Uzasadnienie
Wójt Gminy [...] decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 1, 2 i 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm. – w skrócie: "u.p.p.u.w.") w związku z art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – w skrócie: "u.g.n.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – w skrócie: "k.p.a."), w związku z wnioskiem F. M. (dalej także jako: "użytkownik wieczysty" lub "skarżący"):
- 1. ustalił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem warsztatowym, położonej w [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha w wysokości [...] zł na rzecz Gminy [...].
- 2. na poczet ustalonej opłaty zaliczył kwotę [...] zł z kwoty [...]zł wpłaconej w dniu [...] czerwca 2004 r. na rachunek bankowy Gminy [...].
W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że F. M. nabył prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej aktem notarialnym z [...] maja 1989 r., Rep. [...] r. W wyniku zmiany cen nieruchomości Gmina [...] wypowiedziała opłatę za użytkowanie wieczyste, ustalając nową, która miała obowiązywać od 1 stycznia 1997 r., zgodnie z operatem szacunkowym z [...] listopada 1996 r. Użytkownik wieczysty nie odwołał się od wysokości opłaty i nie uiścił należności w związku z czym Gmina [...] wystąpiła do Sądu Rejonowego w P. przeciwko F. M. z pozwem o zapłatę. W ugodzie zawartej przed sądem w dniu [...] września 1999 r., o sygn. akt I C [...], strony ustaliły, że od 1 stycznia 1997 r. została przyjęta nowa wysokość opłaty. Ustalenia w tym zakresie oparte były na opinii sądowej biegłego sądowego L. E., sporządzonej w sierpniu 1999 r. na zlecenie Sądu Rejonowego w P..
W dniu [...] grudnia 1999 r. użytkownik wieczysty złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wówczas proces przekształcenia regulowała ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2002 r., poz. 984 – w skrócie: "ustawa przekształceniowa z 1997 r."). Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło na mocy decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2003 r., nr [...] Na skutek rozpoznania odwołania F. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję w zakresie opłaty, a w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. Taki stan prawny spowodował formalne dokonanie się przekształcenia i przejście prawa własności na rzecz F. M., lecz bez naliczenia opłaty należnej Gminie.
Od czasu złożenia wniosku o przekształcenie Wójt Gminy [...] i F. M. nie byli zgodni co do sposobu wyliczenia wysokości opłaty. Według użytkownika wieczystego w procedurze ustalenia opłaty zastosowanie winien mieć przepis art. 4a ust. 2 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 23 lipca 1999 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 65, poz. 746 – w skrócie: "ustawa przekształceniowa z 1999 r."). Jego zdaniem do ustalenia opłaty - na okoliczność wartości rynkowej gruntu - winna być przyjęta opinia sądowa sporządzona na potrzeby postępowania zakończonego ugodą przed Sądem Rejonowym w P. o sygn. akt I C [...] Z kolei Wójt Gminy [...] twierdził, że opinia ta i określona w niej wartość rynkowa nie może mieć zastosowania w przedmiocie ustalenia opłaty za przekształcenie i przy wydaniu decyzji z [...] maja 2003 r., nr [...], posłużył się nowym operatem szacunkowym, który był aktualny na dzień wydania tej decyzji.
Organ I instancji wskazał, że po złożeniu przez F. M. wniosku o przekształcenie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, zakwestionował niektóre przepisy dotychczasowej ustawy przekształceniowej, w tym możliwość przekształcenia nieruchomości przeznaczonych i oddanych pod działalność gospodarczą. Zmiany prawa wpłynęły na wydłużenie procesu administracyjnego w przedmiocie przekształcenia, które dokonało się w 2003 r. Zdaniem organu szczególne znaczenie dla obecnego wyliczenia opłaty ma wejście w życie obowiązującej aktualnie u.p.p.u.w. W tym kontekście organ wskazał, że art. 8 ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 (w tym ustawy z 4 września 1997 r.) i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy niniejszej ustawy, nie został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny w całości, a jedynie w zakresie w jakim odbierał osobom w sytuacji takiej jak skarżący, maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę nabycia prawa przekształcenia własnościowego (wyrok Trybunału z 8 grudnia 2011 r., sygn. P 31/10).
