Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr SKO.FP/41.4/319/2022/10513 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1540 ze zm., dalej: O.p.), art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ora z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania B. Spółdzielni Mieszkaniowej od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 9 czerwca 2022 r. nr [...] określającej wysokość opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] w miesiącach: listopadzie 2021 r. w miesięcznej wysokości 4.459 zł, grudniu 2021 r. w miesięcznej wysokości 4.459 zł, styczniu 2022 r. w miesięcznej wysokości 4.459 zł oraz lutym 2022 r. w miesięcznej wysokości 4.459 zł utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W decyzji z dnia 9 czerwca 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta B. stwierdził, że w dniach 12 listopada 2021 r., 24 listopada 2021 r., 1 grudnia 2021 r., 10 grudnia 2021 r., 19 stycznia 2022 r., 26 stycznia 2022 r. oraz 9 lutego 2022 r. stwierdzono brak poprawnej segregacji odpadów - co potwierdzają dowody znajdujące się w aktach sprawy.
W odwołaniu od tej decyzji B. Spółdzielnia Mieszkaniowa (dalej: Spółdzielnia, strona, skarżąca) wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 6ka ust. 3 w zw. z art. 6ka ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1297 ze zm., dalej: u.c.p.g.) poprzez nałożenie opłaty podwyższonej w sytuacji, w której podmiot odbierający odpady komunalne nie powiadomił skarżącej o braku prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów, a tym samym uniemożliwienie wdrożenia działań naprawczych.
Kolegium nie uwzględniło odwołania.
Na wstępie swoich rozważań wskazało, że sprawy związane z deklarowaniem i opłacaniem należności z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi zostały uregulowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z nią właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości łub lokale, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.), a gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Przez właściciela art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. rozumie także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową.
W przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, obowiązek ponoszenia opłaty powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec (art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.) i stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 (art. 6j ust. 1 u.c.p.g). Stosownie do art. 6k ust. 1 u.c.p.g. rada gminy określa w drodze uchwały stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także termin, częstotliwości i tryb uiszczania opłat. Ustawodawca zobowiązał też radę gminy do określenia stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, w wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy (art. 6k ust. 3 u.c.p.g.).
Dalej organ odwoławczy podał, że w miesiącach od listopada 2021 r. do lutego 2022 r. na terenie B. obowiązywała uchwała Nr XXXVI/506/20 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Bytom oraz ustalenia stawki opłaty (Dz. Urz. Woj. Śląsk, z 2020 r., poz. 9509). Zgodnie z nią ustalono stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w wysokości 24,50 zł miesięcznie od jednego mieszkańca. Ustalono także podwyższoną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, w wysokości dwukrotności stawki właściwej dla odpadów zbieranych selektywnie - tzn. 49 zł miesięcznie od jednego mieszkańca.
Kolegium wyjaśniło także, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.) stosowanej w zw. z odesłaniem zawartym w art. 1a u.c.p.g., przez selektywne zbieranie odpadów - rozumie się zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 10 maja 2021 r. w sprawie sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2021 r., poz. 906), wydane na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g., określa odpady komunalne podlegające obowiązkowi selektywnego zbierania tj.: papier, szkło, metale, tworzywa sztuczne, odpady opakowaniowe wielomateriałowe, bioodpady. W § 2 określono wymogi co do pojemników i worków, w których zbiera się frakcje odpadów, wskazując że należy czynić to w sposób zapewniający zabezpieczenie odpadów przed pogorszeniem ich jakości.
Według aktualnie obowiązujących przepisów (art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. oraz art. 23 ust. 1 ustawy o odpadach) zbieranie selektywne jest obowiązkiem, a nie wyborem podmiotu podlegającego opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie do art. 6ka u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości (ust. 1). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust.
3. Z kolei art. 6q ust. 1 u.c.p.g. zobowiązuje do stosowania w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, a uprawnienia organów podatkowych przyznaje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.
