Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 23 sierpnia 2017 r. (data nadania) S.Z., L.K.P. i M.Z. (dalej:
skarżący) zakwestionowali zgodność: po pierwsze, art. 58 § 1 pkt 5a w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.; dalej: u.s.g.), w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, ze zm.; dalej:
u.s.d.g.) i w związku z zarządzeniem nr 255/GN/2016 Prezydenta Miasta S. z 15 kwietnia 2016 r. w sprawie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność Miasta S. i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt (dalej: zarządzenie Prezydenta Miasta S. z 15 kwietnia 2016 r.) w zakresie, w jakim „odmawiają legitymacji czynnej podmiotom wykluczonym jako strony z korzystania z mienia publicznego bez istnienia ku temu podstawy prawnej, na podstawie aktu organu samorządu terytorialnego ze względu na dowolne, różnicujące kryterium, w szczególności kryterium różnicujące między podmiotami prowadzącymi taką samą legalną działalność gospodarczą”; po drugie, art. 58 § 1 pkt 5a w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 101 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g., w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.; dalej: u.g.n.) i w związku z zarządzeniem Prezydenta Miasta S. z 15 kwietnia 2016 r. w zakresie, w jakim „odmawiają legitymacji czynnej podmiotom wykluczonym jako strony z korzystania z mienia publicznego bez istnienia ku temu podstawy prawnej, na podstawie aktu organu samorządu terytorialnego ze względu na dowolne, różnicujące kryterium, w przypadku braku istnienia obowiązku organu samorządu terytorialnego do zawarcia umowy z tymi podmiotami”, z art. 45 ust. 1, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1, art. 73, art. 6, art. 7 w związku z art. 16 ust. 2, art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zdaniem skarżących, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 27/17), oddalające skargę kasacyjną skarżących od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z października 2016 r. (sygn. akt) w sprawie ze skargi skarżących na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z 15 kwietnia 2016 r., narusza ich prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), swobodę działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 65 ust. 1 Konstytucji), wolność twórczości artystycznej oraz wolność korzystania z dóbr kultury przez widzów (art. 73 w związku z art. 6 Konstytucji), a także prawo do ograniczającej ingerencji w prawa i wolności konstytucyjne tylko w wypadkach uzasadnionych interesem publicznym (art. 31 ust. 3 Konstytucji) w związku z zasadami: państwa prawa, zaufania do organów państwa, przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji) i praworządności (art. 7 i art. 16 ust. 2 Konstytucji).
Postanowieniem z 19 grudnia 2017 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżących 27 grudnia 2017 r.) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze, stwierdziwszy, że skarżący nieprawidłowo określili jej przedmiot. Jak zauważył Trybunał, z uwagi na treść zarzutów sformułowanych w skardze należy przyjąć, że jej przedmiotem nie jest – jak tego wymagają art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) – przepisy ustawy lub innego aktu normatywnego, lecz indywidualny akt stosowania prawa.
W zażaleniu złożonym 3 stycznia 2018 r. (data nadania) skarżący zakwestionowali postanowienie Trybunału w całości. Zwrócili w nim uwagę na to, że zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji „jedyną” przesłanką wniesienia skargi jest „uprzednie zastosowanie zaskarżonego przepisu w indywidualnej sprawie skarżącego”. W związku z tym, skoro wyczerpali drogę prawną, a zaskarżone przez nich przepisy były podstawą orzeczenia, w którym – ich zdaniem – doszło do naruszenia konstytucyjnych praw wskazanych w skardze, to złożony przez nich środek prawny jest dopuszczalny, a Trybunał właściwy do jego rozpoznania. Wskazany przepis ustawy zasadniczej nie statuuje natomiast – co przyjął Trybunał – przesłanki stabilności i trwałości linii orzeczniczej potwierdzonej judykatami SN lub NSA. Zdaniem skarżących, wykładnia art. 79 ust. 1 Konstytucji przyjęta przez Trybunał w postanowieniu z 19 grudnia 2017 r. jest wykładnią ad absurdum, gdyż „prowadzi do wniosku, że racjonalny ustrojodawca dopuszczał i godził się z dokonywaniem naruszeń praw podstawowych gwarantowanych w Konstytucji RP dopóki Sąd Najwyższy lub Naczelny Sąd Administracyjny nie wydadzą sprzecznych z Konstytucją RP orzeczeń, które mogą i powinny być uznane za wyraz stabilnej, utrwalonej i powszechnej metody wykładni zaskarżanych przepisów”.
Tymczasem – jak zauważyli skarżący – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, „każdy, a nie tylko ten wobec którego zastosowano powszechnie akceptowaną i utrwaloną wykładnię kwestionowanego przepisu, i czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego (…)”. Wykładnia tego przepisu ustawy zasadniczej, dokonana przez Trybunał w zakwestionowanym postanowieniu, nie służy więc ochronie praw podstawowych jednostki.