Organ zaznaczył, że w wyniku kolejnych decyzji, sprawa rozstrzygana była kilkukrotnie przez SKO w P., WSA w Poznaniu i NSA w Warszawie. Następnie organ powołał wskazania zawarte w wydanych w sprawie wyrokach. I tak w wyroku z [...] marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 94 16, WSA w Poznaniu podkreślił, że sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd w wyrokach z [...] września 2009 r., sygn. akt IV SA/Po [...] i z 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Po [...], a także w wyroku NSA z [...] marca 2012 r., sygn. akt I OSK [...]. Sąd orzekł wówczas, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.
W dalszej treści uzasadnienia wyroku Są wskazał, że w poprzednim wyroku z [...] sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po [...] WSA orzekł, że ustalając wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ winien się zastosować do wytycznych zawartych w wyroku z [...] września 2005 r., sygn. II SA/Po [...]. Z kolei w wyroku z [...] września 2005 r. WSA orzekł, że skoro we wrześniu 1999 r. została dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, to podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie na podstawie wniosku skarżącego z [...] grudnia 1999 r. może być wartość nieruchomości określonej dla celów tej aktualizacji na podstawie art. 4a ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. Sąd orzekł, że podstawą wyliczenia opłaty rocznej była sporządzona w toku procesu opinia biegłego sądowego z dziedziny szacowania nieruchomości inż. L. E. z sierpnia 1999 r. a aktualizacja mogła być dokonana w drodze ugody zawartej między stronami, co miało miejsce i nastąpiło ustalenie opłaty w dniu [...] września 1999 r. Wniosek o przekształcenie został złożony [...] grudnia 1999 r. Sąd w wyroku z dnia [...] sierpnia 2008 r. odsyłając w zakresie ustalenia opłaty za przekształcenie do wytycznych zawartych w wyroku z [...] września 2005 r. miał świadomość, że swoje ustalenia Sąd ten oparł na przepisach ustawy z 4 września 1997 r., które nie obowiązywały w dacie orzekania przez Sąd w wyroku z [...] sierpnia 2009 r. Nie odsyłał więc do przepisów ustawy z 4 września 1997 r., a do wytycznych zawartych w wyroku.
W dacie orzekania przez WSA w sprawie IV SA/Po [...] nie obowiązywał już art. 4a ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. w brzmieniu "jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty za przekształcenie przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji". Przepis ten w ocenie Sądu w sprawie II SA/Po [...] stanowił podstawę do ustalenia opłaty za przekształcenie z uwzględnieniem opinii L. E. z sierpnia 1999 r. Nie może nie zostać zauważone, że w dacie orzekania przez sąd w sprawie IV SA/Po [...] obowiązywał art. 4 pkt 13 nowej ustawy z 29 lipca 2005 r. w brzmieniu identycznym z brzmieniem art. 4a ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. Zgodnie z art. 4 pkt 13 ustawy z 29 lipca 2005 r. "jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji".
To pozwala uznać, że z uwagi na identyczne brzmienie tych przepisów wytyczne sądu w sprawie ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie wyrażone w wyroku z [...] września 2005 r., mimo uchylenia ustawy z 4 września 1997 r., nadal obowiązują. Nie zmieniła się data złożenia wniosku o przekształcenie, nie zmieniły się kwestie związane z dokonaniem aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dokonanej nie wcześniej niż dwa lata przed złożeniem wniosku, nie zmieniła się okoliczność związana z tym, że podstawą ustalenia ówczesnej aktualizacji była opinia L. E.., nie zmieniła się możliwość uznania, że aktualizacja opłaty rocznej mogła być dokonana w drodze ugody sądowej. Nie ma więc podstaw, by nie ustalać wysokości opłaty za przekształcenie na podstawie opinii z 1999 r., zgodnie z brzmieniem art. 4 pkt 13 ustawy z 29 lipca 2005 r."
Wobec powyższych wytycznych organ I instancji decyzją z [...] października 2018 r. ustalił na rzecz Gminy [...] opłatę za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem warsztatowym, położonej w S., oznaczonej geodezyjnie: Obręb [...], Arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha w wysokości [...] zł. W decyzji tej organ I instancji ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z wykorzystaniem opinii biegłego sądowego L. E.. Opinia ta dotyczyła jedynie wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a nie wskazywała wartości prawa użytkowania wieczystego.
W związku z tym organ powołał rzeczoznawcę majątkowego M. C., który w opinii z [...] stycznia 2018 r. ustalił zwaloryzowaną wartość nieruchomości na [...] zł, a w konsekwencji określił wartość prawa użytkowania wieczystego na [...] zł. Na podstawie ww. opinii organ stwierdził, że należna opłata za przekształcenie stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości a wartością prawa użytkowania wieczystego i wynosi [...] zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...] Na skutek uwzględnienia skargi F. M. WSA w Poznaniu wyrokiem z [...] października 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił wskazaną decyzję SKO w [...] z [...] lutego 2019 r. W wyroku tym Sąd orzekł, że organy obu instancji nieprawidłowo przyjęły, że dla ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należy zastosować zwaloryzowaną wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości i na tej podstawie obliczonej wartości prawa użytkowania wieczystego.
W świetle powyższych wytycznych Sądu, organ I instancji ponownie rozpoznał sprawę i ustalił F. M. opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwzględnieniem wartości prawa użytkowania wieczystego określonej w opinii L. E.. Natomiast w zakresie określenia wartości prawa użytkowania wieczystego organ oparł się na opinii biegłego M. C.. Oceniając wartość dowodową opinii sporządzonej przez M. C. Wójt Gminy [...] stwierdził, że operat szacunkowy jest czytelny, logiczny, nie zawiera błędów rachunkowych i sporządzony został zgodnie z przepisami prawa.
Następnie organ zwrócił uwagę, że opinia L. E. dotyczyła jedynie wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a nie wskazywała wartości prawa użytkowania wieczystego. Ponadto organ I instancji podkreślił, że w wyroku z [...] października 2019 r. WSA w Poznaniu zakwestionował waloryzację wartości prawa własności dokonaną z uwagi na konieczność dostosowania wartości nieruchomości do daty wydania rozstrzygnięcia. Mając na względzie tę okoliczność, a także treść § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 – w skrócie: "rozporządzenie RM"), zgodnie z którym wartość prawa użytkowania wieczystego określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego, organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy M. C. w opinii z [...] lutego 2020 r. na podstawie niezwaloryzowanej wartości prawa własności ustalonej w opinii biegłego sądowego L. E., tj. [...] zł, określił wartość prawa użytkowania wieczystego na [...] zł. Uwzględniając, że należna opłata stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości a wartością prawa użytkowania wieczystego, organ ustalił F. M. opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości [...] zł.
W odwołaniu z [...] czerwca 2020 r. F. M., reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie powyższej decyzji organu I instancji. Zdaniem odwołującego się biegły dla obliczenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinien przyjąć wartość prawa użytkowania wieczystego, która została ustalona w operacie ze stycznia 2018 r., tj. kwotę [...]zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało, że na podstawie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a."), jest związane wydanymi już w sprawie wyrokami sądów administracyjnych. Uwzględniając tę okoliczność oraz treść wydanego w sprawie przez WSA w Poznaniu wyroku z [...] października 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], SKO stwierdziło, że organ I instancji zastosował się do wyroku Sądu z [...] października 2019 r. i prawidłowo ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwzględnieniem wartości prawa użytkowania wieczystego określonej w opinii L. E., a w zakresie określenia wartości prawa użytkowania wieczystego z uwzględnieniem opinii biegłego M. C. z [...] lutego 2020 r., w której biegły, zgodnie z § 30 rozporządzenia RM, określił wartość prawa użytkowania wieczystego jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według stosowanego wzoru.
W skardze z [...] listopada 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł o uchylenie powyższej decyzji SKO w [...] i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji w sposób nieuwzględniający oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Poznaniu z [...] października 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...],
- 2) art. 8 § 1 i art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ w sposób niebudzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej, nie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,
- 3) art. 156 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie do aktualizacji wyceny wartości prawa użytkowania wieczystego,
- 4) art. 69 u.g.n. i art. 4a ust. 2 ustawy przekształceniowej z 1997 r. w brzmieniu na dzień złożenia przez skarżącego wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (i w konsekwencji identycznego w brzmieniu art. 4 pkt 13 ustawy przekształceniowej z 2005 r.) poprzez ustalenie wartości prawa użytkowania wieczystego w oparciu o wartość nieruchomości z 1999 r., podczas gdy jakkolwiek prawidłowe było przyjęcie wartości nieruchomości z 1999 r. dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie - organ winien się posłużyć wartością nieruchomości z 1999 r. oraz wartością prawa użytkowania wieczystego na dzień wydawania decyzji w sprawie (i ustalić opłatę jako różnicę tych kwot).
