Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 283/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Brzegu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim nr XXIX/250/2020 z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej jako Regulamin).

Zaskarżając w/w uchwałę w całości, zarzucił jej sprzeczność z prawem (art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków) poprzez wprowadzenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawierającego następujące postanowienia naruszające prawo w sposób istotny:

1. 1. § 1 pkt 1 Regulaminu przez wskazanie w jego treści konkretnego podmiotu mającego wykonywać zadania związane z dostarczaniem wody i odprowadzaniem ścieków, w postaci A sp. z o.o., podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady miejskiej do stanowienia w aktach prawa miejscowego norm indywidualnych, co jest sprzeczne również z § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., po. 283), a adresatem norm zawartych w regulaminie powinna być również dowolna inna spółka wykonująca czynności związane z omawianą materią;
2. 2. § 1 pkt 2 i 3, oraz § 2 Regulaminu przez wtórne definiowanie pojęć: "zbiorowe zaopatrzenie w wodę", "zbiorowe odprowadzanie ścieków", "odbiorca usług" w sposób nieco odmienny od definicji zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;
3. 3. § 5 pkt 2, 4, 5, Regulaminu, poprzez uzależnienie możliwości zawarcia umowy z osobą korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym od wystąpienia uzasadnionych przypadków, z osobami korzystającymi z lokali w budynku wielolokalowym od spełnienia szeregu warunków wymienionych w podpunktach § 5 pkt 4 lit a-d Regulaminu, oraz uzależnienie możliwości zawarcia umowy bez spełnienia powyższych warunków od wyrażenia zgody przez spółkę A sp. z o.o., podczas gdy delegacja ustawowa nie pozwala na stawianie takich barier;
4. 4. § 13, § 20, § 21 § 22 Regulaminu przez wprowadzenie regulacji w której wysokość opłat za dostarczanie wody i odbiór ścieków zatwierdzana jest przez radę gminy, lub w trybie nieobowiązującego art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podczas gdy taryfy opłat zatwierdzane są przez organ regulacyjny zgodnie z art. 24 b ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;
5. 5. § 25 i § 26 Regulaminu przez ustalenie opłaty przyłączeniowej jaką odbiorca zobowiązany jest ponieść w związku z podłączeniem do sieci, oraz obciążenie odbiorcy kosztami wykonania przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej lub pomieszczeń przewidzianych do lokalizacji wodomierza i urządzeń pomiarowych dla odprowadzanych ścieków.
6. 6. w § 27 i § 39 Regulaminu przez obciążenie odbiorcy obowiązkiem zadbania o niezawodne działanie instalacji i przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, w sytuacji gdy wykracza to poza upoważnienie ustawowe z art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W konsekwencji Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości - jako sprzecznej w sposób rażący z obowiązującymi przepisami prawa.

Uzasadniając podniesione zarzuty wskazał, że posiada legitymację do zaskarżenia uchwały nr XXIX/250/2020 Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zwrócił uwagę na treść art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rekonstruując normę z powołanego przepisu Konstytucji RP stwierdził, że organy stanowiące akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać w procesie jego stanowienia poza granice upoważnień określonych w ustawach.

Dalej wskazał, że wprawdzie zaskarżona uchwała na chwilę zaskarżenia już nie obowiązuje, niemniej jednak przez kilkanaście lat stanowiła podstawę regulowania stosunków prawnych związanych z dostarczaniem wody na terenie Lewina Brzeskiego. Mogło powstać wiele nieprawidłowości, które z kolei mogą stanowić podstawę dla formułowania roszczeń wobec gminy związanych z uchybieniami w zakresie uregulowanym zaskarżoną uchwałą. Rozstrzygnięcie kwestii ważności zaskarżonej uchwały ma decydujący wpływ dla sytuacji prawnej poszczególnych mieszkańców gminy i ochrony ich praw. Stwierdzenie nieważności uchwały stanowi uproszczenie drogi prawnej mającej na celu dochodzenie swoich roszczeń od gminy. W konsekwencji zaskarżenie powyższej uchwały jest zasadne, nawet w sytuacji gdy już nie obowiązuje.

