Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 852/15

Uzasadnienie

1. 1. W. S. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: Kolegium) z dnia [...] r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy G. (dalej: Wójt) w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2014 r.
2. 2. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na gruncie następującego stanu sprawy.
3. 2.1. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt ustalił wobec skarżącej wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego z tytułu podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości na rok 2014 r.

W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przez skarżącą przesyłki, zawierające następujące informacje.

Jako rodzaj pisma doręczonego wskazano "Decyzja", jako numer pisma "[...]", co do rodzaju dokumentu podano, że chodzi o pismo "z dnia 28.01.2014".

Na odwrocie potwierdzenia odbioru, oprócz nazwiska skarżącej i jej adresu, znajduje się informacja wskazująca, że przesyłkę nadano w dniu 11 lutego 2014 r., przesyłka była awizowana w dniu 13 lutego 2014 r. oraz w dniu 21 lutego 2014 r. oraz że skarżąca potwierdziła odbiór pisma w dniu 27 lutego 2014 r. Ponadto na przedmiotowym potwierdzeniu odbioru znajduje się kod kreskowy oraz nr przesyłki: "[...]".

1. 2.2. Pismem z dnia 3 marca 2014 r. skarżąca przekazała Wójtowi informację, że przesyłka polecona nr "[...]" z dnia 11 lutego 2014 r. zawierała jeden dokument, tj. informację o powstaniu indywidualnego konta bankowego w związku z opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi z dnia 10 lutego 2014 r.

1. 2.3. Pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. skarżąca zwróciła się do Wójta o "przesłanie" decyzji w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za 2014 r.

W odpowiedzi Wójt pismem z dnia 9 kwietnia 2014 r. powiadomił skarżącą, że decyzja nr [...] z dnia [...] r. została przez nią osobiście odebrana w dniu 27 lutego 2014 r.

1. 2.4. W piśmie z dnia 30 czerwca 2014 r. skarżąca ponownie przekazała Wójtowi, że "nie otrzymała" przedmiotowej decyzji wymiarowej.

Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. Wójt ponownie wskazał skarżącej, że decyzja nr [...] z dnia [...] r. została przez nią osobiście odebrana w dniu 27 lutego 2014 r.

1. 2.5. We wniosku z dnia 30 lipca 2014 r. skarżąca zażądała od Wójta wydania jej "opieczętowanego duplikatu" decyzji wymiarowej.

Po wezwaniu skarżącej do uiszczenia opłaty skarbowej i jej uiszczeniu przez podatniczkę, przy piśmie z dnia 1 września 2014 r. Wójt przesłał skarżącej potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji wymiarowej z dnia [...] r., ponownie zaznaczając, że ta decyzja jest ostateczna, bowiem została skarżącej doręczona w dniu 27 lutego 2014 r.

1. 2.6. Pismem z dnia 22 września 2014 r. skarżąca zwróciła się do Wójta o wydanie "duplikatu" decyzji w "wersji jednokartkowej".

W odpowiedzi z dnia 26 września 2014 r. Wójt wskazał, że obowiązek organu wydania stronie uwierzytelnionego odpisu decyzji został już zrealizowany, ponieważ przy piśmie z dnia 1 września 2014 r. Wójt przesłał skarżącej potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji wymiarowej z dnia [...] r.

1. 2.7. W piśmie z dnia 29 września 2014 r. skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] r.

W uzasadnieniu podniosła, że nigdy nie otrzymała tejże decyzji, a następnie przedstawiła sekwencję wymiany pism w tymże postępowaniu. Wskazała, że wniesienie odwołania od decyzji uniemożliwił jej brak doręczenia decyzji. Podniosła też argumenty dotyczące meritum wymiaru zobowiązania podatkowego.

1. 2.8. Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wskazało na treść art. 162 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 613 – dalej: o.p.) stosownie do którego podanie o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem podania należy dopełnić czynności, dla której był określony termin. W nawiązaniu do realiów tej sprawy Kolegium podniosło, że skoro skarżąca w dniu 2 kwietnia 2014 r. (powinno być 3 kwietnia 2014 r. – uwaga WSA) zwróciła się do Wójta o wydanie decyzji, to z pewnością w tej dacie ustały przyczyny uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Skoro w tym dniu strona była zdolna do złożenia wskazanego wniosku, to nie istniały przeszkody uzasadniające przywrócenie terminu, jak obłożna choroba, czy przerwa w komunikacji.

Zatem zdaniem Kolegium, do dnia 9 kwietnia należało złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czego strona nie uczyniła. W konsekwencji przywrócenie terminu po tej dacie w świetle art. 162 § 2 o.p. jest niedopuszczalne.

1. 3.1. W skardze podatniczka podniosła, że nie dopuściła się niedbalstwa uzasadniającego odmowę przywrócenia terminu. Ponownie zaakcentowała, że nie mogła wnieść odwołania od decyzji, której treści nie znała. Dodała, że ma kłopoty z korespondencją z Urzędu Gminy G., korespondencja ginie, w kopercie nie otrzymuje pism, które miały zostać przesłane, informacje o awizo nie są doręczane.

