Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 21 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 1471/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. (dalej: ZUS) – działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.: dalej K.p.a.) oraz art. 83b ust. 1 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.; dalej: u.s.u.s.). – odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J. C. (dalej wnioskodawca, skarżący) o umorzenie należności dotyczących umorzenia składek za:

1. 1) osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek, w części finansowanej przez ubezpieczonych na podstawie art. 30 u.s.u.s. obejmujące:
2. - ubezpieczenia społeczne za okres 06/2015-05/2019 - należność główna w kwocie [...]zł,
3. - ubezpieczenie zdrowotne za okres 05/2015-05/2019 - należność główna w kwocie [...]zł,
4. 2) osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek, w części finansowanej przez płatnika na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. obejmujące:
5. - ubezpieczenia społeczne za okres 06/2015-05/2019 - należność główna w kwocie [...]zł, odsetki - [...]zł,
6. - ubezpieczenia zdrowotne za okres 05/2015-05/2019 - odsetki w kwocie [...]zł,
7. - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 12/2014-05/2019 - należność główna w kwocie [...] zł, odsetki - [...]zł,

W uzasadnieniu ZUS podał, że strona wystąpiła do ZUS z wnioskiem z 2 lipca 2019 r. (wpływ 4 lipca 2019 r.) o umorzenie należności z tytuły składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że zadłużenie objęte przedmiotowym wnioskiem dotyczy również należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek (pracownicy), w części finansowanej przez ubezpieczonych (należności wskazane w pkt.

1. 1) oraz w części finansowanej przez płatnika (należności wskazane w pkt. 2).

Powołując art. 30 u.s.u.s. uznał, że nie jest dopuszczalne podejmowanie w stosunku do tych składek jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 28 tej ustawy.

Z kolei powołując art. 28 ust. 3a u.s.u.s. uznał, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W przypadku należności wskazanych w pkt 2 sentencji decyzji, przepis ten nie ma jednak zastosowania, gdyż pod względem zakresu podmiotowego odnosi się on wyłącznie do wnioskodawcy, który spełnia jego wymagania: mianowicie, jako prowadzący działalność gospodarczą wnioskodawca był "ubezpieczonym", zaś jako zatrudniający pracowników - "płatnikiem składek". Nie spełniają wymagań powołanego przepisu pracownicy zatrudnieni przez wnioskodawcę, którym brakuje przymiotu płatników składek. Wymieniony przepis odnosi się przy tym wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ciążących na wnioskodawcy, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą.

W skardze pełnomocnik wnioskodawcy (adwokat) domagał się uchylenia ww. decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:
2. 1) art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię oraz wadliwe uznanie, że względem skarżącego przepis ten nie ma zastosowania;
3. 2) art. 30 u.s.u.s. poprzez jego błędne zastosowanie względem skarżącego w zakresie składek, które nie są finąnsowąne przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek;

oraz z ostrożności procesowej:

1. - art. 30 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji bezzasadne pominięcie rozstrzygnięcia o umorzeniu odsetek naliczanych od nieopłaconych terminowo świadczeń ubezpieczeniowych, mimo, że skarżący o takie umorzenie wniósł, a przedmiotowe odsetki nie są stricte składkami, a jedynie stanowią należność z tytułu składek, których umorzenie znajduje się poza zakresem normy wskazanej w powołanym artykule;
2. - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2 i 9 u.s.u.s. poprzez ich niezastosowanie i w efekcie brak umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek, tj. odsetek za zwłokę;
3. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
4. 1) art. 61a § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania poprzedzonej analizą sprawy i przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, mimo, że przyczyny odmowy wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., winny być oczywiste i dostrzegalne od razu - bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu;
5. 2) art. 107 § 3 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia decyzji odniesienia się do podstawy prawnej odmowy wszczęcia postępowania oraz wyjaśnienia jej zastosowania;
6. 3) art. 7 w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy oraz wydanie decyzji w niepełnym zakresie;
7. 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dowolne rozstrzygnięcie z pominięciem rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, zaniechanie wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem w postaci odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy względem skarżącego obiektywnie istniały przesłanki do umorzenia zaległych składek oraz należności z tytułu składek;
8. 5) art. 11 K.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie zasadności i przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie oraz przyczyn nierozstrzygnięcia merytorycznie, co do całości wniosku złożonego przez skarżącego.

W uzasadnieniu pełnomocnik zwrócił uwagę, że ZUS naruszył art. 28 ust. 3a i art. 30 u.s.u.s., bowiem zaległość z tytułu nieopłaconych składek dotyczy jedynie wnioskodawcy, jako płatnika składek zobowiązanego do ich uiszczenia z tytułu prowadzonej przez niego pozarolniczej działalności gospodarczej. W przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą następuje połączenie ról płatnika i ubezpieczonego w jednej osobie. Osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą jest jednocześnie ubezpieczonym oraz płatnikiem składek na własne ubezpieczenie, czego nie rozpatrzono.

Zarzucił organowi, ze ten w ogóle nie odniósł się do złożonego wniosku o umorzenie odsetek naliczanych od nieopłaconych terminowo świadczeń począwszy od świadczenia najdalej wymagalnego do najwcześniej wymagalnego (powołał wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2011 r., I SA/Po 46/11).

Dalej stwierdził, że treść sporządzonego przez organ uzasadnienia nie obrazuje rozumowania organu, które doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem w treści uzasadnienia w ogóle nie przytoczył przepisu art. 61a K.p.a., a także bezzasadnie pominął czynność wyjaśnienia zastosowania akurat tej podstawy prawnej. Ponadto organ nie rozstrzygnął merytorycznie całości wniosku, pozostawił poza oceną umorzenie zaległych składek od miesiąca września 2013 r. do miesiąca czerwca 2019 r. i rozstrzygnął w zakresie począwszy od miesiąca grudnia 2014 r. do miesiąca maja 2019 r.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegała decyzja ZUS z [...] odmawiająca wszczęcia postępowania o umorzenie należności dotyczących składek na ubezpieczenie społeczne.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej podniesiono. Sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 ww. ustawy, zatem dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji z wszelkimi przepisami prawa, mającymi zastosowanie w sprawie.

Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował wniosek skarżącego z 2 lipca 2019 r. dotyczący m.in. umorzenia należności z tytułu składek, wobec których organ odmówił wszczęcia postępowania za:

1. 1) osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek, w części finansowanej przez ubezpieczonych na podstawie art. 30 u.s.u.s. obejmujące ubezpieczenia społeczne za okres 06/2015 ‒ 05/2019 oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres 05/2015-05/2019 - w części dotyczącej należności głównej,
2. 2) osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek, w części finansowanej przez płatnika na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. obejmujące ubezpieczenia społeczne za okres 06/2015 ‒ 05/2019, ubezpieczenia zdrowotne za okres 05/2015-05/2019 oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 12/2014 ‒ 05/2019 - zarówno w zakresie należności głównej jak również odsetek.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 61a § 1 K.p.a

Niezależnie ZUS ‒ także w ramach wniosku skarżącego z 2 lipca 2019 r. ‒ decyzją z [...] (nr [...]) odmówił umorzenia należności skarżącego z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek na:

1. - ubezpieczenia społeczne za okres 09/2015 ‒ 04/2019 z tytułu kosztów upomnienia,
2. - ubezpieczenie zdrowotne za okres 05/2015 ‒ 05/2019 z tytułu składek, odsetek oraz kosztów upomnienia,
3. - Fundusz Pracy za okres 02/2015 ‒ 09/2018 z tytułu kosztów upomnienia.

W wyniku kontroli sądowej ‒ w związku z wniesioną skargą na decyzję z [...] ‒ tut. Sąd wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 1740/19 oddalił skargę (dostępny, podobnie jak inne wskazane w uzasadnieniu orzeczenia, w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie prawnej wskazanej w skardze, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Jednocześnie stwierdził, że wprawdzie ZUS ograniczył się wyłącznie do zbadania przesłanek umorzenia wynikających z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i nie badał, czy zaległości skarżącego są całkowicie nieściągalne w świetle art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., to uznał, iż uchybienie to pozostaje bez wpływu na jej wynik. Z akt sprawy wynika bowiem, że ze świadczenia emerytalnego skarżącego potrącana jest comiesięcznie na rzecz ZUS kwota ponad [...] zł, zatem nie zachodzi całkowita nieściągalność.

Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd uznał, że jeżeli w sprawie występują roszczenia, co do których organ jest obowiązany orzec merytorycznie oraz roszczenia, co do których powinien orzec formalnie (odmawiając wszczęcia postępowania, bądź umarzając postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość), dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w sensie formalnym: decyzji orzekającej co do istoty sprawy i decyzji umarzającej postępowanie. W przypadku roszczeń podzielnych (takim roszczeniem jest każda składka za konkretny miesiąc) nie będzie naruszeniem prawa, jeżeli organ rozstrzygnie w stosunku do każdej ze składek w odrębnej decyzji. Również rodzaj należności decyduje o tym, ile przesłanek należy zbadać w postępowaniu w sprawie ich umorzenia (podobnie przyjęto w wyrokach tut. Sądu z 2 lipca 2019 r., I SA/Gl 315/19 i z 9 października 2019 r., I SA/Gl 315/19).

Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy odmowy wszczęcia postępowania w badanej sprawie Sąd stwierdza, że tożsama kwestia prawna była przedmiotem rozważań tutejszego Sądu m.in. w wyrokach: z 28 maja 2019 r., I SA/Gl 201/19; z 6 grudnia 2016 r., I SA/Gl 763/16; z 10 stycznia 2017 r., I SA/Gl 844/16 oraz z 14 marca 2017 r., I SA/Gl 1243/16. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przedstawione w tych wyrokach i w dalszych rozważaniach posłuży się argumentacją w nich zawartą.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a., służy zażalenie (art. 61a § 2 K.p.a.). Z art. 61 § 1 tej ustawy wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przesłanki wymieniono enumeratywnie w ust. 3 pkt 1-6, z zastrzeżeniem ust. 3a.

Stosownie do treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Odwołać się także trzeba do brzmienia art. 30 u.s.u.s., w myśl którego do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s.

Sąd, pomimo, że zdecydował o uchyleniu całej decyzji, to w ramach jej kontroli zaaprobował rozstrzygnięcie organu w zakresie zastosowania art. 30 u.s.u.s. Wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że ‒ jak stwierdził m.in. NSA w wyroku z 22 maja 2014 r. o sygn. akt II GSK 461/13 ‒ możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami w ogóle ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności.

Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w tej części. Nie można więc rozpoznać w tym zakresie wniosku o umorzenie należności, który to wniosek wszczął postępowanie. Organ zobligowany był więc do odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie, co znajduję potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zasadnie więc ZUS, w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek, odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s. Jednocześnie w zakresie dotyczącym tej kwoty organ prawidłowo nie objął tym rozstrzygnięciem części należności skarżącego z tytułu odsetek za zwłokę powstałych w wyniku nieopłacenia powyższych składek. Podkreśla się w orzecznictwie, że bezprzedmiotowość postępowania nie dotyczy w takiej sytuacji pozostałych elementów wspomnianych składek: odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty (por. wyroki WSA: w Gliwicach z 5 maja 2010 r., III SA/Gl 105/10 oraz z 28 września 2010 r., III SA/Gl 951/10, a także w Łodzi z 23 marca 2011 r., I SA/Łd 223/11).

Zastrzeżenie Sądu wzbudziło jednak rozstrzygnięcie organu w części dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania dotyczącej należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek, które oparte zostało na art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Zdaniem organu, przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ma zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia. W odniesieniu jednak do tych ostatnich składek zastosowanie ma art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., a więc możliwość umorzenia składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a to oznacza, że organ był zobowiązany do oceny wniosku w tym zakresie, w kontekście tego tylko przepisu.

Dokonując analizy tej części zaskarżonej decyzji wskazać należy, że Sądowi jest znana linia orzecznicza wskazująca na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku na mocy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w odniesieniu do należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, a w konsekwencji uznających za konieczne umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, bądź odmawiającego wszczęcia tego postępowania (por. m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z 9 lutego 2012 r., III SA/Wr 613/11; w Łodzi z 1 października 2014 r., III SA/Łd 707/14 czy w Warszawie z 19 października 2016 r., VIII SA/Wa 169/16).

Skład orzekający w tej sprawie jednak aprobuje i uznaje za zasadny pogląd wskazujący, że decyzja wydana przez organ powinna być węższa pod względem przedmiotowym i ograniczać się tylko do umorzenia postępowania w sprawie umorzenia składek finansowanych przez pracowników; takie stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w wyrokach tutejszego Sądu: z 24 stycznia 2013 r., I SA/Gl 629/12; z 11 marca 2014 r., I SA/Gl 1124/13; z 12 listopada 2014 r., I SA/Gl 486/14; z 10 października 2015 r., I SA/Gl 657/15 a także z 3 listopada 2016 r., I SA/Gl 672/16 oraz z 8 listopada 2016 r., I SA/Gl 674/16.

Stanowisko to zaaprobował także Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 28 września 2017 r., II GSK 1492/17 uznał, że ZUS dokonując błędnej wykładni, doszedł do wadliwego wniosku, że przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. daje możliwość umorzenia należności, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wyłącznie płatnikom składek będących jednocześnie ubezpieczonymi. Zdaniem NSA organ w decyzji powinien określić wysokość składek objętych art. 30 u.s.u.s., gdyż tylko w tym zakresie nie jest możliwe rozpoznanie wniosku o umorzenie składek.

Sąd stwierdza, że organ odmawiając wszczęcia postępowania (prowadzonego na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika naruszył przepis art. 61a § 1 K.p.a. Odmówił bowiem wszczęcia postępowania, które posiadało przedmiot tego postępowania, a jedynie ograniczało zakres postępowania rozpoznawczego. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien orzec mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Również zapewni skarżącemu czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwi mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1800 ze zm.). Koszty te stanowiły opłata skarbowa od pełnomocnictwa i koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.