Uzasadnienie
Marszałek Województwa Łódzkiego wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do wykonania pomiarów poziomu hałasu dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.
W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 20 października 2021 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego wpłynęło pismo Starosty Powiatu [...] z dnia 14 października 2021 r. znak: PŚIII.6241.6.2021, przy którym przekazano m.in. wystąpienie posłanki na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej [...] z dnia 30 sierpnia 2021 r. w sprawie ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego zakładu "W." Sp. z o.o. Sp.k. położonego w [...] przy ul. [...] na tereny zlokalizowane w jego sąsiedztwie. Powyższe wystąpienie posłanka skierowała do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (wpływ – 3 września 2021 r.), który to organ wszczął postępowanie i zgodnie z pismem z dnia 6 września 2021 r. znak: DP/4140/02-01/816/2021/jse przekazał sprawę, celem przeprowadzenia kontroli w/w zakładu, do właściwego miejscowo Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który następnie pismem z dnia 12 października 2021 r. znak: I-P.7024.1.036.2021.bz przekazał dokumenty Staroście Powiatu [...], wskazując, że w dniu 8 września 2021 r. w Dzienniku Ustaw pod poz. 1648 opublikowana została ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach. Powołana ustawa w art. 2 pkt 1 – z dniem 23 września 2021 r. – wprowadziła zmiany w brzmieniu art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1973, dalej w skrócie "p.o.ś"), usuwając Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z katalogu podmiotów mogących wykonać pomiar hałasu emitowanego do środowiska, w oparciu o który organ ochrony środowiska, w przypadku stwierdzenia przekroczeń, byłby zobowiązany do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Z przekazanych dokumentów wynika, że czynności kontrolne zostały przeprowadzone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Łodzi – Delegaturę w [...] pomiędzy 22 września a 4 października 2021 r., jednak nie objęły pomiarów hałasu z uwagi na wskazaną powyżej zmianę przepisów p.o.ś. Kontrola zakładu rozpoczęła się zatem przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.o.ś. Biorąc pod uwagę fakt, iż kontrola przeprowadzana jest po uprzednim zawiadomieniu przedsiębiorcy, to z całą pewnością do podjęcia pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji oraz powiadomienia o niej strony, doszło jeszcze przed rozpoczęciem samej kontroli i przed wejściem w życie nowelizacji p.o.ś. Ponadto, skoro zgodnie z art. 6 p.o.ś. do postępowań wszczętych, a niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe, zaś jedyną zmianą wprowadzaną w analizowanym przepisie było właśnie wykreślenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, to jednoznacznie celem ustawodawcy było, aby organ ten miał możliwość zakończenia prowadzonych postępowań kontrolnych i pomiarów na podstawie dotychczasowych kompetencji bez przekazywania ich innym organom (co niewątpliwie miało zapobiec niepotrzebnemu komplikowaniu samego prowadzenia pomiarów, które następnie mogą być podstawą do wydania właściwej decyzji administracyjnej o dopuszczalnym poziomie hałasu. Należy również zwrócić uwagę, iż niniejszy wniosek dotyczy właśnie kompetencji i właściwości do przeprowadzania pomiarów i kontroli przedsiębiorcy, którego działalność skutkuje przekroczeniem norm hałasu, natomiast nie dotyczy samego postępowania w sprawie ewentualnego wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.
Mając zatem na uwadze fakt, że wniosek posłanki [...] wpłynął do organów inspekcji przed dniem wejścia w życie w/w ustawy nowelizującej oraz fakt, iż organ uprawniony (Główny Inspektor Ochrony Środowiska) wszczął postępowanie mające na celu kontrolę wskazanego przedsiębiorcy i przesłał dokumenty celem wykonania pomiarów hałasu, nieuzasadnionym jest przekazanie sprawy kolejnym organom administracji publicznej, lecz w zakresie kontroli i wykonania pomiarów hałasu powinna ona zostać zakończona na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym czynność ta powinna spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania i być skierowana na zewnątrz w stosunku do strony.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego odrzucenie, ewentualnie o wskazanie Marszałka Województwa Łódzkiego jako organu właściwego do rozpoznania sprawy.