Następnie odwołał się do art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w szczególności ust. 5 tego artykułu, zgodnie z którym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2. 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3. 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4. 4) warunki przyłączania do sieci;
5. 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych;
6. 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
7. 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8. 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9. 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

W ocenie Prokuratora, powyższa regulacja stanowi wyczerpującą i kompletną delegację ustawową dla wydawania aktów prawa miejscowego, co oznacza, że regulamin wydany na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy powinien regulować materię w nim zawartą, lecz nie powinien wykraczać poza nią. Zakwestionowane w skardze postanowienia regulaminu wykraczają poza delegację ustawową zawarta w art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

W zakresie wadliwych regulacji zawartych w Regulaminie Prokurator odwołując się do konkretnych wyroków sądów administracyjnych (sygn. akt II SA/Rz 1289/17) wskazał, że regulamin powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, zatem wskazanie w Regulaminie konkretnego przedsiębiorstwa jako świadczącego usługi wodno – kanalizacyjne w § 1 pkt 1 (spółki A), jest niedopuszczalne. Nadto art.19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przyznaje organowi uchwalającemu regulamin doprowadzania wody i odprowadzania ścieków prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową (sygn. akt VIII SA/Wa 896/17). Tego rodzaju nieprawidłowa technika legislacyjna została zastosowana w § 1 pkt 2 i 3, oraz § 2 Regulaminu.

W ocenie Prokuratora, nie jest również zasadnym uzależnienie zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę od posiadania tytułu do lokalu jak również od spełnienie szeregu wymogów związanych z uregulowaniem stanu prawnego nieruchomości. Stanowi to wykroczenie poza delegację ustawową z art. 19 ust. 5 w/w ustawy. Na poparcie tego stanowiska przywołał wyroki WSA w Gliwicach(sygn. akt II SA/Gl 1201/17 i sygn. akt II SA/Gl 697/18).

Powołując się na kolejny wyrok WSA w Gliwicach (Sygn. akt II SA/GL 727/18) Prokurator wskazał, że to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązane jest zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, a przerzucanie tego obowiązku na podmioty ubiegające się o przyłączenie do sieci nie może być uznane za zgodne z wyraźnie ustanowioną w ustawie zasadą ponoszenia kosztów w tym zakresie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W konsekwencji nie można uznać za zgodne z prawem postanowień zawartych w § 25 i 26 zaskarżonego Regulaminu.

Według Prokuratora, brak jest również podstaw dla ustanowienia obowiązku dla odbiorców, polegającego na zapewnieniu niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych. Powyższe postanowienie stanowi w istocie element stosunku cywilnoprawnego łączącego strony umowy, w konsekwencji materia ta nie powinna znajdować się w regulaminie. Co więcej tego rodzaju postanowienie regulaminowe wykracza poza zakres delegacji ustawowej wskazanej w art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W konsekwencji, z uwagi na rażące naruszenie prawa, odnoszące się do zasadniczej materii regulowanej przez uchwałę, zdaniem Prokuratora, uzasadnione jest wnioskowanie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie, przychylając się do zarzutów oraz wniosków Prokuratora Rejonowego w Brzegu.

W kwestii zarzutu z pkt 1 organ wskazał, że w czasie podejmowania uchwały zadanie związane z dostarczaniem wody i odprowadzaniem ścieków może być realizowane przez samą gminę, jednostkę organizacyjną gminy nieposiadającą osobowości prawnej (art. 17 pkt 5 ustawy), albo utworzone przez gminę przedsiębiorstwo (art. 16 ustawy) Jedynie w tym drugim przypadku przedsiębiorstwa prywatne mogą uzyskać zgodę na świadczenie usług. Niemniej w stanie prawnym relewantnym dla poddanej ocenie uchwały, skarga w zakresie zarzutów i uzasadnienia uwzględniać winna czynnik intertemporalny i stan na dzień podjęcia uchwały, a ten uległ zmianie po jej uchwaleniu (Dz.U. 2004, Nr 173,poz. 1808 - art. 38).