Badając stan faktyczny, Kolegium ustaliło, że B. Spółdzielnia Mieszkaniowa w deklaracji z dnia 4 listopada 2021 r. wykazała 91 mieszkańców budynku położonego przy ul. [...] i podała, że będzie gromadzić odpady w pojemnikach usytuowanych na swojej działce położonej w B. przy ul. [...]. Prezydent Miasta B. uzyskał od podmiotu odbierającego odpady, tj. przedsiębiorstwa F. Sp. z o.o. - informację, że podczas odbierania odpadów stwierdzono w pojemnikach przy ul. [...] w B. nieprawidłową segregację, w tym: dnia 12 listopada 2021 r. w pojemniku na papier oraz na szkło (z załączonych zdjęć i protokołów wynika, że w pojemniku na papier i szkło znajdują się odpady plastikowe); dnia 24 listopada 2021 r. w pojemniku na metale i tworzywa sztuczne (z załączonych zdjęć i protokołów wynika, że w pojemniku na plastik znajdują się odpady papierowe (karton); dnia 1 grudnia 2021 r. w pojemniku na metale i tworzywa sztuczne (z załączonych zdjęć i protokołów wynika, że w pojemniku na plastik znajdują się odpady papierowe (karton); dnia 10 grudnia 2021 r. w pojemniku na bioodpady (z załączonych zdjęć i protokołów wynika, że w pojemniku na bioodpady znajdują się tworzywa sztuczne (worki); dnia 19 stycznia 2022 r. w pojemniku na metale i tworzywa sztuczne (z załączonych zdjęć i protokołów wynika, że w pojemniku na plastik znajdują się odpady papierowe (karton, papiery); dnia 26 stycznia 2022 r. w pojemniku na metale i tworzywa sztuczne (z załączonych zdjęć i protokołów wynika, że w pojemniku na plastik znajdują się odpady papierowe); dnia 9 lutego 2022 r. w pojemniku na metale i tworzywa sztuczne (z załączonych zdjęć i protokołów wynika, że w pojemniku na plastik znajdują się odpady papierowe).
Ponadto na zdjęciach, stanowiących dowody w sprawie, widoczne są naklejki o treści: "źle segregujesz", co potwierdza, że mieszkańcy byli na bieżące informowani o nieprawidłowościach w segregacji odpadów.
Organ I instancji postanowieniem z dnia 16 marca 2022 r. nr [...] wszczął postępowanie w oparciu o art. 6ka ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 3 oraz art. 6q ust. 1 u.c.p.g. Zawiadomił jednocześnie stronę o włączeniu do materiału dowodowego kopii protokołów wraz z dokumentacją fotograficzną, sporządzoną przez F. sp. z o.o. w Z., odbierającą odpady komunalne na terenie Gminy B., a także kopii deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W dniu 12 kwietnia 2022 r. przeprowadzona została kontrola przedmiotowej nieruchomości w zakresie prawidłowej segregacji odpadów komunalnych. W trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłową segregację odpadów, polegającą w szczególności na umieszczeniu worków foliowych w pojemnikach na bioodpady oraz odpady papierowe, opakowań kartonowych w pojemniku na metale i tworzywa sztuczne, a także metalowych zakrętek i tworzyw sztucznych w pojemniku na szkło. Obecny w czasie kontroli przedstawiciel strony nie wniósł uwag ani zastrzeżeń do sporządzonego protokołu.
Postanowieniem z dnia 4 maja 2022 r. organ I instancji wyznaczył stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Z prawa tego strona skorzystała dnia 12 maja 2022 r., nie wnosząc uwag. Do materiału dowodowego ustosunkowano się dopiero pismem z dnia 10 czerwca 2022 r. - a więc sporządzonym już po wydaniu decyzji w sprawie. W zaskarżonej decyzji organ I instancji na podstawie opisanych wcześniej dowodów ustalił, że nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i określił stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z czym nie zgodziła się strona.
W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 180 § 1 O.p. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Kolegium, ustalając stan faktyczny dało wiarę informacjom i dokumentacji zdjęciowej dostarczonym przez podmiot zbierający odpady. Wynika z nich bezsprzecznie, że B. Spółdzielnia Mieszkaniowa regularnie w miesiącach od listopada 2021 r. do lutego 2022 r. nie prowadziła segregacji odpadów komunalnych w sposób prawidłowy. Świadczą o tym zdjęcia oraz protokoły znajdujące się w aktach sprawy. Na wspomnianych zdjęciach widać, że za każdym razem, gdy stwierdzono nieprawidłowości na pojemniku pojawiła się naklejka informująca o nienależytej segregacji odpadów.
Wobec tego nie było potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, gdyż istotne dla sprawy okoliczności zostały wykazane. Ordynacja podatkowa nie przewiduje obowiązku "potwierdzania" dowodu innym dowodem, jeśli nie zakwestionowano zebranych dowodów. Działanie takie naruszałoby zasadę szybkości postępowania z art. 125 O.p., ponieważ strona nie zakwestionowała skutecznie żadnej z ustalonych okoliczności. W odwołaniu zaakcentowano jedynie sporadyczność stwierdzonych naruszeń oraz zakwestionowano skuteczność poinformowania Spółdzielni o nieselektywnej zbiórce odpadów.
Kolegium nie podzieliło jednak wskazanych zarzutów. W jego ocenie fakt naruszenia zasad selektywności zbierania odpadów nie budzi wątpliwości. Jak wskazuje się w judykaturze, wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot zainteresowany opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów. Podwyższona opłata w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych nie ma charakteru stałego. Określana jest za miesiąc, w którym stwierdzono nieselektywną zbiórkę odpadów, co wskazuje na jej korelację z kosztem dodatkowych usług związanych z odbiorem odpadów. Koszty te powstają niezależnie od tego, czy brak segregowania odpadów ma charakter incydentalny czy nie (por. wyroki NSA: z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt III FSK 13/22, z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt III FSK 4930/21 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 258/22).
Ustawodawca nie dookreślił przy tym pojęcia niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów. W przepisie art. 6 ka u.c.p.g. nie ma mowy o "uporczywości" czy "notoryczności" niesegregowania odpadów. Pojęcia te nie stanowią zatem elementów norm prawnych wyrażonych w poszczególnych ustępach art. 6ka u.p.c.g. i w związku z tym nie podlegają ocenie jako przesłanki rozstrzygania przez organ administracji (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Op 113/22).
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w przepisach nie została wprost wskazana forma, w jakiej ma nastąpić powiadomienie właściciela nieruchomości o nieselektywnym zbieraniu odpadów. Zdaniem Kolegium w toku postępowania dopełniono wskazanego obowiązku ustawowego, gdyż ilekroć stwierdzane były nieprawidłowości w segregacji odpadów, pozostawiane były przez podmiot odbierający odpady w widocznym miejscu naklejki, informujące o tym fakcie. Ponadto przeprowadzona została prawidłowo akcja informacyjna, wskazująca, jak należy segregować odpady komunalne.
Co więcej, po wszczęciu postępowania, o którym strona została zawiadomiona wraz ze wskazaniem jego przyczyny, przeprowadzona została kontrola, w czasie której ponownie stwierdzone zostały nieprawidłowości. Prowadzi to do wniosku, że pomimo uzyskania informacji o nieprawidłowościach - zarówno poprzez umieszczenie naklejki w widocznym miejscu jak i zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty podwyższonej - Spółdzielnia nie prowadziła przy nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] prawidłowej segregacji odpadów komunalnych.
W tym stanie rzeczy, wobec braku właściwej segregacji odpadów, niewątpliwie zaistniała konieczność zastosowania podwyższonej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 49 zł w odniesieniu do 91 mieszkańców przedmiotowej nieruchomości, co stanowi 4.459 zł.