W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z 17 lutego 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).
W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepisy art. 4 ust. 1, 2 i 13 u.p.p.u.w. oraz art. 67 ust. 3a i art. 69 u.g.n., które zdaniem organów uzasadniały ustalenie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej na wstępie nieruchomości w wysokości [...] zł.
Wobec sformułowania przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:
- - niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,
- - uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,
- - błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).
Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.
Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Z uwagi na wynik poprzednich sądowych kontroli wydawanych w tej sprawie decyzji i w kontekście zarzutu skarżącego, według którego organy nie uwzględniły oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Poznaniu z [...] października 2019 r. (II SA/Po [...]), zwrócić należy uwagę na zasadę związania Sądu, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. W myśl tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1790/11).
Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z przepisu tego (w zw. z art. 153 i 190 p.p.s.a.) wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej, nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane. Prawomocne orzeczenia korzystają z domniemania prawidłowości i mogą zostać wzruszone jedynie w przypadkach nadzwyczajnych, określonych ustawą.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1614/15, wyrok NSA z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2474/15). Ponadto podkreślić należy, moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2428/15).
Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności odnieść należy się do stanowiska tut. Sądu wyrażonego w powołanym wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt. II SA/Po [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd obszernie odniósł się do wyników dotychczasowych sądowych kontroli wydawanych w tej sprawie decyzji i w kontekście art. 153 i 170 p.p.s.a. określił zakres badania istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności faktycznych i zagadnień prawnych. Sąd stwierdził m.in., że jego rolą jest weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań wynikających z wcześniejszych wyroków wydanych w sprawie, w tym wynikających z wyroku WSA w Poznaniu z 6 sierpnia 2009 r. (II SA/Po [...]).
W ocenie Sądu orzekającego w sprawie II SA/Po [...], organy administracji nie w pełni zastosowały się do wymienionych zaleceń i wskazań. O ile bowiem dla ustalenia przedmiotowej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przyjęto wartość nieruchomości wynikającą z opinii biegłego sądowego L. E., na co wskazywano w poprzednich wyrokach, to ostatecznie opłatę ustalono z uwzględnieniem zwaloryzowanej wartości prawa własności nieruchomości, co należy uznać za działanie nieprawidłowe. Zdaniem tego Sądu, skoro Sądy wcześniej przyjęły, że na potrzeby ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia należy przyjąć wartość nieruchomości określoną w opinii biegłego sądowego L. E., to konsekwentnie należało przyjąć, że również wartość prawa użytkowania wieczystego należało ustalić w sposób adekwatny do tak przyjętej wartości nieruchomości.
Ponadto odnosząc się do regulacji prawnych obowiązujących w dniu złożenia wniosku o przekształcenie Sąd ten stwierdził, że wysokość opłaty za przekształcenie uzależniona była głównie od okresu płatności rat rocznych i podstawy ich naliczania, a nie od wartości nieruchomości. Za takim sposobem ustalenia wartości prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości opowiadał się skarżący. Sąd uznał jednak stanowisko skarżącego za nieuprawnione w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. (sygn. K 8/98).
Jednocześnie Sąd orzekający w sprawie II SA/Po [...] zauważył, że dla rozpatrzenia niniejszej sprawy istotny jest przepis art. 69 u.g.n. Sąd ten uznał, że w realiach tej sprawy nie można zaakceptować przyjętego przez rzeczoznawcę sposobu określenia wartości prawa użytkowania wieczystego, przez przyjęcie zwaloryzowanej wartość prawa własności, przy uwzględnieniu skumulowanego wskaźnika cen za lata 2000 – 2017. Zdaniem Sądu rozpatrującego sprawę II SA/Po [...], takie założenie jest sprzeczne z wskazaniami wynikającymi z wcześniejszych wyroków. W konkluzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że stosując przepisy wskazane przez WSA w Poznaniu nie sposób było ustalić opłatę wyłącznie na podstawie opinii biegłego L. E. z 1999 r. oraz, że koniecznym było zasięgnięcie opinii kolejnego biegłego.
Z uwagi na treść wcześniejszych wyroków wydanych w tej sprawie, Sąd orzekający w sprawie II SA/Po [...] stwierdził, że nie można wykluczyć, że wysokość opłaty z tytułu przekształcenia powinna zostać ustalona jako różnica wartości nieruchomości wynikającej z opinii biegłego L. E. z sierpnia 1999 r. i nominalnej wartości prawa użytkowania wieczystego ustalonej w sposób przyjęty przez biegłego M. C. w opinii ze stycznia 2018r.
Sąd zastrzegł wyraźnie, że w tej kwestii nie może jednakże na tym etapie wypowiedzieć się wiążąco, bowiem wkroczyłby w ten sposób w materię zastrzeżoną rzeczoznawcom majątkowym oraz rozpatrującym sprawę organom administracji.
Formułując wytyczne Sąd orzekający w sprawie II SA/Po [...] stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zastosuje się do treści wyroku i ustali przedmiotową opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwzględnieniem wartości prawa własności nieruchomości ustalonego w opinii biegłego L. E.. Natomiast w zakresie ustalenia wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości możliwość zastosowania operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] uzależniona jest od jego aktualizacji, zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n.
Sposób realizacji tych wytycznych przez organy to kluczowe dla rozstrzygnięcia tej sprawy zagadnienie. Jak wynika z akt administracyjnych rzeczoznawca M.C. sporządził w sprawie nową opinię z [...] lutego 2020 r. W jej uzasadnieniu rzeczoznawca odnosząc się do powołanych wyżej wytycznych stwierdził, że przepisy nie przewidują formy aktualizacji, dlatego sporządzenie przez niego opracowanie stanowi nową opinię wykonaną w oparciu o zlecenie organu I instancji oraz wytyczne zawarte w wyroku wydanym w sprawie II SA/Po [...] (s. [...] opinii).
Kwestionując zasadność sporządzenia nowej opinii skarżący podniósł w skardze, że w sprawie powinna nastąpić aktualizacja opinii na podstawie art. 156 ust. 4 u.g.n. Na tej podstawie skarżący twierdzi, że w tym zakresie ww. wytyczne tut. Sądu nie zostały wykonane. Ich prawidłowa realizacja – zdaniem skarżącego- polegać miała na zleceniu przez organ I instancji zbadania, czy doszło do zmiany wartości prawa użytkowania wieczystego przyjętej w wycenie z 2018 r., a jeżeli do takiej zmiany nie doszło, należało zlecić biegłemu dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. (s. [...] skargi).
W ocenie Sądu stanowisko skarżącego w tej kwestii jest nieprawidłowe. Zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n (w wersji obowiązującej od 1 września 2017 r.) operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.
W judykaturze wskazuje się, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n świadczy o tym, że organ orzekający winien, nawet po upływie ważności operatu szacunkowego, przyjąć wartość prawa użytkowania wieczystego, określonej w operacie szacunkowym. Jednocześnie podkreśla się, że klauzula aktualności nie może kreować innej wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego, niż wartość tego prawa określona w operacie szacunkowym, którego dotyczy potwierdzenie aktualności (np. wyrok WSA w Warszawie z 20 maja 2020 r., I SA/Wa 883/20).
W ocenie Sądu z wytycznych sformułowanych w sprawie II SA/Po [...] nie wynika, aby Sąd przyjął wartość prawa określonego w opinii ze stycznia 2018 r. jako niezmienną, wymagającą jedynie potwierdzenia w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n., wobec upływu okresu z art. 156 ust. 3 u.g.n. Jeżeli biegły uznał zatem, że wartość przedmiotowego prawa uległa zmianie wobec upływu czasu, to zobowiązany był do sporządzenia nowej opinii. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy były uzasadnione podstawy do przyjęcia takiej zmiany wartości. Jest to jednak zagadnienie dotyczące poprawności sporządzonej opinii i oceny jej wiarygodności, jako dowodu w sprawie.
W podsumowaniu tej części rozważań Sąd uznał, że zarzuty naruszenia przez organy art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oraz art. 156 ust. 4 u.g.n. nie zasługują na uwzględnienie.
Kolejną kwestią sporną jest sposób ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie. Skarżący zakwestionował wnioski nowej opinii, podważając możliwość zmiany wartości prawa użytkowania wieczystego w stosunku do opinii ze stycznia 2018 r.
W kontekście tego zarzutu wyjaśnić należy, że opinia biegłego, w tym operat szacunkowy, podlega w postępowaniu administracyjnym, jak inne dowody, ocenie według 80 k.p.a., lecz co odróżnia ją pod tym względem, to szczególne dla tego dowodu kryteria oceny, które stanowią: poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego w niej stanowiska oraz stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen, a także zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej. Podkreślić należy, że specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ administracyjny, który nie posiada wiadomości specjalnych, w istocie tylko w zakresie zgodności z zasadami logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i wiedzy powszechnej. Te kryteria są wystarczające do uznania opinii biegłego za nieprzekonującą. Organ nie może oprzeć swego przekonania o istnieniu lub braku okoliczności, których zbadanie wymaga wiadomości specjalnych, wyłącznie na podstawie konkluzji opinii biegłego, ale powinien sprawdzić poprawność poszczególnych elementów opinii, składających się na trafność jej wniosków końcowych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że opinia biegłego, jest jednym z dowodów w sprawie i może być przedmiotem krytyki stron, a organ nie jest nią związany i ma obowiązek jej oceny w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Przy czym ustalenie stanu faktycznego sprawy należy zawsze do organu, a biegły powinien jedynie udzielić odpowiedzi na konkretne pytania dostosowane do stanu faktycznego sprawy. Z istoty tego dowodu wynika, że opinia biegłego musi zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy poprawności wniosków stawianych przez biegłego bez konieczności wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Musi zatem przekonywać jako logiczna całość, a biegły powinien wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Organ musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 maja 2019 r., I SA/Gl 1279/18, i powołane tam orzecznictwo).
Zaznaczyć ponadto należy, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Organ obowiązany jest więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W judykaturze podkreśla się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności.
Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona lub organ ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to - pomijając kwestię jego uzupełnienia - może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniony na mocy art. 157 u.g.n.
Ponadto w judykaturze zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w przepisach wykonawczych, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., I OSK 1215/18, i powołane tam orzecznictwo).
W ocenie Sądu organy odniosły się do treści nowej opinii z lutego 2020r., a ocena tego dowodu jako wiarygodnego jest prawidłowa i nie budzi żadnych wątpliwości. Organ I instancji stwierdził, że operat szacunkowy jest czytelny, logiczny, nie zawiera błędów rachunkowych i sporządzony został zgodnie z przepisami prawa. Ocenę tę podzielił organ odwoławczy, ponownie oceniając zebrany materiał dowodowy. Zauważyć należy, że skarżący polemizując z wnioskami nowej opinii, nie przedstawił istotnych argumentów, które pozwoliłyby na uznanie, że wywód biegłego i wnioski opinii budzą uzasadnione wątpliwości. Pokreślić tu należy, że skarżący skoncentrował się głównie na zarzucie nie zastosowania przez organy i biegłego trybu z art. 156 ust. 4 u.g.n., a ponadto zakwestionował (bez podania szerszego uzasadnienia) możliwość spadku wartości prawa użytkowania wieczystego w okresie styczeń 2018 – luty 2020. Skarżący nie przedstawił natomiast tzw. kontroperatu, ani nie wystąpił o poddanie kwestionowanego operatu kontroli przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.
Jeszcze raz w tym miejscu podkreślić należy, że organy nie posiadając wiadomości specjalnych, nie mają kompetencji do samodzielnego usuwania wątpliwości co do treści operatu, czy korygowania zawartych w nim ustaleń.
Wobec powyższego Sąd uznał, że sporządzona w sprawie opinia biegłego stanowi wiarygodny dowód, na podstawie którego organy dokonały prawidłowych ustaleń i oparły swe rozstrzygnięcie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jej rozstrzygnięcie, a sposób prowadzenia przez organy postępowania nie uzasadnia zarzucanego w skardze naruszenia art. 6 i 8 k.p.a.
Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 69 u.g.n., co do przesłanek zastosowania którego, wypowiedział się w sposób wiążący tut. Sąd w toku poprzednich kontroli decyzji wydanych w tej sprawie. Ocenę prawną co do zastosowania przepisu, wyrażoną w sprawie II SA/Po [...], uwzględniły organy oraz rzeczoznawca przy sporządzeniu opinii.
W podsumowaniu przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy administracyjne zgromadziły w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy, który należycie oceniły, dokonując (bez istotnego naruszenia przepisów postępowania) prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji właściwie zastosowały powołane na wstępie przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.