W odniesieniu do zarzutu z pkt 2 organ przyznał, że w zapisach §1 pkt 1 i 2 oraz §2 Regulaminu wtórnie zdefiniowano pojęcia ustawy, co uzasadniać może zarzut niezgodności z artykułem 19 ust. 5 ustawy. Zdaniem organu, brak jest jednak podstawy do twierdzenia, że Regulamin zdefiniował nieco odmienne w/w pojęcia, niż zrobił to legislator. Zatem gmina działała niezgodnie z §118, 137, 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie w sprawie zasad techniki prawodawczej, ale naruszenie samo w sobie, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności, co jednak zdaniem organu z uwagi na inne uzasadnione zarzuty skargi, nie ma szczególnego znaczenia.

Organ podzielił także zarzut z pkt 3, przyznając, że poczynione w załączniku do uchwały zapisy w/w Regulaminu wykraczają poza delegację ustawową z art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków. Z treści ustawy - na co wskazuje aktualny stan prawny - wynika bowiem, że zawarcie umowy uzależnione jest wyłącznie od przyłączenia do sieci. Z kolei warunki przyłączenia nie mogą być interpretowane w oderwaniu od ustawowego wymogu powszechności dostępu do sieci. W konsekwencji, skoro zawarcie umowy poprzedzone jest przyłączeniem do sieci, jako oczywisty jawi się obowiązek zawarcia umowy o dostawę wody i odprowadzenia ścieków, bez konieczności dodatkowych regulacji.

Przepisy ustawy wprost uzależniają przyłączenie do sieci od warunków technicznych przyłączenia określonych w obowiązującym na terenie gminy Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków wyłącznie wówczas, gdy istnieją techniczne możliwości świadczenia usługi Tym samym, w ocenie organu, kwestionowane zapisy są zarówno zbędne, jak i wykraczały poza kompetencję Rady.

Stanowisko skarżącego Prokuratora jest tym bardziej uzasadnione, gdy zważy się na poddanie od 1 stycznia 2018 roku kontroli administracyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, ewentualnej odmowy zawarcia umowy.

Za uzasadniony organ uznał również zarzut skargi z pkt 4, gdyż zgodnie z art. 24b taryfa podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, z wyłączeniem taryfy zmienionej w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Zatem w świetle zmiany ustawy oraz uchylenia artykułu 24 ustęp 8 (Dz.U.2017.2180), gmina zobligowana jest do zmiany wskazanych zapisów, co zasygnalizowała przedsiębiorcy wodociągowemu.

W kwestii pkt 5 organ wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowe pobiera za swój towar i usługi ceny i stawki opłat. Regulamin w zaskarżonej pkt 5 części dotyczy opłaty przyłączeniowej. W aktualnym stanie prawnym zgodna z prawem jest wyłącznie opłata przyłączeniowa związana z kosztami wydania warunków technicznych, odbiorów i prób technicznych wykonanego przyłącza do posesji.

Opłata ta jest ustalana przez Wody Polskie w ramach corocznych taryf. Wcześniej to rada gminy uchwalała ceny wody oraz wysokość opłat przyłączeniowych. Nie ulega zatem kwestii, że bezprawne jest pobieranie opłat za samą zgodę na przyłączenie. Obecnie każda osoba chcąca się podłączyć do sieci, uiszcza opłatę przyłączeniową za tzw. warunki techniczne i próby techniczne, które musi wydać i wykonać przedsiębiorstwo zarządzające siecią lub - w niektórych przypadkach - gmina. Takie opłaty pobiera się za czynności wykonywane przez operatora i przewiduje je ustawa. W gminach, gdzie nielegalnie stosowano opłatę dodatkową, mieszkaniec płacił dwa razy.

Zmiany w 2018 r. aktów wykonawczych do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazują, że nie ma przesłanki uprawniającej gminy do ustanawiania odrębnej dodatkowej opłaty tzw. "przyłączeniowej" poza opłatą adiacencką, dla której regulacje prawne zawarte są w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Ustawą o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw na gminy został nałożony obowiązek opracowania nowych regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a tym samym obowiązek dostosowania miejscowych unormowań do aktualnych przepisów.

Usprawiedliwiając z kolei nieaktualne, z powodu zmian prawa, zapisy Regulaminu, organ podkreślił, że przepisy ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowią, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci.

Organ odwołując się do powyższych zasad, znanych przedsiębiorcy wodociągowemu, wymagał od niego respektowania uchwały podjętej w dniu 22 czerwca 2017 roku przez Sąd Najwyższy w składzie 7 sędziów, w treści której Sąd wskazał, że za całość przyłączenia do wodociągu i kanalizacji powinien zapłacić mieszkaniec.

Według SN za przyłącze kanalizacyjne należy uznać przewód, łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną zakończoną studzienką w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, na odcinku od studzienki do sieci kanalizacyjnej {czyli obejmujący także przewód poza granicą nieruchomości). Natomiast przyłącze wodociągowe SN zdefiniował jako przewód łączący sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług na całej swojej długości (sygn. akt III SZP 2/16).

Nadto, organ odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. A według sądów administracyjnych, żadna ustawa tak naprawdę nie zezwala gminie na wprowadzenie opłat za przyłączanie się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (np. wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 851/10). Tym samym również w zakresie określonym zarzutem numer 5 skargi, organ przychylił się, co do zasady do jego słuszności. Usprawiedliwiając utrzymywany, a niezgodny z obowiązującym prawem zapis organ podniósł, że podjęte zostały odpowiednie działania ukierunkowane na jego zmianę, a także to, iż nigdy nie pobierano podwójnych opłat za tzw. przyłączenia. Jak wynika z praktyki obowiązującej w gminie samo udostępnienie przyłącza nie było obciążone dodatkowymi kosztami pokrywanymi przez mieszkańców, która to praktyka w stosunkach umownych i rozliczeniach z odbiorcami odpowiadała treści uchwały Sądu Najwyższego w sprawie sygn. akt III CZP 79/07.

Podkreślił dodatkowo, że na terenie gminy Lewin Brzeski przyłączenie się do sieci nie było uzależniane od wcześniejszego zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, która to praktyka odzwierciedlała stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 19 czerwca 2008 roku w sprawie sygn. akt II OSK 431/08).

Organ odnosząc się do zarzutu z pkt 6 przyznał, że zapisy te pozostają w sprzeczności z delegacją ustawową artykułu 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 t.j.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2019.2325 t.j. - dalej wskazywanej jako ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 ppsa, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1ppsa). Przepis art. 147 § 1 ppsa pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2020.713 t.j. – dalej jako usg), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Przy czym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Podkreślić jednocześnie należy, że niniejsza skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zd. 2 ppsa, zgodnie z którym wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi, a także na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U.2020.1842 t.j. ze zm.).

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uwzględnił skargę, albowiem podejmując zaskarżoną uchwałę organ w sposób istotny naruszył prawo.

Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 usg, uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, gdyż stosownie do art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 usg, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19 – dostępny podobnie jak pozostałe wyroki przywołane w uzasadnieniu w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Rada gminy zobowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych.

Zauważyć także należy, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (vide np. wyroki w sprawach IV SA/Po 1110/17 z dnia 8 marca 2018 r.; II SA/Go 954/16 z dnia 12 stycznia 2017 r.; VIII SA/Wa 460/17 z dnia 14 grudnia 2017 r.; II SA/Ol 996/17 z dnia 16 stycznia 2018 r.; II SA/Sz 24/18 z dnia 14 marca 2018 r.).

Stosownie do art.19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały - Dz.U 2001.72.747 ze zm. – dalej jako ustawa), rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem", obowiązujący na obszarze gminy.

