Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] września 2021 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku M.O., Z.W. i B.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2016 r. nr [...], w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] marca 1987 r. nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) - uchyliło w całości własną decyzję z [...] czerwca 2016 r. nr [...] i umorzyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] marca 1987 r. nr [...].
Orzeczenie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] marca 1987 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...] - [...], osada tabelowa nr [...] wsi [...], osada tabelowa nr [...] wsi [...] - część, osada [...] nr [...] wsi [...], osada tabelowa nr [...] wsi [...] [...], osada tabelowa nr [...] wsi [...] - część, [...], osada tabelowa nr [...] wsi [...] położonych w rejonie urbanistycznym [...] przy ul. [...], w sposób przedstawiony na mapie sytuacyjnej, przyjętej do zasobu Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych w [...] w dniu [...] lipca 1986 r. za numerem [...], stanowiącej integralną część niniejszej decyzji.
B.L., Z.W. i M.O. (dalej jako skarżący) wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podziałowej - w części dotyczącej ich nieruchomości. Wyjaśnili, że podział tej nieruchomości doprowadził do wydzielenia działki pod drogę, która jednak nadal stanowi własność prywatną, faktycznie stanowiąc ogólnodostępny ciąg pieszo-jezdny.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] marca 1987 r.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Orzeczeniem tym jedna z działek została wydzielona pod drogę lub jej poszerzenie. Jak stwierdzono w kwestionowanej decyzji - została ona wydana zgodnie z planem zagospodarowania. Był to zatwierdzony plan ogólny [...] z dnia [...] lutego 1981 r., zarządzenie nr [...].
Wobec braku ww. planu, który nie został odnaleziony przez organ, uznał on, iż nie można stwierdzić, czy decyzja podziałowa została wydana zgodnie z treścią pisma - a w konsekwencji nie można stwierdzić nieważności kwestionowanego orzeczenia.
Kolegium zweryfikowało także zaskarżoną decyzję pod kątem ewentualnego występowania każdej z przesłanek określonych w przepisie art. 156 k.p.a.
Skarżący wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - podnosząc, iż kwestionowana decyzja zapadła w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny oraz niewłaściwie zastosowane przepisy prawa.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2016 r., nr [...].
Powyższa decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1053/17, stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2017 r. nr [...].
Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jak wynika z nadesłanego do Sądu przy piśmie z 19 stycznia 2018 r. odpisu skróconego aktu zgonu, J.W. uczestniczka postępowania zmarła w dniu [...] grudnia 2016 r. - zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że rozstrzygnięcie to zostało skierowane do osoby zmarłej, a więc takiej, która nie mogła mieć statusu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że zmarła J.W. - jako osoba niemająca zdolności prawnej - nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak, to w stosunku do niej nie można było prowadzić postępowania, ani skierować do niej podjętego rozstrzygnięcia.
Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej - to należy przyjąć, iż rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem nr [...] z [...] września 2019 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesiło postępowanie administracyjne z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z [...] czerwca 2016 r. - do czasu wskazania następców prawnych J.W. poprzez dostarczenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia oraz na zasadzie art. 100 § 1 k.p.a. wezwało strony postępowania do podjęcia postępowania zmierzającego do ustalenia następstwa prawnego po J.W..
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyły M.O. i Z.W..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 201/20 uchylił zaskarżone postanowienie z [...] listopada 2019 r. nr [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2019 r. nr [...].
W uzasadnieniu wskazał, że wyprowadzony przez organy wniosek o konieczności zawieszenia całego toczącego się postępowania administracyjnego uznać należy za błędny i niezgodny z powołanymi przepisami. Umknęło bowiem uwadze organów, że zmarła J.W. była współwłaścicielką nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...], a nie nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...]. Skoro zaś następstwo prawne skarżących w zakresie nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...] nie budzi wątpliwości i zostało należycie udokumentowane (nie istnieją też żadne inne przeszkody), to w ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw do zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania nadzorczego dotyczącego nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...].
Dodał, że Kodeks postępowania administracyjnego w takich przypadkach dopuszcza możliwość wydania decyzji częściowej.
Na zakończenie podniósł, że ponownie rozpatrując sprawę zawieszenia, organ zbada, czy w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego, dotyczącego decyzji podziałowej obejmującej różne nieruchomości osad tabelowych wsi [...], istnieje możliwość odrębnego rozpatrzenia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w części dotyczącej nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...] - w której to sprawie ustaleni są następcy prawni. W pozostałej części organ upewni się, że inne nieruchomości rzeczywiści skutecznie objęte są wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej i w zależności od dokonanych ustaleń podejmie dalsze działania, mając na uwadze, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] uchyliło w całości własną decyzję nr [...] z [...] czerwca 2016 r. i umorzyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] marca 1987 r. nr [...].
W uzasadnieniu wskazało, iż stosownie do brzmienia 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie prawomocnym wyrokiem sądu oznacza, iż organ wydający decyzję jest zobowiązany do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, jakie wynikają z orzeczenia sądu, o ile po wydaniu wyroku nie doszło do zmian w przepisach prawa, uniemożliwiających rozpoznanie sprawy zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku zapadłym w danej sprawie.
Następnie podniosło, że ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) dokonano istotnych zmian w zakresie dotyczącym wszczęcia i prowadzenia postępowań w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdy od dnia jej doręczenia upłynęło 10 lat i wówczas, gdy od dnia doręczenia upłynęło 30 lat. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Mając zatem na względzie powyższe zmiany stanu prawnego Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie nie może być związane oceną prawną i wskazaniami, wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 201/20 - albowiem postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] marca 1987 r. co do której, zgodnie z przywołanym powyżej art. 2 ust. 2, postępowanie umarza się z mocy prawa.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie M.O. i Z.W. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
- - art 7 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu,
- - art 107 § 1 k.p.a. poprzez powołanie w decyzji niepełnej podstawy prawnej,
- - art 158 § 2 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania w sprawie na zasadzie art. 156 § 2 k.p.a. i zaniechaniu w decyzji SKO wymaganego przepisem stwierdzenia, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] marca 1987 r. - została wydana z naruszeniem prawa.
Wobec powyższego wniosły o:
- 1) uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z uwagi na to, że rozstrzygniecie wymaga uzupełnienia merytorycznego,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazały, że ich sprzeciw wobec zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi brak wymaganej przez prawo procedury związanej z wydaniem decyzji umarzającej postępowanie - co w sposób istotny pogarsza ich sytuację prawną.
W zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie ograniczyło rozstrzygnięcie wyłącznie do umorzenia postępowania w myśl ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - zaniechując dokonania oceny zgodności z prawem decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] marca 1987 r. W tym zakresie art 158 § 2 k.p.a. został naruszony w stopniu istotnie ograniczającym ich interes prawny - który polega na potwierdzeniu przez SKO naruszenia na ich szkodę prawa przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...]. Wykazany wyżej brak w decyzji SKO ustalenia odnoszącego się do stwierdzenia naruszenia prawa w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] narusza też w tej części art. 107 § 1. k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona - aczkolwiek z innej przyczyny niż wskazały skarżące.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał przede wszystkim na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2021 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jak wynika bowiem z nadesłanego do Sądu odpisu skróconego aktu zgonu, uczestnik tego postępowania W.S. zmarł w dniu [...] marca 2021 r. - zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji z [...] września 2021 r. Oznacza to, że rozstrzygnięcie tej decyzji zostało skierowane do osoby zmarłej, a więc takiej, która nie mogła mieć statusu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W tym miejscu wyjaśnić należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy prawnej, która wprost reguluje kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej.
Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z24 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1722/15, stwierdził, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, iż prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji (wyroki NSA z: 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, z aprobującą glosą M. Stahl – OSP 1985/5/108 s. 262-263; 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99; 20 września 2002 r., I SA 428/01; 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06, Lex 505429; 30 września 2009 r., I OSK 1429/08; 6 czerwca 2013 r., II OSK 383/12, Lex 1352914). Pogląd taki w pełni aprobuje doktryna (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 666).
Również w doktrynie wskazuje się, że wszczęcie postępowania wobec osoby zmarłej nie ma prawnej skuteczności i ewentualna decyzja skierowana do takiej osoby musi być traktowana jako decyzja nieistniejąca wydana w nieistniejącym postępowaniu (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 48-49).
Podkreślić należy, iż jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wynika to przede wszystkim z faktu, że aby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a. status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto, jak wynika z treści art. 30 § 1 k.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 k.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną, która kończy się z chwilą śmierci.
W związku z powyższym nie ulega zatem wątpliwości, że zmarły W.S. - jako osoba nie mająca zdolności prawnej - nie mógł być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak, to w stosunku do niego nie można było prowadzić postępowania, ani skierować do niego wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy uznać, iż rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy prowadząc to postępowanie organ miał wiedzę na ten temat, czy też nie. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu - art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art.10 § 1 k.p.a.
Nie ma również znaczenia rodzaj wydanej decyzji - czy była to decyzja merytorycznie rozpoznająca sprawę czy też decyzja o umorzeniu postępowania. Liczy się tylko fakt wydania i skierowania decyzji do osoby zmarłej.
Analogiczne stanowisko - w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji (o umorzeniu postępowania z urzędu na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r.) skierowanej do osoby zmarłej - zostało zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 27 kwietnia 2022 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 642/22, z 28 czerwca 2022 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 322/22 i z 7 października 2022 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1395/22.
Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie oceniał merytorycznie zasadności wniesionej skargi - gdyż w warunkach niniejszej sprawy byłoby to przedwczesne.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie, następnie zaś dokona ustaleń wynikających z wytycznych zawartych w wyroku WSA z 28 sierpnia 2020 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 201/20 - ustalając właściwy krąg uczestników tego postępowania - do których skieruje podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.