W związku z powyższym skarżący wnieśli o uwzględnienie zażalenia i nadanie złożonej skardze dalszego biegu.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
- 1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p. TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
- 2. Trybunał stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie podważają podstaw odmowy nadania skardze dalszego biegu.
- 3. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, przedmiotem skargi konstytucyjnej jest „ustawa lub inny akt normatywny”, a podmiotem uprawnionym do jej wniesienia „każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone”. Istotą tego środka prawnego jest kontrola zgodności z ustawą zasadniczą podstawy prawnej ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego, a także ochrona przysługujących mu wolności i praw. Z tego względu w skardze należy dokładnie określić przedmiot skargi, tj. wskazać przepisy lub normy prawne, które były podstawą tego orzeczenia, a także uzasadnić, w jaki sposób naruszają one wolności lub prawa występującego z tym środkiem prawnym (art. 53 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.t.p. TK).
- 3.1. Jak ustalił Trybunał w zakwestionowanym postanowieniu, a czego skarżący w zażaleniu nie kwestionują, w skardze podano w wątpliwość konstytucyjność wykładni przepisów: ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.); ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.; dalej: u.s.g.); ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, ze zm.; dalej: u.s.d.g.) i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.; dalej: u.g.n.), dokonanej przez orzekające w sprawie skarżących sądy administracyjne, nie zaś konstytucyjność ich treści normatywnej. Zarzucono przy tym, że wykładnia ta nie jest jednolita.
- 3.2. Powoływanie się w skardze konstytucyjnej na rozbieżności w orzecznictwie sądowym – jak słusznie zauważył Trybunał – co do zasady prowadzi do uznania przez Trybunał, że stawiane zarzuty dotyczą sfery stosowania prawa (zob. wyrok TK z 22 listopada 2016 r., sygn. SK 2/16, OTK ZU A/2016, poz. 92). W swoich orzeczeniach Trybunał wielokrotnie bowiem podkreślał, że ani kontrola prawidłowości ustaleń organów stosujących prawo, ani kontrola sposobu wykładni obowiązujących przepisów nie leżą w kompetencjach Trybunału (zob. np. postanowienie TK z 28 lipca 2015 r., sygn. SK 22/14, OTK ZU nr 7/A/2015, poz. 117). W takich wypadkach merytoryczne rozpoznanie zarzutu byłoby w istocie orzeczeniem w sprawie aktu stosowania prawa, polegającym na rozstrzygnięciu rozbieżności interpretacyjnych w orzecznictwie sądowym przez Trybunał, który de lege fundamentali lata nie ma do tego kompetencji, gdyż – co wyraźnie zaakcentował w zakwestionowanym postanowieniu – jest sądem prawa, a nie organem prowadzącym nadzór judykacyjny nad sądami (zob. postanowienie TK z 28 lutego 2017 r., sygn. Ts 200/16, OTK ZU B/2017, poz. 73).
- 3.3. Przedmiotem skargi może być więc wyłącznie norma prawna (wywiedziona z treści zakwestionowanych przepisów lub ich jednolitej wykładni), na podstawie której zapadło ostateczne orzeczenie o wolnościach lub prawach skarżącego.
- 4. Skoro w skardze zakwestionowano konstytucyjność wykładni przepisów p.p.s.a., u.s.g., u.s.d.g. i u.g.n., dokonanej przez orzekające w sprawie skarżących sądy administracyjne, to Trybunał w postanowieniu z 19 grudnia 2017 r. zasadnie stwierdził, że „skarżący wadliwie określili przedmiot skargi – uczynili z niego pozostające poza kognicją Trybunału akty stosowania prawa”, a w związku z tym prawidłowo odmówił nadania skardze dalszego biegu.
Mając powyższe na względzie, Trybunał – na podstawie art. 61 ust. 8 u.o.t.p. TK – nie uwzględnił zażalenia.
Postanowienie
z dnia 19 grudnia 2017 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Zbigniew Jędrzejewski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej S.Z., L.K.P. i M.Z. w sprawie zgodności:
- 1) art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875), w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829) i w zw. z zarządzeniem nr 255/GN/2016 Prezydenta Miasta S. z 15 kwietnia 2016 r. w sprawie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność Miasta S. i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt,
- 2) art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) oraz art. 101 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), w zw. z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147), i w zw. z zarządzeniem nr 255/GN/2016 Prezydenta Miasta S. z 15 kwietnia 2016 r. w sprawie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność Miasta S. i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt z art. 45 ust. 1, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1, art. 73, art. 6, art. 7 w zw. z art. 16 ust. 2, art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 23 sierpnia 2017 r. (data nadania) S.Z., L.K.P. i M.Z. (dalej:
skarżący) zakwestionowali zgodność: po pierwsze, art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875; dalej: u.s.g.), w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829; dalej: u.s.d.g.) i w zw.