W myśl art. 19 ust. 2 w/w ustawy, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,
2. 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,
3. 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,
4. 4) warunki przyłączania do sieci,
5. 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,
6. 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,
7. 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków.

Zapis ustępu 2 po dokonanych zmianach treści art. 19 (zmiana z 12.12. 2017 r. -Dz.U.2017.2180) z niewielkimi zmianami przeniesiono do ust.5 art. 19 dodając treść ujętą w pkt 6 i 9.

Po zmianach treść tego przepisu brzmi następująco: regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2. 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3. 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4. 4) warunki przyłączania do sieci;
5. 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6. 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
7. 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8. 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9. 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały tj. 25 kwietnia 2002 r. obowiązywała pierwotna wersja art. 19 ustawy, która została zmieniona przez art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. (Dz.U.05.85.729) zmieniającej ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę(...) z dniem 17 sierpnia 2005 r. Kolejna zmiana zaczęła obowiązywać 12 grudnia 2017 r. i na jej podstawie art. 19 zmieniony został przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. (Dz.U.2017.2180) m.in. poprzez wprowadzenie przywołanego ust.

5. Z uwagi na wprowadzone zmiany legalność zaskarżonej uchwały należy oceniać wg brzmienia pierwotnego art. 19 ustawy, który obowiązywał w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, z uwzględnieniem zmian, które obligowały organ do dostosowania w późniejszym okresie treści Regulaminu do znowelizowanych regulacji ustawowych.

Jak już podkreślano, art. 19 ustawy stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1943/18 "Trzeba mieć na uwadze, że wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca, posłużył się sformułowaniem imperatywnym: "regulamin określa", co oznacza, że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, a przez to godzą w konstytucyjną zasadę praworządności. Niewątpliwie stanowi to istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części." Dalej NSA odwołując się do hierarchii źródeł prawa podkreślił, że "organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i ściśle uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii".

Podzielając powyższe stanowisko należy przyznać rację Prokuratorowi Rejonowemu w Brzegu, że zakwestionowane w skardze postanowienia regulaminu wykraczają poza delegację ustawową wskazaną w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...). Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy, natomiast wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie m.in. poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są także postanowienia aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Wobec powyższego trafnie w skardze podniesiono zarzut, że w § 1 pkt 1 Regulaminu doszło do przekroczenia delegacji ustawowej poprzez wskazanie w jego treści konkretnego podmiotu mającego wykonywać zadania związane z dostarczaniem wody i odprowadzaniem ścieków, podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady miejskiej do stanowienia w aktach prawa miejscowego norm indywidualnych. Taki sposób stanowienia prawa miejscowego jest również sprzeczny z § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Na akceptację zasługują również zarzuty stawiane § 5 pkt 2, 4, 5, Regulaminu, poprzez uzależnienie możliwości zawarcia umowy z osobą korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym od wystąpienia uzasadnionych przypadków, z osobami korzystającymi z lokali w budynku wielolokalowym od spełnienia szeregu warunków wymienionych w podpunktach § 5 pkt 4 lit a-d Regulaminu, oraz uzależnienie możliwości zawarcia umowy bez spełnienia powyższych warunków od wyrażenia zgody przez spółkę A sp. z o.o., podczas gdy delegacja ustawowa nie pozwala na stawianie takich barier.

Tym samym kwestionowane regulacje stanowią istotne naruszenie prawa, gdyż doszło w nich do przekroczenia delegacji ustawowej, co przyznał organ w odpowiedzi na skargę, podzielając podniesione w tym zakresie zarzuty. Poczynione w załączniku do uchwały zapisy w/w Regulaminu wykraczają poza delegację ustawową z art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków. Przy czym, jak wynika z treści ustawy (aktualny stan prawny), zawarcie umowy uzależnione jest wyłącznie od przyłączenia do sieci. Z kolei warunki przyłączenia nie mogą być interpretowane w oderwaniu od ustawowego wymogu powszechności dostępu do sieci. W konsekwencji kwestionowane zapisy są zbędne i wykraczają poza delegację ustawową.

Trafne są również zarzuty wskazujące na wprowadzenie w § 13, § 20, § 21 § 22 Regulaminu regulacji, w której wysokość opłat za dostarczanie wody i odbiór ścieków zatwierdzana jest przez radę gminy, lub w trybie nieobowiązującego art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Stosownie do art. 24 b tej ustawy, [dodanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 października 2017 r. (Dz.U.2017.2180) zmieniającej nin. ustawę z dniem 12 grudnia 2017 r.], taryfy opłat zatwierdzane są przez organ regulacyjny (ust.1).

Podobnie jest w przypadku zarzutu skargi z pkt 4, gdyż zgodnie z art. 24b, taryfa podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, z wyłączeniem taryfy zmienionej w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Zatem w świetle zmiany ustawy oraz uchylenia artykułu 24 ust. 8 (Dz.U.2017.2180), gmina zobligowana była do zmiany wskazanych zapisów, co jak sama wskazała, zasygnalizowała przedsiębiorcy wodociągowemu.

Uzasadnione są także kolejne zarzuty wskazane w pkt 5 i 6 dotyczące § 25 i § 26 Regulaminu poprzez ustalenie opłaty przyłączeniowej jaką odbiorca zobowiązany jest ponieść w związku z podłączeniem do sieci, oraz obciążenie odbiorcy kosztami wykonania przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej lub pomieszczeń przewidzianych do lokalizacji wodomierza i urządzeń pomiarowych dla odprowadzanych ścieków, a także dotyczące § 27 i § 39 Regulaminu poprzez obciążenie odbiorcy obowiązkiem zadbania o niezawodne działanie instalacji i przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych. Również w tych regulacjach doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego. Regulacje te pozostają w sprzeczności z delegacją ustawową zawartą w art. 19 ust. 2, a od dnia 12 grudnia 2017 r. w art. 19 ust. 5 ustawy.

Co istotne i co przyznał organ w odpowiedzi na skargę, nie zaktualizowano zapisów regulaminu pomimo wprowadzonych zmian ustawowych. Organ odnosząc się do kwestii jednostronnego nakładania na obywateli obowiązków, w tym opłat, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego i odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych, podzielił zarzut skargi z punktu 5.

Również sformułowany w pkt 2 skargi zarzut wskazujący na wtórne definiowanie pojęć, co miało miejsce w § 1 pkt 2 i 3 oraz § 2 Regulaminu, należy uznać za trafny.

Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową.

W konsekwencji wadliwe są również postanowienia aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie i stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych.

Dodatkowo Sąd wskazuje na wadliwość § 47 Regulaminu, w którym zawarto zastrzeżenie, że "w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem, obowiązują przepisy ustawowe, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie wymienionej ustawy.

W ocenie Sądu, powyższy zapis Regulaminu narusza art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji RP, bowiem zastrzega, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Natomiast niezgodne z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06).

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia przepisów, Sąd uznał, że ich wielość przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyjaśnić przy tym należy, że wcześniejsze uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 70/19, "zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli skarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak więc, uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Istotne są bowiem skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy - stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co - jak wynika z powyższej uwagi odnośnie rozróżnienia obowiązywania i stosowania prawa - niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała została skierowana.

Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały, wywierające skutki od daty uchylenia. Wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc - zatem wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność, otwiera również drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. Z uwagi na objęcie skargą przepisów uchwały, które już nie obowiązują, przy ocenie możliwości stwierdzenia ich nieważności zasadniczą kwestią jest zatem to, czy w okresie obowiązywania wywołały lub też w dalszym ciągu mogą one wywołać skutki prawne. W uchwale z 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz.

1. 44) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W orzeczeniu z 11 kwietnia 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz.

1. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości".

Podzielając powyższe stanowisko Sąd w niniejszej sprawie uznał, że mimo, iż skarżone przepisy przestały być elementem systemu prawa, nie jest wykluczone, że wywołały one jakieś skutki prawne, zatem zasadne było rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.