Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, po uwzględnieniu wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1275/08 uchylił decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, iż Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] orzekł o zwrocie działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...] na rzecz S. M. i A. M. Organ pierwszej instancji zrezygnował ze zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Odstąpienie od obciążenia stron obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania organ pierwszej instancji uzasadnił treścią przepisu art. 140 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 46, poz. 543 ze zm.) stwierdzając, że wobec znacznego zmniejszenia się wartości nieruchomości wypłacone odszkodowanie nie powinno podlegać zwrotowi. W punkcie II decyzji Starosta Powiatu W. odmówił zwrotu działek nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] w obrębie [...], które w jego ocenie nie stały się zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.
Od decyzji Starosty Powiatu W. Burmistrz Gminy W. wniósł odwołanie do Wojewody [...] domagając się jej uchylenia w części dotyczącej zwrotu działki ewidencyjnej nr [...] oraz w części odnoszącej się do odstąpienia od obciążenia stron obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.
Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] zaznaczył, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] została wywłaszczona decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] kwietnia 1975 r., nr [...] pod budowę osiedla T. Organ odwoławczy podkreślił, że ocena słuszności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w świetle przepisów art. 136 ust 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. powinna być uzasadniona szczegółowymi ustaleniami dotyczącymi celu wywłaszczenia i jego realizacji. W jego ocenie dokonane ustalenia nie mogą być uznane za wystarczające. Wojewoda [...] podkreślił, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w wystarczającym zakresie postępowania dowodowego w przedmiocie przesłanek zbędności nieruchomości wywłaszczonej określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ drugiej instancji zaznaczył również, że dowód z przeprowadzonej przez organ I instancji wizji lokalnej na wywłaszczonej nieruchomości nie wskazuje chwili w której rozpoczęto prace, a jedynie aktualny stan wywłaszczonych działek.
Dodał również, że zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powinna być oceniana na podstawie dokumentów, które stanowiły podstawę do uznania jej niezbędności przy orzekaniu o wywłaszczeniu zaznaczając również, że sposób wykorzystywania nieruchomości w odniesieniu do celu jej nabycia ocenia się według stanu istniejącego w tym dniu. Wojewoda [...] podkreślił, że Starosta Powiatu W. powinien przeprowadzić badanie faktyczne czy plan realizacji inwestycji przewidywał zabudowę ogólno – mieszkaniową na całej powierzchni, w jakiej części teren miał służyć infrastrukturze i czy realizacja inwestycji przebiegała stosownie do jego założeń. Dodał, że rozpatrując wniosek dotyczący zwrotu nieruchomości na postawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ winien ustalić przede wszystkim jakie obiekty miały być zrealizowane na nieruchomości objętej wnioskiem zgodnie ze wskazaną decyzją lokalizacyjną w ramach inwestycji.
Organ odwoławczy wskazał również na konieczność ponownego sporządzenia operatów szacunkowych bowiem operaty dołączone do akt w jego ocenie budzą zastrzeżenia natury formalnej. Podkreślił, że K. C. w sporządzonym przez siebie operacie z dnia 23 kwietnia 2001 r. pominęła ustalenie stopnia zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu jak stanowi przepis art. 140 § 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponadto ustaliła zmniejszenie się wartości nieruchomości w ujęciu procentowym czego nie przewiduje art. 140. W drugim operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 5 maja 2001 r. wątpliwości Wojewody [...] budził fakt, iż dokonując szacunku nieruchomości według jej stanu i wartości na dzień wywłaszczenia biegła oparła się na cenach 1m 2 gruntu porównywanych działek z początku 2001 r., a więc w oparciu o te czynniki cenotwórcze, które nie musiały występować w dacie wywłaszczenia to jest w 1997 r.
Reasumując Wojewoda [...] uznał, że wykazane wyżej kwestie nie zostały przez organ pierwszej instancji wyjaśnione, a zatem konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z zachowaniem reguł wynikających z treści art. 7, 77 § 1 kpa.