W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, reprezentujący skarżącą Spółdzielnię radca prawny zarzucił naruszenie art. 6ka ust. 3 w zw. z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. poprzez
- 1) nałożenie podwyższonej opłaty w sytuacji, w której podmiot odbierający odpady komunalne nie powiadomił skarżącej o braku prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów, a tym samym uniemożliwił wdrożenie działań naprawczych celem uniknięcia nałożenia opłaty podwyższonej,
- 2) nałożenie podwyższonej opłaty w przypadku, gdy w danym miesiącu kalendarzowym stwierdzono zaledwie jednokrotne naruszenie przepisów.
Wobec tak sformułowanych zarzutów wniesiono o:
- 1) uchylenie zaskarżonej decyzji,
- 2) nakazanie organowi II Instancji na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie,
- 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi na wstępie zacytowano art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. oraz art. 2 ust. 3 u..c.p.g., akcentując, że w rozumieniu u.c.p.g. właścicielem nieruchomości jest skarżąca.
Dalej podkreślono, że do marca 2022 r., kiedy skarżąca otrzymała stosowne zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie, nie powzięła jakiejkolwiek informacji o błędach w zakresie zbiórki odpadów, a więc nie miała jakiejkolwiek świadomości o niedopełnieniu obowiązków w zakresie selektywnej zbiórki odpadów. Potwierdza to zebrany w sprawie materiał dowodowy - ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, aby F. sp. z o.o. w Z., złożyła stosowne powiadomienie, gdyż takie zawiadomienie, mimo wyraźnego brzmienia przepisu, nie miało miejsca.
Nadto autor skargi wskazał, że bez wątpienia celem sankcji określonej w art. 6ka u.c.p.g. jest przymuszenie właścicieli nieruchomości do prowadzenia zbiórki odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie zaś nakładanie opłaty podwyższonej jako środka poprawiającego sytuację fiskalną gminy. Jak wskazuje się w orzecznictwie w przypadku wielomieszkaniowych bloków mieszkalnych wywóz, szczególnie niektórych kategorii odpadów, następuje z dużą częstotliwością. W takim przypadku dla stwierdzenia notoryjności niewłaściwej segregacji odpadów należy udokumentować odpowiednio więcej takich przypadków, szczególnie gdy przypadków tych nie udokumentowano w krótkich przedziałach czasowych, ale dzieliły je kilkudniowe okresy, w których nie udokumentowano nieprawidłowości. Znaczenie ma też skala stwierdzonych nieprawidłowości, tj. czy stwierdzono obecność pojedynczych odpadów złożonych w niewłaściwym pojemniku, czy zmieszanie poszczególnych frakcji odpadów wyklucza okoliczność jednostkowej pomyłki (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 755/21).
Podobny pogląd prezentowany jest w piśmiennictwie, w którym stwierdza się, że intencją ustawodawcy nie jest karanie właścicieli nieruchomości za każde naruszenie obowiązku selektywnej zbiórki. Artykuł 6ka CzystGmU ma być używany wtedy, gdy umieszczanie odpadów zmieszanych w pojemnikach lub workach jest notoryczne, a właściciel nieruchomości nie wykazuje woli ku temu, aby zbiórka była prowadzona w sposób selektywny (por. A. Jezierska-Markocka, M. Markocki, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2021).
