Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 109/20, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Sądu Rejonowego [...] do rozpoznania wniosku R.S. z dnia 8 lipca 2020 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (pkt 1); stwierdził, że Prezes Sądu Rejonowego [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 8 lipca 2020 r. (pkt 2); stwierdził, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 4). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Pismem z dnia 08 lipca 2020 r. R.S. wniósł o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wydanie kopii wszystkich wyroków z uzasadnieniami wydanych w 2019 r. zarejestrowanych w rep. C pod symbolem 056/056S.
Ponieważ wnioskodawca w przeszłości już kilkakrotnie wnosił o wydanie kopii wielu wyroków Sądu Rejonowego [...] wraz z uzasadnieniami, co wymagało wielogodzinnej pracy sekretariatu wydziału cywilnego, odrywania pracowników od bieżącej pracy wydziału i wiązało się z koniecznością odnalezienia akt poszczególnych spraw, skopiowania ich a następnie anonimizacji wszystkich żądanych kart, na wniosek Przewodniczącego Wydziału I Cywilnego Prezes Sądu Rejonowego zarządził wezwanie wnioskodawcy o uiszczenie opłaty w wysokości 280 zł w terminie 14 dni, pod rygorem odmowy udostępnienia informacji publicznej. Opłatę ustalono w oparciu o wyliczenie kosztów przedstawione przez sekretariat Wydziału Cywilnego. Wnioskodawca odebrał wezwanie do uiszczenia opłaty w dniu 21 lipca 2020 r., lecz do chwili sporządzenia odpowiedzi na skargę nie uiścił tej opłaty.
W takich okolicznościach wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...], domagając się kwoty 5000 zł.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że z ostrożności procesowej, niezwłoczne udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną. Z tych względów wniósł o nieuwzględnienie skargi. W sprawie toczyły się czynności związane z wnioskiem o wydanie informacji publicznej, a zwłoka w wykonaniu wniosku spowodowana była nieuiszczeniem opłaty wyliczonej w oparciu o art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm. - dalej "u.d.i.p."). Podkreślono, że brak jakiejkolwiek odpowiedzi, czy też reakcji przez wnioskodawcę na wezwanie o uiszczenie opłaty, spowodował u Prezesa Sądu przeświadczenie, że utracił on zainteresowanie informacją. Wskazano, że w od początku 2020 r. udzielono już wnioskodawcy bezpłatnie wyczerpujących odpowiedzi na siedem złożonych wniosków w trybie u.d.i.p., w tym skopiowano i poddano anonimizacji 44 wyroki Sądu Rejonowego [...] wraz z uzasadnieniami, co przełożyło się na około 300 stron tekstu.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie nie budzi wątpliwości, że został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd pierwszej instancji uznał, że należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z uwagi na udzielenie przez organ żądanej informacji w dniu 24 września 2020 r., a więc już po wniesieniu skargi. W zaistniałej sytuacji, w dacie orzekania przez Sąd, nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a. i zobowiązania organu do rozstrzygnięcia sprawy. Skoro załatwienie wniosku skarżącego nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, musiało to skutkować umorzeniem postępowania, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.,
Mając na uwadze fakt, że Prezes Sądu Rejonowego [...], wbrew wymogom u.d.i.p., nie załatwił w wyznaczonym terminie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony. Organ prawie miesiąc po wniesieniu skargi na bezczynność udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej, a skarżący nie został poinformowany o przedłużeniu terminu do załatwienia wniosku. W związku z powyższym organ do 24 września 2020 r. pozostawał w bezczynności.
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 14 lipca 2020 r. Skarżący otrzymał wezwanie do uiszczenia kosztów w dniu 21 lipca 2020 r. Tak więc 14-dniowy termin na reakcję wnioskodawcy upłynął z dniem 4 sierpnia 2020 r. Mimo upływu tego terminu organ nie udostępnił informacji publicznej ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Skarga została wniesiona pismem z dnia 28 sierpnia 2020 r. Informacja publiczna została udostępniona dopiero w dniu 24 września 2020 r., czyli prawie 2 miesiące po terminie. W związku z powyższym organ od dnia 4 sierpnia 2020 r. do 24 września 2020 r. pozostawał w bezczynności.
WSA w Poznaniu podniósł również, że sytuacja, w której strona czeka bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ nie podejmuje żadnej czynności realnie zmierzającej do zakończenia postępowania. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.
Dla oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono niezaprzeczalne, znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie przekroczenie terminu do załatwienia sprawy jest jasne i niezaprzeczalne. Jednak przekroczenie terminów ustawowych jest relatywnie niewielkie nie było nacechowane złą wolą i brakiem racjonalności, lecz nieznajomością zasad udzielania informacji publicznej oraz wadliwym przekonaniem organu o rezygnacji przez skarżącego od uzyskania żądanej informacji publicznej po uprzednim wezwaniu go do uiszczenia opłaty. Tak więc rażące naruszenie prawa nie nastąpiło, ponieważ organ mimo wszystko dokonywał czynności zmierzających do udzielenia informacji publicznej. Dlatego też Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, że przepisy u.d.i.p. nie przewidują możliwości uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art.15 u.d.i.p. Przyjmuje się, że powiadomienie o wysokości opłat związanych z udostępnieniem takiej informacji przed jej udostępnieniem ma zasadnicze znaczenie w realizacji tego prawa. Powiadomienie umożliwia bowiem wnioskodawcy podjęcie decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji, gdyż ze względu na wysokość opłaty może on odstąpić od żądania udostępnienia informacji bądź zmienić sposób lub formę udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia powiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku.
Milczenie wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacania przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym powiadomieniu. Tak więc stosownie do art. 15 ust. 2 u.d.i.p. powiadomienie wnioskodawcy o wysokości opłaty powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W takim wypadku udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Należy także pamiętać, że zasadą jest bezpłatne udostępnianie informacji publicznej.
WSA w Poznaniu nie uwzględnił wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania, w szczególności kosztów wysłanej w sprawie korespondencji. Katalog niezbędnych kosztów postępowania wskazany w art. 205 § 1 P.p.s.a. ma charakter wiążący i wyczerpujący. Zgodnie z tym przepisem, do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Wykraczające poza zakres tego katalogu koszty - związane z prowadzeniem korespondencji oraz koszty sporządzenia skargi, nie mogły zatem podlegać zasądzeniu na rzecz skarżącego
Sąd pierwszej instancji uznał też, że należy oddalić skargę w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej określonej w art.149 § 2 P.p.s.a. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny (takiego wniosku nie było), może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości. W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Skarżący finalnie otrzymał żądaną informację. Ponadto skarżący nie wykazał w żaden sposób, by bezczynność organu doprowadziła do wystąpienia po jego stronie konkretnej szkody lub krzywdy. Sądowi orzekającemu z urzędu wiadomym jest, że skarżący co najmniej od kilku lat domaga się w ramach informacji publicznej od różnych sądów powszechnych kopii wszystkich wyroków z uzasadnieniami wydanych w różnych latach i zarejestrowanych w rep. C pod symbolem 056/056S.
I skarżący otrzymuje kopie tych wyroków. W kontekście tego kilkutygodniowe opóźnienie w otrzymaniu przez skarżącego kolejnej partii kopii wyroków nie mogło doprowadzić do powstania po stronie skarżącego realnej szkody lub krzywdy. Tym bardziej, że skarżący tego nie wykazał, stwierdzając tylko ogólnikowo, że doznał niesprecyzowanej bliżej krzywdy.
W dniu 22 lutego 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, zakażając go w części dotyczącej stwierdzenia braku rażącego naruszenia prawa przez organ oraz oddalenia w pozostałym zakresie skargi skarżącego i wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt. 3 i 4 oraz przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych, a w wypadku oddalenia skargi kasacyjnej - przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w toku postępowania (zarówno przed WSA jak i NSA) według norm przepisanych i oświadczając, że opłaty te nie zostały zapłacone w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. art. 151 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi i nieprzyznaniu skarżącemu zawnioskowanej sumy pieniężnej i tym samym niezastosowaniu żadnych środków represyjnych wobec organu, a to na skutek bezzasadnego uznania przez WSA. iż:
- • sąd może przyznać sumę pieniężną na rzecz skarżącego dopiero w przypadku uznania przez sąd, że dla realizacji celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, podczas gdy przepis ten nie uzależnia przyznania określonej sumy pieniężnej od wcześniejszego nałożenia na organ grzywny lub złożenia takiego wniosku przez skarżącego,
- • skarżący nie wykazał, by bezczynność organu doprowadziła do wystąpienia po jego stronie konkretnej szkody lub krzywdy, podczas gdy wykazanie szkody lub krzywdy nie jest przesłanką przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.
- 2. art. 149 § 1a w zw. z art. 149 § 1 pkt. 3 P.p.s.a. i w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, podczas gdy bezczynność organu dotyczyła nieudzielenia informacji o orzeczeniach sądowych osobie przebywającej w Areszcie Śledczym, a więc pozbawiała skarżącego dostępu do orzeczeń i tym samym obrony swoich praw, a co więcej, bezczynność organu wynikała - jak wskazał WSA - z nieznajomości prawa i zasad udzielania informacji publicznej, podczas gdy organy publiczne, a w szczególności Prezes Sądu Rejonowego, winni znać i mają obowiązek stosowania przepisów dotyczących udzielania informacji publicznych, zaś działanie bez znajomości i stosowania prawa stanowi naruszenie art. 6 k.p.a., a nadto Prezes Sądu Rejonowego nie dokonywał - wbrew twierdzeniom WSA - czynności zmierzających do udzielenia informacji, lecz wyłącznie nałożył opłatę na skarżącego, w dalszym ciągu pozostając biernym w zakresie przekazania informacji, takie działanie organu zaś ma charakter niewątpliwie rażący;
- 3. art. 151 w zw. z art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w części dotyczącej zasądzenia wnioskowanej sumy pieniężnej oraz poprzez brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ, pomimo że Organ działał z rażącym naruszeniem prawa, nie przestrzegając przepisów prawa i narażając skarżącego na brak dostępu do informacji oraz obrony własnych praw, a także naruszył zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz naruszył zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej;
- 4. art. 151 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 200 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w zakresie przyznania kosztów korespondencji, pomimo, iż art. 205 P.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że sąd, rozstrzygając o kosztach postępowania, może zasądzić na rzecz strony nie tylko zwrot kosztów wskazanych w tym przepisie, lecz także zwrot innych poniesionych przez stronę kosztów, jeżeli okażą się one niezbędne do celowego dochodzenia praw;
- 5. art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit a tiret trzeci u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów, skutkujące bezzasadnym uznaniem przez WSA. iż:
- • sąd może przyznać sumę pieniężną na rzecz skarżącego dopiero w przypadku uznania przez sąd, że dla realizacji celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, podczas gdy przepis nie uzależnia przyznania określonej sumy pieniężnej Skarżącemu od wcześniejszego nałożenia na organ grzywny lub złożenia takiego wniosku przez skarżącego;
- • skarżący nie wykazał, by bezczynność organu doprowadziła do wystąpienia po jego stronie konkretnej szkody lub krzywdy, podczas gdy wykazanie szkody lub krzywdy nie jest przesłanką przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 3 P.p.s.a,
- 6. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit a tiret trzeci w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez błędne zastosowanie ww. przepisów, uznając, iż bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, podczas gdy bezczynność organu dotyczyła nieudzielenia informacji o orzeczeniach sądowych osobie przebywającej w Areszcie Śledczym, a więc pozbawiała skarżącego dostępu do orzeczeń i tym samym obrony swoich praw, a co więcej, bezczynność organu wynikała - jak wskazał WSA - z nieznajomości prawa i zasad udzielania informacji publicznej, podczas gdy organy publiczne, a w szczególności Prezes Sądu Rejonowego, winni znać i mają obowiązek stosowania przepisów dotyczących udzielania informacji publicznych, zaś działanie bez znajomości i stosowania prawa stanowi naruszenie art. 6 k.p.a., a nadto Prezes Sądu Rejonowego nie dokonywał - wbrew twierdzeniom WSA - czynności zmierzających do udzielenia informacji, lecz wyłącznie nałożył opłatę na skarżącego, w dalszym ciągu pozostając biernym w zakresie przekazania informacji, takie działanie organu zaś ma charakter niewątpliwie rażący.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół trzech zagadnień: 1) bezpodstawnego stwierdzenia przez WSA w Poznaniu, że w sprawie nie zachodzi rażąca bezczynność;
- 2) nieprzyznania skarżącemu kasacyjnie kwoty pieniężnej;
- 3) nieuzasadnionego nieprzyznania skarżącemu zwrotu kosztów postępowania.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd w tym przypadku może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, ale też nie definiuje pojęcia rażącego naruszenia prawa przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym.
W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny usprawiedliwiające bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 2 P.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15).
Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14).
Mając na uwadze powyższe należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że bezczynność w sprawie nie miała charakteru rażącego. Po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ zareagował, wzywając skarżącego kasacyjnie w pismem z dnia 16 lipca 2020 r. o terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., do uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji. Nie zlekceważono zatem uprawnienia skarżącego do uzyskania informacji, dalsze postępowanie organu wynikające zarówno z przyczyn organizacyjnych jak i z błędnego odczytania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej były nieprawidłowe, co spowodowało, że organ pozostał w bezczynności.
Nadto błąd organu, wynikał także z braku reakcji skarżącego na wezwanie do uiszczenia opłaty. Stąd nie można przypisać Prezesowi Sądu Rejonowego [...] złej woli i stwierdzić, aby przyczyną bezczynności było zamierzone uniemożliwienie stronie skarżącej dostępu do informacji publicznej. Organ nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, lecz podjął działania w terminie zakreślonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto organ, gdy tylko zorientował się, że popełnił błąd – udostępnił wnioskodawcy żądane informacje. Uznać zatem należy, że bezczynność organu bez wątpienia nie była "rażąca".
W zakresie zarzutu dotyczącego nieprzyznania sumy pieniężnej, to przypomnieć należy, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności czy przewlekłości w postępowaniu.
Sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdę, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1029/21). W zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą niezależnie od wniosków zawartych w skardze do sądu. Przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17). Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 P.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". Tym samym sam fakt naruszenia przez organ terminów z art. 13 § 1 i 2 u.d.i.p. nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a.
Zauważyć również trzeba, że zastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a. odbywa się zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3194/21, 3 września 2021 r. sygn. akt I OSK 361/19 i 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2326/21).
Przyznana suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, skoro organ nie dopuścił się bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa – co jak wyżej wskazano, nie zostało skutecznie zakwestionowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej – natomiast skarżący nie wykazał jakie negatywne skutki miała bezczynność organu w udostępnieniu żądanych orzeczeń, to nie może budzić wątpliwości zasadność nieskorzystania przez Sąd pierwszej instancji z dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił jakimi kryteriami kierował się nie przyznając skarżącemu sumy pieniężnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak słusznie zauważył WSA w Poznaniu, nie zachodziła konieczność zrekompensowania skarżącemu negatywnych przeżyć psychicznych i krzywdy moralnej związanych z bezczynnością organu. Tym samym rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie mieści się w granicach jego ustawowych uprawnień i zostało prawidłowo uzasadnione przez ten Sąd. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od uprzedniego wymierzenia organowi grzywny. W tym zakresie sąd administracyjny powinien jedynie ocenić, czy istnieją przesłanki do przyznania sumy pieniężnej. Jednak w rozpoznawanej sprawie WSA w Poznaniu uzasadniło, że brak jest podstaw do uznania, że po stronie skarżącego występują przesłanki na przyznania mu zadośćuczynienia za nieudostępnienie w terminie żądanych informacji. Tym bardziej, o czym była już mowa, że organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. podjął działania, które jednak okazały się nieprawidłowe, a następnie, gdy zorientował się, iż postępuje w sposób niewłaściwy - udostępnił żądane dane.
Nie można uznać, że WSA w Poznaniu naruszył art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 200 P.p.s.a. Przypomnieć należy, że katalog niezbędnych kosztów postępowania został określony w art. 205 § 1- 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (§ 1).
Natomiast do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (§ 2). Konstrukcja tego przepisu jednoznacznie określa, że zwrot kosztów postępowania między stronami w obu instancjach jest ograniczony do koszów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Katalog niezbędnych kosztów postępowania wskazany w art. 205 P.p.s.a. ma zatem charakter wiążący i wyczerpujący. W tej sytuacji, wykraczające poza zakres tego katalogu koszty związane z prowadzeniem korespondencji oraz kosztów rozmów telefonicznych z pełnomocnikiem, nie mogły podlegać zasądzeniu czy też zwrotowi na rzecz skarżącego kasacyjnie (por. postanowienie NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1490/09).
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu w ramach przyznanego mu prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 P.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.