Skutkiem powyższego organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zaznaczając, że rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] A. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się stwierdzenia jej nieważności.
Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § pkt 4 kpa, jak również naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 46 § 1 k.c. i art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 46, poz. 543 ze zm.) a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W obszernym uzasadnieniu skargi A. M. zaakcentowała, że Wojewoda [...] wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. skierował do niej oraz do S. M. Tymczasem S. M. zmarła w lutym 2003 r. Skarżąca zaznaczyła, że na fakt ten wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżąca podkreśliła, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej narusza przepis art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Za bezpodstawne skarżąca uznała przyjęcie przez Wojewodę [...], iż przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być spełnione kumulatywnie w dwóch płaszczyznach to jest w sensie praktycznym i w sensie prawnym, jej zdaniem przesłanki te powinny być potraktowane jako alternatywne. Podkreśliła również, że spełnione zostały warunki zwrotu nieruchomości opisane z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
A. M. za błędny i merytorycznie nieuzasadniony uznała pogląd Wojewody [...] dotyczący konieczności ustalenia przez organ pierwszej instancji faktu czy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Skarżąc podkreśliła, że inwestor, który był adresatem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydanej w roku 1980 już nie istnieje i nie istnieje również żaden inny podmiot, który byłby prawnie powołany do realizacji zadań, które kiedyś wykonywała Dyrekcja Rozbudowy Miasta. Ustosunkowując się do kwestii operatów szacunkowych A. M. nie zgodziła się z krytyczną oceną przez organ operatów szacunkowy z dnia 5 maja 2010 r. oraz z dnia 23 kwietnia 2001 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i stwierdził jednocześnie, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawa prawną.
W niniejszej sprawie ocena całości zebranego materiału dowodowego skłania do Sąd do uznania, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. ponieważ jest ona obarczona wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prowadził postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania decyzji przez Wojewodę.
Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższy obowiązek wyraża się również w tym, że na każdym etapie postępowania administracyjnego organ je prowadzący ma obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Czynność ta ma szczególne znaczenie z uwagi na treść art. 156 § 1 k.p.a. bowiem naruszenie tego przepisu stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty czy rzeczowy lub majątkowy.
W zależności od tej oceny, organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowaniu w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych.
Zaznaczyć należy, że postępowanie administracyjne powinno być prowadzone wobec osób żyjących, a w konsekwencji decyzja powinna być doręczona takim właśnie osobom. W przeciwnym razie decyzja narusza przepis art. 30 § 4 i 5 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź art. 105 k.p.a., i daje sądowi administracyjnemu podstawy do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia.
Podkreślenia wymaga również to, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej czyli takiej, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przymiot strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osób zmarłych należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33, wyrok WSA w W-wie z 20 sierpnia 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX 258282).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. została doręczona m. in. S. M., która zmarła w lutym 2003 r.
Podkreślić należy, że doręczenie decyzji osobie zmarłej nastąpiło mimo, iż fakt zgonu wyżej wymienionej powinien być znany Wojewodzie [...] choćby z przebiegu postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1275/08. Wówczas Sąd zwiesił postępowanie właśnie z uwagi na powzięcie informacji o zgonie S. M. Mimo, iż jedynym spadkobiercą zmarłej jest jej córka A. M. (por. postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] czerwca 2007 r. (sygn. akt II NS 606/09) już sam fakt doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. osobie zmarłej uzasadnia konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego.
Rozpatrując ponowne sprawę organ odwoławczy uwzględni aktualny krąg stron postępowania, które powinny brać udział w postępowaniu i do których należy kierować wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Dopiero po prawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania przejdzie do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Sąd pragnie również wyjaśnić, że stwierdzenie wystąpienia ww. wady prawnej decyzji Wojewody [...] skutkowało tym, że był on zwolniony z obowiązku merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie nie oceniał zasadności podniesionych w tym zakresie zarzutów skargi.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.