1. 3.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Dodało, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że przedmiotowa decyzja do niej nie dotarła, nie przedstawiła w tej mierze żadnego przeciwdowodu. Poza tym, skoro Wójt przesłał skarżącej kopię decyzji przy piśmie z dnia 7 lipca 2014 r., to spóźniony był wniosek o przywrócenie terminu złożony dopiero w dniu 2 października 2014 r.

1. 3.3. W piśmie z dnia 18 września 2015 r. skarżąca ponowiła swoją argumentację, w tym to, że przedmiotowa decyzja wymiarowa nie została jej doręczona. Na dowód, że przesyłka polecona odebrana przez nią w dniu 27 lutego 2014 r. nie zawierała decyzji wymiarowej z dnia [...] r., przesłała kopię pisma, które – według jej twierdzeń znajdowało się w tejże przesyłce oraz kopię koperty.

1. 3.4. Kolegium w odpowiedzi na powyższe pismo, podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4. Skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa o postępowaniu dowodowym, tj. art. 187 § 1 o.p. i art. 191 o.p. w stopniu mogącym mieć istoty wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).

5. Kolegium niezasadnie skupiło się na jednej z przesłanek uwzględniania wniosku o przywrócenie terminu, którą jest złożenie tego wniosku nie później niż w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi (art. 162 § 2 o.p.), przechodząc do porządku nad zasadniczą kwestią, tj. czy w ogóle w tej sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Stosownie bowiem do art. 223 § 2 pkt 1 o.p. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Jeśli zatem stronie nie doręczono decyzji w sposób przewidziany prawem, termin do wniesienia odwołania w ogóle nie rozpoczął biegu, ponieważ sama decyzja nie weszła do obrotu prawnego, co czyniłoby złożone od niej odwołanie niedopuszczalnym w rozumieniu art. 228 § 1 pkt 1 o.p.

Przy tym bez znaczenia prawnego jest fakt dowiedzenia się przez stronę o treści decyzji poza przewidzianym w prawie trybem doręczenia decyzji. Dopóki decyzja nie zostanie doręczona stronie w sposób zgodny z przepisami o doręczeniach, nie wchodzi ona do obrotu prawnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 października 2012 r. I SA/Gl 924/11, Lex nr 1219389; wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 października 2014 r., I SA/Lu 336/14, Lex nr 1533473). Prawidłowe doręczenie decyzji to zdarzenie mające istotne znaczenie prawne, rodzące określone skutki procesowe i materialne, tak w stosunku do strony jak i organu, który decyzję taką wydał. Dlatego też doręczenie takie musi być pewne, nie budzące wątpliwości, zgodne z przepisami prawa, wykluczające dowolność w jego stwierdzeniu czy jakąkolwiek uznaniowość.

Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił należycie czy doręczenie decyzji, a w konsekwencji uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, rzeczywiście miało miejsce.

6. Szczegółowe odniesienie się do tego zagadnienia w sposób oczywisty ciążyło na organie, ponieważ skarżąca konsekwentnie twierdziła, że w przesyłce którą odebrała w dniu 27 lutego 2014 r. znajdowało się inne pismo aniżeli przedmiotowa decyzja wymiarowa. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium pominęło tę kwestię.

Stosownie do art. 187 § 1 o.p. organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 191 o.p. organ podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W realiach tej sprawy, przed rozstrzygnięciem w sprawie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania obowiązkiem Kolegium było zweryfikowanie twierdzeń skarżącej i w pierwszym rzędzie wezwanie jej do przesłania pisma, które – według niej – zostało jej doręczone zamiast egzemplarza decyzji. Dalsze czynności w sprawie uzależnione były od reakcji podatniczki i ewentualnie treści nadesłanego dokumentu.

Konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w tej kwestii jest ewidentna jeśli weźmie się pod uwagę treść kopii dokumentów przesłanych do Sądu przez skarżącą przy piśmie z dnia 18 września 2015 r.

Skarżąca nadesłała bowiem kopię pisma Wójta z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednocześnie załączyła kopię strony koperty dotyczącej przesyłki o nr "[...]", z której wynika, m.in. że przesyłka – z odciskiem pieczęci Urzędu Pocztowego w G. z dnia 11 lutego 2014 r. - była awizowana w dniach 13 i 21 lutego 2014 r.

W tej sytuacji, wbrew stanowisku wyrażonemu przez Kolegium w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 29 października 2015 r., skarżąca uprawdopodobniła, że przesyłka, którą odebrała w dniu 27 lutego 2014 r. mogła nie zawierać decyzji wymiarowej, lecz informację w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki nr [...], zdaje się wynikać, że została ona nadana w dniu 11 lutego 2014 r. Jeśli tak, to jest prawdopodobne, że zawierała ona wskazywane przez skarżącą pismo z dnia 10 lutego 2014 r., a nie decyzję wymiarową z dnia [...] r. Wyjaśnienie tego zagadnienia wymaga jednak dalej idących czynności dowodowych.