z zarządzeniem nr 255/GN/2016 Prezydenta Miasta S. z 15 kwietnia 2016 r. w sprawie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność Miasta S. i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt (dalej: zarządzenie) w zakresie, w jakim „odmawiają legitymacji czynnej podmiotom wykluczonym jako strony z korzystania z mienia publicznego bez istnienia ku temu podstawy prawnej, na podstawie aktu organu samorządu terytorialnego ze względu na dowolne, różnicujące kryterium, w szczególności kryterium różnicujące między podmiotami prowadzącymi taką samą legalną działalność gospodarczą”; po drugie, art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 101 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g., w zw. z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147;dalej: u.o.g.n.) i w zw. z zarządzeniem w zakresie, w jakim „odmawiają legitymacji czynnej podmiotom wykluczonym jako strony z korzystania z mienia publicznego bez istnienia ku temu podstawy prawnej, na podstawie aktu organu samorządu terytorialnego ze względu na dowolne, różnicujące kryterium, w przypadku braku istnienia obowiązku organu samorządu terytorialnego do zawarcia umowy z tymi podmiotami”, z art. 45 ust. 1, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1, art. 73, art. 6, art. 7 w zw. z art. 16 ust. 2, art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Skargę wniesiono w związku z następującą sprawą. Skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na zarządzenie nr 255/GN/2016 Prezydenta Miasta S. z 15 kwietnia 2016 r. w sprawie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność Miasta S. i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.
W postanowieniu z października 2016 r. (sygn. akt) Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę skarżących. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z kwietnia 2017 r. (sygn. akt) oddalił skargę kasacyjną od postanowienia sądu pierwszej instancji. Sąd uznał, że skarżący nie wykazali, by kwestionowane zarządzenie naruszało ich interes prawny.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw. Musi ona spełniać wymagania, które zostały określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowane w przepisach ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK).
2. Zgodnie z tymi regulacjami skarga powinna spełniać wymogi pisma procesowego, a nadto zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją;
wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone, a także uzasadnienie wraz z dokładnym opisem stanu faktycznego. Zarzuty sformułowane w skardze muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, wskazanie właściwych wzorców konstytucyjnych wyrażających prawa podmiotowe przysługujące osobom fizycznym bądź prawnym i – przez porównanie treści wynikających z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej niezgodności.
- 3. W ocenie Trybunału rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych warunków.
- 4. Przede wszystkim należy podkreślić, że obszerne fragmenty skargi zawierają negatywną ocenę stanowiska sądów administracyjnych orzekających w sprawie. Ponadto skarżący uzasadniają niekonstytucyjność kwestionowanych przepisów, odwołując się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych, które w swych judykatach zaprezentowały wykładnię tych regulacji odmienną od interpretacji orzekających w ich sprawie sądów administracyjnych. Skarżący wykazują również, że w orzecznictwie istnieją rozbieżności odnoszące się do interpretacji kwestionowanych przepisów w zakresie przesłanki interesu prawnego, przy czym akcentują to, że w większości spraw sądy orzekły odmiennie, niż uczyniły to w sprawie skarżących. Krytyka orzeczeń sądowych oraz przywołanie odmiennych interpretacji sądów administracyjnych dotyczących zaskarżonych przepisów dowodzą, że skarżący wadliwie określili przedmiot skargi – uczynili z niego pozostające poza kognicją Trybunału akty stosowania prawa. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że jest „sądem prawa” nie zaś „sądem faktów”, a w konsekwencji kontrola stosowania prawa nie mieści się w zakresie jego kompetencji.
- 5. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym jeżeli utrwalona i konsekwentna praktyka stosowania prawa w sposób bezsporny ustaliła wykładnię danego przepisu prawnego, a jednocześnie przyjęta interpretacja nie jest kwestionowana przez przedstawicieli doktryny, to przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką (zob. postanowienie z 19 lipca 2005 r., sygn. SK 37/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 87 i powołane tam orzeczenia). Jak ponadto wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny „stałość, powtarzalność i powszechność praktyki sądowej może nadawać kwestionowanemu unormowaniu w sposób stały i powszechny określone znaczenie, podlegające następnie kontroli konstytucyjności. Stałość i powszechność praktyki, wynikającej z odczytywania przepisów w sposób niekonstytucyjny, powoduje bowiem nadanie samym przepisom trwałego i niekonstytucyjnego znaczenia. (...) Ujawnienie (...) zależności pomiędzy sferą stanowienia i stosowania prawa wymaga jednakże każdorazowo stwierdzenia, czy w istocie rzeczy mamy do czynienia z taką właśnie powtarzalną i powszechną metodą wykładni określonego przepisu – unormowania” (zob. postanowienie z 21 września 2005 r., sygn. SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95). Skarżący, wskazując na rozbieżności sądowego orzecznictwa, a wręcz podkreślając, że wykładnia odmienna od zastosowanej w ich sprawie jest dominująca, nie wykazali jednolitości kwestionowanego rozumienia zaskarżonych przepisów, będącej warunkiem sine qua non trybunalskiej kontroli normy prawnej.
Powyższe okoliczności uzasadniają, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK, odmowę nadania skardze dalszego biegu.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.