Wyjaśnił, że do rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu kompetencyjnego konieczne jest ustalenie, jaki podmiot może dokonać pomiarów hałasu i na ich podstawie wydać stosowną decyzję. Powyższą kwestię reguluje art. 115a ust. 1 p.o.ś., w świetle którego w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Takim organem, zgodnie z art. 376 pkt 2b, jest marszałek województwa. Nie jest nim natomiast Główny Inspektor Ochrony Środowiska, albowiem przepisy p.o.ś. w tym zakresie nie przyznają mu takich uprawnień (art. 3 p.o.ś.). Z treści wniosku można wywieść, iż Marszałek Województwa Łódzkiego upatruje właściwości Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do przeprowadzenia badań w treści nieobowiązującej już wersji przepisu art. 115a ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Na chwilę obecną powołana norma nie odnosi się do pomiarów przeprowadzonych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez sąd administracyjny jest dopuszczalne, jeżeli spór jest aktualny. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów brak jest podstaw do wykonania i wykorzystania badań Głównego Inspektora Ochrony Środowiska przez organ ochrony środowiska. Już z tych względów należy uznać, iż wniosek Marszałka Województwa Łódzkiego jest niedopuszczalny. Ponadto zauważyć należy, iż wyniki kontroli nie stanowią podstawy do wydania decyzji administracyjnej, natomiast mogą być przesłanką do wszczęcia postępowania z urzędu, po przeprowadzeniu którego zapadnie określona decyzja (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16. stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1424/12, LEX nr 1342978). Z powyższego można zatem wprost wywieść, iż przeprowadzenie badań, o których mowa w art. 115a p.o.ś. nie stanowi sprawy administracyjnej. Stąd też wywody wniosku dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu oraz daty takiego wszczęcia nie mogą dotyczyć przeprowadzonych kontroli oraz badań prowadzonych w ramach tychże kontroli. Wskazać bowiem należy, iż złożenie skargi i interwencji może skutkować przeprowadzeniem kontroli interwencyjnej na podstawie art. 9 ust. 1c ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm.). Powyższe jednakże nie oznacza wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska. Dodatkowo podkreślić należy, iż w przedmiotowej sprawie kontrola interwencyjna Inspekcji Ochrony Środowiska obejmowała przestrzegania przepisów ustawy o odpadach, lecz nie pomiar hałasów. Z podanych względów Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie jest uprawniony do prowadzenia badań w oparciu o art. 115a p.o.ś.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735), należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy.
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Łódzkiego a Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do wykonania pomiarów poziomu hałasu dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.
Wniosek Marszałka Województwa Łódzkiego jest niedopuszczalny.
Zgodnie z art. 115a ust. 1 p.o.ś., w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Stosownie natomiast do treści art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Przepis art. 115a ust. 1 p.o.ś. w obecnym brzmieniu obowiązuje od dnia 23 września 2021 r., kiedy weszła w życie jego nowelizacja dokonana na mocy art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1648). Przed dniem 23 września 2021 r. przepis art. 115a ust. 1 p.o.ś. brzmiał: "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N". Z uzasadnienia projektu w/w ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika, że nowelizacja tego przepisu spowodowana była znacznym obciążeniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska obowiązkami pomiarowymi prowadzonymi w ramach państwowego monitoringu środowiska oraz w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska, jak również braki kadrowe w Centralnym Laboratorium Badawczym GIOŚ.
Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że od dnia 23 września 2021 r. w okolicznościach niniejszej sprawy (na terenie zakładu "W." Sp. z o.o. Sp.k. położonego w [...] przy ul. [...] eksploatowana jest instalacja służąca do prowadzenia demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, która stanowi instalację mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na mocy § 2 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) to marszałek województwa jest organem właściwym do wykonywania, czy zlecania badań natężenia hałasu prowadzących do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., do postępowań w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się art. 115a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią jest jednak to, czy pismo posłanki na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej [...] z dnia 30 sierpnia 2021 r. w sprawie ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego w/w zakładu, a następnie pismo Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 września 2021 r. znak: DP/4140/02-01/816/2021/jse o przekazaniu sprawy, celem przeprowadzenia kontroli w/w zakładu, do właściwego miejscowo Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska – zainicjowało postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu na podstawie art. 115a p.o.ś., a tym samym, czy w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej (23 września 2021 r.) było ono w toku.
Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa odnoszących się do art. 115a p.o.ś. postępowanie zmierzające do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczynane jest z urzędu, a do jego wszczęcia dochodzi dopiero z momentem stwierdzenia przekroczenia hałasu czyli dopiero po wykonaniu badań, o których mowa w tym przepisie. Samo pismo zainteresowanego podmiotu (monit, interwencja, skarga) nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś. Związane jest to z tym, że zasadniczo obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnych (por. Gruszecki Krzysztof, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, wydanie V, lex online oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne tam powołane).
Powyższe oznacza, że w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., zmieniającej treść art. 115a p.o.ś., żadne postępowanie administracyjne o wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie było jeszcze w toku, gdyż wniosek o podjęcie interwencji w sprawie ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego zakładu "W." Sp. z o.o. Sp.k. położonego w [...] przy ul. [...] na tereny zlokalizowane w jego sąsiedztwie – jeszcze takiego postępowania nie uruchomił. Tym samym, w obecnym stanie prawnym, właściwym do podjęcia czynności związanych z interwencją, w tym ewentualnego przeprowadzenia badań, o których mowa w art. 115a ust. 1 p.o.ś., jest Marszałek Województwa Łódzkiego. Należy jednak podkreślić, że dokonanie wskazanych w art. 115a ust. 1 p.o.ś. pomiarów oznacza dokonanie pewnych czynności technicznych, które – w zależności od ich wyniku – mogą być potem dopiero podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Skoro zatem przekazywane między organami wystąpienie posłanki [...] z dnia 30 sierpnia 2021 r., zawierające prośbę o podjęcie stosownych czynności w zakresie nadmiernego hałasu emitowanego przez w/w zakład, nie wszczęło postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej, lecz wywołało jedynie potrzebę przeprowadzenia pomiarów hałasu czyli czynności faktycznej, to brak jest możliwości rozstrzygnięcia sporu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się bowiem, że spory kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest ten Sąd na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia NSA z dnia: 17 października 2018 r., sygn. akt II OW 121/18 oraz 25 maja 2022 r., sygn. akt II OW 120/21). Wskazuje się, że dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie, powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne lub gdy toczące się uprzednio postępowanie zostało zakończone. Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie pismo, które stało się podstawą sporu, wywołało konieczność reakcji właściwego organu w postaci zbadania poziomu hałasu, jednak nie zainicjowało ono jeszcze żadnego postępowania w sprawie administracyjnej. Jak już wskazano, będzie mogło się ono bowiem toczyć dopiero w następstwie stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych norm. Kontrola zachowania tych norm to natomiast jedynie czynność faktyczna, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnego wskazanie organu właściwego do jej przeprowadzenia.
Reasumując, należy podzielić pogląd zaprezentowany m.in. w postanowieniach NSA z dnia: 12 lipca 2022 r., sygn. akt III OW 209/21; 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OW 200/21; 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OW 20/21 oraz 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OW 56/20, że do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś., dochodzi dopiero z momentem stwierdzenia przekroczenia hałasu, czyli dopiero po wykonaniu badań, o których mowa w tym przepisie. Samo pismo zainteresowanego podmiotu nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w w/w przepisie.
W konsekwencji uznać należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniał spór kompetencyjny, bowiem warunkiem powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowanie administracyjnego, na którego tle dany spór powstał, lub przynajmniej żądanie jego wszczęcia, co w niniejszej sprawie, jak już wskazano powyżej, nie miało miejsca.
Powyższe ustalenie wyłącza dopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Łódzkiego a Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i art. 4 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a. stwierdził, że przedmiotowy wniosek podlega odrzuceniu, o czym orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia.
O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).