W pierwszej kolejności zasadne jest zwrócenie się do Wójta o ustosunkowanie się co do autentyczności przedstawionego przez skarżącą pisma z dnia 10 lutego 2014 r.

Następnie, w razie potwierdzenia sporządzenia takiego dokumentu, o wskazanie kiedy i w jaki sposób pismo to zostało doręczone skarżącej. Skoro skarżąca twierdzi, że znajdowało się ono w przesyłce odebranej w dniu 27 lutego 2014 r. o nr [...], na ocenę tego twierdzenia może wpłynąć dowód doręczenia tego dokumentu inną przesyłką. I odwrotnie, skoro Wójt twierdzi, że w przesyłce z dnia 27 lutego 2014 r. nr [...] znajdowała się decyzja wymiarowa, na ocenę jego stanowiska może wpłynąć brak dysponowania dowodem doręczenia pisma z dnia 10 lutego 2014 r., a także treść wyjaśnień dlaczego decyzja z dnia [...] r. została nadana dopiero w dniu 11 lutego 2014 r.

Poza tym, w zależności od uzyskanych informacji, mogą zaktualizować się także inne czynności dowodowe.

7. W tym stanie sprawy zaskarżone postanowienie zasługiwało na uchylenie, ponieważ argumentacja Kolegium zawarta w rozstrzygnięciu co do wniosku o przywrócenie terminu dotyczy zagadnienia, którego rozważanie jest przedwczesne. Na skutek nieprzeprowadzenia dostatecznego postępowania dowodowego organ pominął kwestię, czy w ogóle doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem - jak Sąd już wskazał - uchybienie terminowi stanowi wyjściową przesłankę do przywrócenia terminu. Jeśli zasadnie twierdzi skarżąca, że zgodnie z regulacjami Ordynacji podatkowej nie doręczono jej decyzji wymiarowej, to termin do wniesienia odwołania w ogóle nie rozpoczął swojego biegu. W konsekwencji w ogóle nie może być mowy o jego uchybieniu (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2012 r., I FSK 1520/11, Lex nr 1243760; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 r., FSK 2587/04, Lex nr 173329; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., I FSK 325/12, Lex nr 1356821; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., I FSK 965/07, Lex nr 494575; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 września 2011 r., I SA/Łd 1062/11, Lex nr 898949; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 18 października 2010 r., I SA/Gl 488/10, Lex nr 761724; B. Gruszczyński w: Ordynacja podatkowa. Komentarz, S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2011 r., s. 726; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2014, Wrocław 2014, s. 775).

Jeżeli początek biegu terminu określa data doręczenia pisma, np. decyzji organu podatkowego, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia skutecznego doręczenia tego pisma. Ewentualne wątpliwości co do okoliczności doręczenia nie mogą być w sposób zastępczy "załatwiane" poprzez przywrócenie terminu. Ani brak doręczenia, ani wadliwe doręczenie nie mogą stanowić okoliczności uzasadniającej, czy nieuzasadniającej brak winy zainteresowanego.

8. Sąd administracyjny dokonujący kontroli postanowienia w sprawie przywrócenia terminu jest uprawniony w granicach tej sprawy do sprawdzenia, czy doręczenie pisma wywołującego bieg uchybionego terminu było skuteczne, a tym bardziej, czy w ogóle nastąpiło. Podstawowym warunkiem przywrócenia terminu jest bowiem uchybienie terminowi. Bieg terminu jest natomiast uzależniony od skutecznego doręczenia pisma.

Zauważyć należy, że niekiedy dopiero w postępowaniu dotyczącym przywrócenia terminu (np. do wniesienia odwołania od decyzji) strona może wykazać wadliwość albo nawet brak czynności doręczenia pisma (np. decyzji) i w konsekwencji brak przesłanki uchybienia terminowi, którego bieg uzależniony był od skutecznego doręczenia pisma (por. P. Pietrasz, w: J. Brolik, R. Dowgier, L. Etel, C. Kosikowski, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz do art. 162, teza 3, LEX 2013).

9. W postępowaniu ponownym Kolegium przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, o którym była już mowa, a następnie w zależności od jego wyników przedstawi stosowną argumentację w postanowieniu wydanym w sprawie przywrócenia terminu (art. 163 § 1 o.p.).

W razie stwierdzenia, że decyzji nie doręczono, przyjmie że w konsekwencji nie mogło nastąpić uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od tejże decyzji – co będzie implikować dalsze konsekwencje procesowe, w tym doręczenie decyzji przez Wójta, otwierające bieg terminu do wniesienia odwołania.

W razie stwierdzenia, że decyzja została doręczona, Kolegium wnikliwie uzasadni to stanowisko, a dopiero w dalszej kolejności przejdzie do analizy innych przesłanek przywrócenia terminu.

1. 10. Na podstawie art. 200, 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania na które złożyła się kwota 100 zł, stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu.