Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] listopada 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku P. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie tego samego organu z [...] maja 2014 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2003 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] i ul. [...] w Dzielnicy [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł P. R. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Decyzją z [...] września 2003 r., nr [...], Prezydent [...], działając na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] i [...].
Wnioskiem z [...] lipca 2013 r. P. R. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Postanowieniem z [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wskazując, iż w świetle akt sprawy należało uznać, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem złożył P. R..
Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło postanowienie tego samego organu z [...] maja 2014 r. i umorzyło postępowanie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Kolegium wskazało, że choć w dacie wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, znajdującej się w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowej, wnioskodawca nie posiadał do tej nieruchomości praw rzeczowych, to jednak obecnie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym z tytułu posiadania udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.
Wyrokiem z [...] lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 153/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na ww. postanowienie SKO w [...] z [...] grudnia 2014 r.
Wyrokiem z 21 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3101/15, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lipca 2015 r. oraz postanowienie SKO w [...] z [...] grudnia 2014 r. znak: [...].
Postanowieniem z [...] listopada 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie tego samego organu z [...] maja 2014 r., nr [...].
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść art. 157 § 2 kpa i wskazało, że organ administracji obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy żądanie pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony (por. wyrok NSA z 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 599/99, LEX nr 54727).
Następnie Kolegium podniosło, że w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z 21 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3101/15, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie budzi wątpliwości zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, że stroną w postępowaniu podziałowym prowadzonym na podstawie art. 97 ust. 1 u.g.n. może być jedynie właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty nieruchomości, która podlega podziałowi. Decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2003 r. zatwierdzała projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. NSA podniósł, iż decyzja ta stała się ostateczna i wywołała określone skutki prawne w postaci wydzielenia, między innymi, działki nr [...]. To na tej działce zlokalizowany jest budynek, w którym znajduje się lokal stanowiący odrębną własność P. R. Ustanowienie odrębnej własności tego lokalu oraz związane z tym nabycie udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu (działki nr [...]) nastąpiło w 2013 r. Zdaniem NSA, P. R. nigdy nie był więc współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] i do tej działki nie przysługiwał mu żaden inny tytuł prawnorzeczowy.
W dacie nabycia udziału w prawie użytkowania wieczystego działka ta nie istniała. NSA wskazał, iż podziela pogląd, wedle którego tylko te osoby, którym w dacie wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do podzielonej nieruchomości, uprawniający do samodzielnego działania, mogą skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1099/11). NSA podsumował, iż stan faktyczny niniejszej sprawy jednoznacznie wskazuje, że P. R. nie legitymuje się tytułem uprawniającym do samodzielnego działania w zakresie podziału przedmiotowej nieruchomości. Nie przysługuje mu zatem przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r. Tym samym, NSA za zgodne z prawem uznał postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Powołując się na zapadły w sprawie wyrok NSA z [...] września 2017 r. Kolegium podkreśliło, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył P. R. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
- 1) art. 28 kpa w związku z art. 97 ust. 1, art. 95 pkt 1, 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 5 ustawy o własności lokali oraz art. 40, 41 i 42 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez odmowę skarżącemu przymiotu strony na tle błędnej wykładni lub pominięcia ww. przepisów prawa materialnego, skutkujących ich naruszeniem;
- 2) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 kpa poprzez rozpatrzenie sprawy przez Kolegium bez uwzględnienia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i dostatecznego jej wyjaśnienia, a także bez uwzględnienia naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wskazanych wyżej podstawowych zasad procedury administracyjnej, obligujących organy administracyjne do podejmowania decyzji i ich uzasadniania w sposób zgodny z zasadami prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, informowania stron, przekonywania i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu, a nie poprzez ogólnikowe przytaczanie argumentacji orzeczniczo-komentarzowych do art. 28 kpa, bez wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia przy ocenie statusu skarżącego jako strony zgłoszonych przez niego argumentów.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż powołanie się przez SKO na wyrok NSA z 21 września 2017 r. w zakresie objętym wnioskiem skarżącego jest błędne. Wyrok ten dotyczy bowiem wyłącznie ogólnych zasad postępowania o podział nieruchomości ujętych w art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami i abstrahuje od tej konkretnej, szczególnej sytuacji prawnej, w której ten podział został przeprowadzony i którego szczególne okoliczności są podstawą zaskarżenia w tej sprawie.
Skarżący przywołał następnie okoliczności faktyczne, z których wynika szczególny charakter niniejszej sprawy i wskazał, że kwestia przymiotu strony wymaga odniesienia się do szczególnej sytuacji, w której znalazł się podmiot składający wniosek o podział nieruchomości w wyniku wejścia w życie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W ocenie skarżącego, z przepisów ww. ustawy wynika, iż po ich wejściu w życie Spółdzielnia "[...]" nie może już swobodnie dysponować nieruchomościami zabudowanymi, a może je dzielić lub łączyć wyłącznie w celu realizacji ustawy i zgodnie z jej literą. Badając niniejszą sprawę organ nie ustalił jednak celu podziału, a w związku z tym nie określił, czy ww. spółdzielnia posiadała interes prawny w przeprowadzeniu tego konkretnego podziału.
W ocenie skarżącego, uznanie po jego stronie braku przymiotu strony oznaczałoby, że prawo własności skarżącego jest kształtowane w drodze administracyjnej bez prawa do sądu, co przeczy fundamentalnym prawom obywatelskim potwierdzonym zobowiązaniami międzynarodowymi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie narusza przepisów prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ odwoławczy, utrzymał w mocy postanowienie tego samego organu z [...] maja 2014 r. o odmowie wszczęcia, na podstawie art. 61a § 1 kpa, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2003 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] i [...].
Zaskarżone postanowienie Kolegium zapadło po rozpoznaniu wniosku P. R. z [...] czerwca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego samego organu z [...] maja 2014 r. Z akt sprawy wynika, iż powyższy wniosek P. R. był już raz przedmiotem rozstrzygnięcia organu odwoławczego w postaci postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2014 r. Postanowienie to zostało następnie poddane kontroli sądu administracyjnego. W wyniku tej kontroli w sprawie zapadł prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2017 r., którym sąd II instancji uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lipca 2015 r. oraz postanowienie SKO z [...] grudnia 2014 r.
Powyższe oznacza, iż ponownie rozpoznając wniosek P. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2014 r. organ odwoławczy związany był oceną prawną wyrażoną w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2017 r.
Wyjaśnić trzeba, iż zasada związania organu administracji oceną prawną wyrażoną w zapadłym w sprawie orzeczeniu sądu wynika wprost z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej zwanej "ppsa". Zgodnie z powołanym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z 15 stycznia 1998 r., sygn. II SA 1560/97 niepubl.). W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, Lex 745376).
Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12: "Przepis art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 ppsa oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.
Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 pppsa oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania".
Przypomnieć zatem trzeba, iż w uzasadnieniu zapadłego w niniejszej sprawie wyroku z 21 września 2017 r., I OSK 3101/15, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie budzi wątpliwości zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, że stroną w postępowaniu podziałowym, prowadzonym na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być jedynie właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty nieruchomości, która podlega podziałowi. Decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2003 r. zatwierdzała projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. NSA podniósł, iż decyzja ta stała się ostateczna i wywołała określone skutki prawne w postaci wydzielenia, między innymi, działki nr [...]. To na tej działce zlokalizowany jest budynek, w którym znajduje się lokal stanowiący odrębną własność P. R. Ustanowienie odrębnej własności tego lokalu oraz związane z tym nabycie udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu (działki nr [...]) nastąpiło w 2013 r. Zdaniem NSA, P. R. nigdy nie był więc współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] i do tej działki nie przysługiwał mu żaden inny tytuł prawnorzeczowy.
W dacie nabycia udziału w prawie użytkowania wieczystego działka ta nie istniała. NSA wskazał, iż podziela pogląd, wedle którego tylko te osoby, którym w dacie wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do podzielonej nieruchomości, uprawniający do samodzielnego działania, mogą skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1099/11). NSA podsumował, iż stan faktyczny niniejszej sprawy jednoznacznie wskazuje, że P. R. nie legitymuje się tytułem uprawniającym do samodzielnego działania w zakresie podziału przedmiotowej nieruchomości. Nie przysługuje mu zatem przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r. Tym samym, za zgodne z prawem Naczelny Sąd Administracyjny uznał postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego.
W wiążącym organ administracji w niniejszej sprawie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2003 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, a w konsekwencji za zgodne z prawem uznał postanowienie organu I instancji z [...] maja 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Prawidłowo zatem, kierując się powyższą oceną NSA, organ odwoławczy utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji z [...] maja 2014 r.
Skarga stanowi zaś w istocie polemikę z oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2017 r., gdyż stanowisko organu odwoławczego opiera się w całości na ocenie i ustaleniach zawartych w motywach tego wyroku. Wobec powyższego, zawarte w skardze zarzuty naruszenia tak przepisów prawa materialnego (tj. art. 28 kpa w związku z art. 97 ust. 1, art. 95 pkt 1, 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 5 ustawy o własności lokali oraz art. 40, 41 i 42 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych), jak i przepisów prawa procesowego (tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa) nie zasługiwały na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), orzekł jak w sentencji.