Skarżąca nie podzieliła wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu, opartego na orzeczeniu NSA wydanym w sprawie III FSK 4930/21, zgodnie z którym jednokrotne naruszenie przepisów miałoby skutkować możliwością nałożenia podwyższonej opłaty. W ocenie skarżącej, celem ustawy nie jest karanie za sytuacje jednostkowe, a nadto ustawodawca nakłada obowiązek poinformowania właściciela nieruchomości o nieprawidłowościach. Zatem nałożenie opłaty podwyższonej w niniejszym przypadku byłoby nie tylko sprzeczne z przepisami, z uwagi na brak stosownego zawiadomienia, ale wręcz sprzeczne z celem ustawy. Skarżąca, po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania niezwłocznie wszczęła działania w celu usunięcia nieprawidłowości, ale mogła to zrobić dopiero w marcu. Tymczasem, mając na uwadze niedopełnienie obowiązków ustawowych przez firmę F. sp. z o.o. oraz odstęp pomiędzy poszczególnymi protokołami z firmy F. i uniemożliwienie stronie wdrożenia działań naprawczych, można zasadnie twierdzić, że celem postępowania było nałożenie na skarżącą podwyższonej opłaty za okres aż 4 miesięcy. Gdyby natomiast celem było doprowadzenie do poprawy gospodarki odpadami, skarżąca powinna zostać niezwłocznie powiadomiona o naruszeniach, co pozwoliłoby natychmiast wdrożyć działania naprawcze.
W tym kontekście, w ocenie skarżącej, zupełnie nietrafne są twierdzenia Kolegium, jakoby brak zgłoszenia uwag do zebranego materiału dowodowego miał świadczyć o niekwestionowaniu przez stronę zasadności nałożenia kary.
Zarzuty strony uzasadnione są błędami natury formalnej popełnionymi przez przedsiębiorstwo F. sp. z o.o. Całkowicie niezrozumiałe jest ignorowanie przez organy administracji obowiązku określonego w art. art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., który jednoznacznie nakazuje powiadomić właściciela nieruchomości - czyli w tym wypadku skarżącą - o braku prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów. Tymczasem, z twierdzeń organu II Instancji zdaje się wynikać, że takim powiadomieniem są naklejki na pojemnikach - co jest pod względem formalnoprawnym założeniem z definicji błędnym. Przede wszystkim, tylko w ramach administracji nr [...], do której należy nieruchomość przy ul. [...] znajduje się kilkadziesiąt budynków zarządzanych przez skarżącą, a cała Spółdzielnia liczy pięć administracji. Organy obu instancji nie wykazały natomiast, aby naklejenie naklejek na pojemniku na śmieci na jednej z dziesiątek nieruchomości wchodzących w skład BSM mogło dotrzeć do BSM.
Przepisy prawa administracyjnego jeśli chodzi o formę zawiadomień stron cechuje rygoryzm i formalizm, gdyż tylko zachowanie odpowiedniej formy pozwala na uzyskanie pewności, że prawa strony nie zostaną naruszone. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy, dowolnie uznano, że skoro przepisy nie przewidują formy zawiadomień, to wystarczy takie zawiadomienie, które wcale nie musi dotrzeć do adresata. Nie można się zgodzić z takim podejściem, przepisy nie precyzując formy zawiadomienia niewątpliwie nie pozwalają zarazem na ignorowanie znaczenia zawiadomienia jako środka umożliwiającego skorygowanie błędów w selektywnej zbiórce. Kluczowe dla sprawy jest to, że za właściciela nieruchomości przepisy w niniejszym przypadku uznają spółdzielnie - nie mieszkańców posesji - więc to do spółdzielni a nie mieszkańców kierowane jest zawiadomienie, co winno znaleźć odzwierciedlenie w formie tego zawiadomienia.
Co przy tym istotne, to na organie administracji, a nie na spółdzielni ciąży obowiązek udowodnienia wykazania przesłanek nałożenia opłaty podwyższonej. Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że żadne powiadomienie kierowane bezpośrednio do skarżącej nie było dokonane.
Organ II instancji nie wziął również pod uwagę faktu, że po przeprowadzeniu kontroli w marcu 2022 r., Spółdzielnia niezwłocznie podjęła działania zmierzające do poprawy w zakresie selektywnej zbiórki odpadów. Prowadzi to do oczywistego wniosku, że dopiero pisemne powiadomienie o kontroli dało stronie wiedzę o konieczności podjęcia określonych działań.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) podlegała decyzja z dnia 24 sierpnia 2022 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 9 czerwca 2022 r. nr [...] określającą wobec skarżącej spółdzielni mieszkaniowej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] w listopadzie i grudniu 2021 r. oraz w styczniu i lutym 2022 r.
Kontrolę tą rozpocząć należy od wskazania, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości określenia skarżącej Spółdzielni opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z zastosowaniem stawek w podwyższonej wysokości, ze względu na niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Zdaniem organów obu instancji ze względu na stwierdzone (udokumentowane fotograficznie) przez podmiot zbierający odpady jednorazowo w listopadzie i grudniu 2021 r. oraz w styczniu i lutym 2022 r. przypadki naruszenia zasad segregacji skarżąca jako właściciel nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] zobowiązana jest na podstawie art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według stawki podwyższonej określonej w stosownej uchwale Rady Miejskiej w B. z dnia 21 grudnia 2020 r.
Natomiast zdaniem strony skarżącej brak zawiadomienia Spółdzielni jako właściciela nieruchomości, przez podmiot zbierający odpady o fakcie nieprawidłowej segregacji nie pozwala organom określić podwyższonej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest niedopuszczalne także i z tego powodu, że naruszenie zasad segregacji odpadów wystąpiło sporadycznie (jednorazowo bądź dwukrotnie w danym miesiącu).
Rozstrzygając tak zarysowany spór, w którym rację należy przyznać stronie skarżącej, stwierdzić należy, że w realiach tej sprawy wymóg powiadomienia właściciela nieruchomości przez podmiot odbierający odpady komunalne o fakcie niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów nie został spełniony, wobec czego określenie opłaty z uwzględnieniem stawki podwyższonej było nieuprawnione.
Zgodnie z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Jak stanowi art. 6ka ust. 2 ww. ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na mocy z art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3.
Z kolei § 2 ust. 2 uchwały nr XXXVI/506/20 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta B. oraz ustalenia stawki takiej opłaty, stawka opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynosi 49 zł za osobę na miesiąc.
Przywołany art. 6ka u.c.p.g. określa więc konsekwencje niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Obowiązek powyższy wynika z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g.
Pojęcie selektywnej zbiórki odpadków komunalnych, kluczowe dla określenia istoty obowiązku, o którym mowa w art. 6ka u.c.p.g., należy interpretować z uwzględnieniem art. 3 ust. 1 pkt 7 i 24 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.). Odpadami komunalnymi są odpady powstające w gospodarstwach domowych (z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji) oraz odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Selektywne zbieranie odpadów polega z kolei na ich zbieraniu, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych polega na nieumieszczeniu odpadów w urządzeniach (pojemnikach lub workach) przeznaczonych na zbieranie frakcji, do której należą, a więc na mieszaniu odpadów podlegających selektywnej zbiórce.
Przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres, w którym nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, są zatem określone w art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. Podkreślenia wymaga, że muszą być one spełnione łącznie, by możliwe było, po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, określenie przez organ w drodze decyzji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z zastosowaniem stawki w podwyższonej wysokości (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt III FSK 805/22).
