wyroku WSA, gdyż przepis ten z uwagi na swój ogólny charakter nie może stanowić podstawy do prawidłowego wyliczenia kwoty ekwiwalentu, a norma konstytucyjna może stanowić podstawę prawną jeżeli jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na samoistne jej zastosowanie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie istnieją żadne uzasadnione podstawy, aby utożsamiać prawo do uposażenia, które przysługuje w trakcie trwania stosunku służbowego do świadczeń związanych z zakończeniem stosunku służbowego. Podniesiono, że przepis art. 121 ust. 1ustawy o Policji. jest przepisem o charakterze gwarancyjnym, który nie stanowi podstawy do dokonywania wyliczeń przysługującego policjantowi uposażenia zasadniczego, dodatków i innych należności pieniężnych, a także nie reguluje metody obliczania świadczeń pieniężnych należnych policjantowi w razie urlopu. Wskazano, że z chwilą orzeczenia o niezgodności z Konstytucją RP zaskarżonej regulacji (w zakresie wskazanym w danym wyroku) oraz utraty jej mocy z dniem ogłoszenia wyroku powstała luka prawna, która powinna zostać usunięta przez ustawodawcę, gdyż organ administracji publicznej nie jest uprawniony do tworzenia norm prawnych, które nie zostały przez ustawodawcę uchwalone.

Zakwestionowano także stanowisko WSA co do 3-miesięcznego okresu rozliczeniowego, bowiem ustawodawca w art. 1151a ustawy o Policji odwołuje się wyłącznie do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazano, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie stanowią źródła prawa, a ponadto Trybunał nie ma kompetencji do udzielania sądom wiążących wskazówek co do stosowania prawa. Zarzucono, że uzasadnienie wyroku nie wyjaśnia, z jakich przyczyn Sąd I instancji zajął takie, a nie inne stanowisko w sprawie. Ponadto Sąd I Instancji nie wskazał, jakie przepisy postepowania zostały naruszone przez organy obu instancji i jaki miało to wpływ na treść decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), określanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego, a do takich z całą pewnością należy ekwiwalent za niewykorzystany urlop, mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2001 r. (sygn. akt II SA 2591/01) inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy.

W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości okoliczność, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa wypłaty takiego świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 575/11, z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13, z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4337/21). Nie jest zatem zasadne twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że roszczenie o wypłatę ekwiwalentu za urlop ma charakter roszczenia cywilnego, niepodlegającego kognicji sądów administracyjnych, a także sformułowany w związku z tym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w związku z art. 66 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie można także podzielić zarzutów naruszenia przepisów art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., których skarżący kasacyjnie upatruje w nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, zaniechaniu i/lub niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu i nieprzekonującym wyjaśnieniu, w jaki sposób organ ma dokonać wyliczenia ekwiwalentu oraz niewskazaniu, jakie przepisy prawa procesowego zostały naruszone przez organy i jaki to miało wpływ na wynik sprawy.

Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Natomiast za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, dostępne w Internecie). Rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane prawem.

Natomiast z uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w powiazaniu z wyżej wskazanymi przepisami wynika, że jest to w istocie polemika z rozstrzygnięciem WSA, w szczególności z wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego, co w ramach zarzutów procesowych nie może być skuteczne.

Zważyć natomiast należy, że podstawą żądania skarżącego w przedmiotowej sprawie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15, publik. w Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Zgodnie zaś z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Ustawodawca, pomimo powołanej wyżej treści rozstrzygnięcia TK, zarówno w dacie orzekania przez organy Policji, jak i przez WSA, nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu, gdyż uczynił to dopiero ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która wprawdzie była już uchwalona na dzień orzekania przez WSA, ale weszła w życie dopiero 1 października 2020 r. W związku z tym ustawa nowelizująca ustawy o Policji nie mogła być uwzględniona zarówno przy ocenie decyzji organów obu instancji, ale również w ramach ewentualnych wskazań WSA co do dalszego postępowania. Także Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) i biorący z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji.

Stosownie bowiem do wynikającej z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy. W związku z tym niezbędne było rozważenie, czy wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, mogła być rozstrzygnięta przez organ w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki ten przepis miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), w sytuacji braku spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia.

Podnieść należy, że przedmiotowy wyrok TK ma charakter zakresowy. Należy do orzeczeń "w sentencji których Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia IuridicaLublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s. 990).

Trybunał Konstytucyjny, wydając wyrok zakresowy, nie orzeka o niezgodności z Konstytucją całej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297). Niewątpliwie art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter.

Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny jest obligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. np. orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego).

W ocenie NSA każdy wyrok TK stwierdzający niezgodność zaskarżonego przepisu z Konstytucją wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy taki wyrok TK zmienia bowiem system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki TK są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów.

W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielając w pełni powyższy pogląd stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których TK orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki TK określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2019 r. (sygn. akt II OSK 694/17) wskazał, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy.

Jeśli ustawodawca tego obowiązku nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji nie może być bowiem uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to wówczas na sądach spoczywa powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

W rozpoznawanej sprawie zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady w nim zawartej, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Zatem na dzień orzekania przez organ istniała w systemie prawnym norma ustawowa odnosząca się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, gdyż art. 115a ustawy o Policji w tym zakresie zachował walor konstytucyjności, czego zresztą skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje. Natomiast niekonstytucyjność dotyczyła jednego elementu powołanego przepisu, a mianowicie wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym uzasadnieniu Trybunał wskazał bowiem, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.

Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji., który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Zauważyć przy tym należy, że pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i tym samym jego wejściem w życie, a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien czas. Niekiedy obejmuje on wiele lat. Ustawodawca nie zawsze też w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Zatem aprobując pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że nie ma możliwości ustalenia wysokości ekwiwalentu w oparciu o art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę należałoby uznać, że policjantom odchodzącym ze służby w tym czasie w ogóle nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe skutkowałoby tym, że korzystny dla policjantów wyrok Trybunału Konstytucyjnego w istocie powodowałby uszczuplenie ich praw.

Wobec powyższego słuszna jest argumentacja WSA sprowadzająca się do określenia skutków prawnych wywołanych wyrokiem TK i ich oceny dla możliwości realizacji wniosku skarżącego o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu skarżącego w sytuacji, gdy ustawodawca pozostaje bierny w realizacji wyroku Trybunału. Należy jedynie wskazać, że pogląd Sądu I instancji, że do "wyceny" jednego dnia roboczego i wyliczenia kwoty należnej należy przyjąć 3-miesięczny "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji jest nieprawidłowy. Odwołanie się w tym zakresie do treści art. 33 ust. 3 ustawy o Policji jest niezasadne, albowiem przepis ten dotyczy rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby, czyli instytucji odrębnej od prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zaś powołanie go w uzasadnieniu wyroku TK wynikało z wcześniejszej treści przepisu art. 115a ustawy o Policji, zmienionej z dniem 1 lipca 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1635).

Nie ma natomiast wątpliwości, że art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby. Brak jest zatem podstawy, aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień roboczy policjanta w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu. Stwierdzić natomiast należy, że przyjęty w wyroku TK z 30 października 2018 r. sposób wyliczenia ekwiwalentu jest wystarczający do dokonania jego obliczenia przez organ.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował bowiem z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną wskazując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Należy zatem przyjąć sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W praktyce będzie to oznaczać, że należy – po ustaleniu liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji – liczbę dni urlopu pomnożyć przez wysokość przysługującego mu wynagrodzenia za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia policjanta ze służby, przy czym należy je ustalić w oparciu o ostatnie jednomiesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Powyższe uchybienie nie podważa jednak prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji.

W tych okolicznościach niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a oraz art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, a także art. 7, art. 66 ust. 2, art. 87 ust. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, których autor skargi kasacyjnej upatruje w braku podstawy prawnej do działania organu, bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że uzasadnienie wyroku TK jest źródłem prawa, a także bezpodstawnym uznaniu przez WSA, że określenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie wymagało nowelizacji przepisów. Zarzuty te zmierzały bowiem do zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji co do prawych możliwości rozstrzygnięcia w przedmiocie ekwiwalentu za urlop wobec wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny oraz w sytuacji braku jego realizacji przez ustawodawcę, co w świetle powyższych wywodów należy uznać za niezasadne.

Dodatkowo należy zauważyć należy, że pogląd zaprezentowany w niniejszej sprawie potwierdza ugruntowane już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kwestia wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. była bowiem przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m.in. wyroków z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19; z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2928/19; z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3155/19; z 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3259/19; z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3383/19, z 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4475/21, w których wyrażano tożsamy pogląd, co w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.