Pierwszą z przesłanek uzasadniających wydanie wspomnianej decyzji jest niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Na podstawie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej, wskazać należy, że powyższa przesłanka została spełniona. Podmiot wykonujący usługi odbioru odpadów komunalnych ze wskazanej nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej stwierdził i udokumentował nieselektywne zbieranie odpadów: dnia 12 listopada 2021 r. w pojemniku na papier oraz na szkło (z załączonych zdjęć i protokołów wynika, że w pojemniku na papier i szkło znajdują się odpady plastikowe); dnia 24 listopada 2021 r. w pojemniku na metale i tworzywa sztuczne (z załączonych zdjęć i protokołów wynika, że w pojemniku na plastik znajdują się odpady papierowe (karton); dnia 1 grudnia 2021 r. w pojemniku na metale i tworzywa sztuczne (z załączonych zdjęć i protokołów wynika, że w pojemniku na plastik znajdują się odpady papierowe (karton); dnia 10 grudnia 2021 r. w pojemniku na bioodpady (z załączonych zdjęć i protokołów wynika, że w pojemniku na bioodpady znajdują się tworzywa sztuczne (worki); dnia 19 stycznia 2022 r. w pojemniku na metale i tworzywa sztuczne (z załączonych zdjęć i protokołów wynika, że w pojemniku na plastik znajdują się odpady papierowe (karton, papiery); dnia 26 stycznia 2022 r. w pojemniku na metale i tworzywa sztuczne (z załączonych zdjęć i protokołów wynika, że w pojemniku na plastik znajdują się odpady papierowe); dnia 9 lutego 2022 r. w pojemniku na metale i tworzywa sztuczne (z załączonych zdjęć i protokołów wynika, że w pojemniku na plastik znajdują się odpady papierowe).
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, nawet jednorazowe uchybienie obowiązkowi selektywnej zbiórki odpadów uzasadnia określenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w podwyższonej wysokości (por. m.in. wyroki: NSA z dnia 16 czerwca 2022 r., sygn. III FSK 4968/21, z dnia 18 października 2018 r., sygn. III FSK 984/18, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca nie wyłączył z obowiązku nałożenia opłaty podwyższonej w sytuacji jedynie incydentalnego czy też wręcz jednokrotnego stwierdzenia naruszenia zasad zadeklarowanej segregacji odpadów (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 564/22 oraz z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 310/22, WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 707/22, WSA w Szczecinie z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 922/21 oraz z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 978/20, WSA w Krakowie z 20 września 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 808/21).
Wskazać także warto (za wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 339/22), że w przypadku nieruchomości zbiorowej nie ma znaczenia, ilu mieszkańców wywiązuje się z obowiązku selektywnej zbiórki odpadów i z jaką częstotliwością to następuje, ponieważ decydujące znaczenie ma jedynie to, czy obowiązek ten na danej nieruchomości był realizowany prawidłowo, czy nie. Przepisy analizowanej ustawy nie określają żadnego poziomu pomyłek, ani stopnia zanieczyszczenia poszczególnych frakcji odpadami innego rodzaju. Nie odwołują się również do notoryczności i uporczywości w niesegregowaniu odpadów (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt III FSK 14/22).
Kolejną przesłanką wymienioną w art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. warunkującą określenie przez organ w drodze decyzji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z zastosowaniem wysokości stawki opłaty podwyższonej na podstawie art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., jest powiadomienie przez podmiot odbierający odpady komunalne wójta, burmistrza lub prezydenta oraz właściciela nieruchomości o niedopełnieniu przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Prezydent Miasta B. uzyskał od podmiotu odbierającego odpady informacje o stwierdzonych w konkretnych dniach nieprawidłowościach w zakresie selektywnego zbierania odpadów (kopie protokołów wraz z dokumentacją fotograficzną, sporządzonych przez firmę F. sp. z o.o. w Z., odbierającą odpady komunalne na terenie B. zostały włączone do materiału dowodowego niniejszej sprawy).
Niemniej jednak, jak zasadnie podniosła skarżąca, firma odbierająca odpady nie powiadomiła o nieprawidłowej segregacji odpadów właściciela nieruchomości.
Odwołując się w poniższych wywodach do argumentacji przedstawionej w przywołanym już wyżej wyroku NSA z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt III FSK 805/22, którą skład orzekający w pełni podziela, podkreślić trzeba, że ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał na obowiązki ciążące na podmiocie odbierającym odpady komunalne. Podmiot ten został w szczególności zobowiązany do powiadomienia zarówno organu, jak i właściciela nieruchomości o przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych (zmieszanych). Obowiązek ten został nałożony w sposób zamierzony, o czym świadczy modyfikacja przepisu określającego katalog podmiotów, które podmiot odbierający odpady komunalne obowiązany jest powiadomić, dokonana ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579 z późn. zm.).
We wcześniejszym stanie prawnym podmiot odbierający odpady powiadamiał jedynie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Niewątpliwie wolą ustawodawcy było zatem rozszerzenie katalogu podmiotów informowanych o nieprawidłowościach w zakresie selektywnej zbiórki odpadów.
Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 6ka ust. 2 u.c.p.g., organ na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a zatem na podstawie powiadomienia organu i właściciela nieruchomości. W związku z tym dokonanie wskazanego powiadomienia jest koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, które ma na celu zbadanie przesłanek określonych w art. 6ka u.c.p.g., organ określa w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za wskazane w tym przepisie okresy, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej.
Omawiane powiadomienie pełni funkcję informacyjno-prewencyjną. Właściciel nieruchomości otrzymuje bowiem w ten sposób informację o stwierdzeniu nieprawidłowej segregacji odpadów i odbiorze tych odpadów jako zmieszanych. Dzięki temu ma możliwość podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie w przyszłości ewentualnych uchybień w tym zakresie. Jednocześnie dokonanie powiadomienia stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania w przedmiocie określenia podwyższonej opłaty.
Obowiązujące przepisy nie określają formy i terminu powiadomienia przez podmiot odbierający odpady organu i właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Ustawodawca jednocześnie nie różnicuje tych powiadomień. Biorąc pod uwagę ich rolę, należy, zdaniem NSA, przyjąć, że powiadomienia powinny dokonane w sposób, który pozwala na weryfikację wypełnienia tego warunku przez organ administracji. W zakresie terminu, obowiązek dokonania powiadomienia powinien zostać wykonany niezwłocznie po stwierdzeniu faktu niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych (zmieszanych), przed wszczęciem postępowania administracyjnego.
Nie ma także podstaw do uwzględnienia stanowiska, zgodnie z którym za poinformowanie właściciela nieruchomości o odbiorze odpadów zmieszanych można by uznać doręczenie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia opłaty podwyższonej. Obowiązek powiadomienia spoczywa bowiem na podmiocie odbierającym odpady komunalne, a powiadomienie musi być skierowane do właściciela nieruchomości.
Spółdzielnia mieszkaniowa jest podmiotem, którego uważa się za właściciela w rozumieniu ustawy o czystości i porządku w gminach. Pojęcie "właściciela nieruchomości" zostało uregulowane w art. 2 u.c.p.g. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu nieruchomości, rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową.
Jak więc wykazano, podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 6ka ust. 3 w zw. z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. poprzez nałożenie podwyższonej opłaty bez uprzedniego powiadomienia skarżącej o braku prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów jest w pełni zasadny. Twierdzenie organu odwoławczego, że powiadomienia tego dopełniono, gdyż "ilekroć stwierdzane były nieprawidłowości w segregacji odpadów, pozostawiane były przez podmiot odbierający odpady w widocznym miejscu naklejki, informujące o tym fakcie" nie jest zasadne ze względu na formę, a przede wszystkim adresata tak przekazanej informacji. Dla oceny naruszenia art. 6ka ust. 3 w zw. z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. nie ma znaczenia akcentowana przez Kolegium kwestia przeprowadzenia akcji informacyjnej dotyczącej segregacji odpadów komunalnych.
Nie sposób także uznać, co zdaje się sugerować Kolegium, że skoro podczas kontroli przeprowadzonej po wszczęciu postępowania ponownie stwierdzono wadliwość segregacji odpadów, to zawiadomienie, o którym mowa w art. 6 ka ust. 1 u.c.p.g. nie odniosłoby pożądanych skutków, więc było zbyteczne.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zobowiązując właściwy organ do zastosowania przedstawionej przez Sąd oceny prawnej.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 4.153 zł, obejmującą uiszczony wpis sądowy od skargi (536 zł), koszty zastępstwa procesowego (3600 zł) określone w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).