Uzasadnienie
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], ustalającą odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz J. C. – Ż. za przejęcie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...]ha, położoną w obrębie [...] w W., która stała się własnością Skarbu Państwa zgodnie z decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie autostrady A-[...] o wybudowanie obwodu utrzymania autostrady dla drogi A-[...] wraz z centrum zarządzania ruchem w węźle [...] (dawniej [...]).
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Rozbudowa autostrady A-[...] o wybudowanie obwodu utrzymania autostrady dla drogi A-[...] wraz z centrum zarządzania ruchem w węźle [...] (dawniej [...]), nieruchomość położona w W., obręb [...], oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...], o pow. [...] ha z dniem 15 maja 2013 roku, tj. z dniem uostatecznienia się tej decyzji stała się własnością Skarbu Państwa.
Badając stan prawny nieruchomości Wojewoda [...] ustalił, że do dnia w którym decyzja zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, ww. działka stanowiła własność J. C. – Ż. (dowód: księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy dla [...] w W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych).
Rozpoznając sprawę Wojewoda wskazał na, między innymi, treść art. 12 ust. 4 pkt 1 i 2 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194), art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1- 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 204 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.). Organ wskazał, iż operat szacunkowy wyceny przedmiotowej nieruchomości został sporządzony w dniu 30 sierpnia 2013 roku przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. Uwzględniając analizę zachowań rynku i dane transakcyjne rzeczoznawca wycenił przedmiotową nieruchomość stosując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia września 2004 roku; przy zastosowanej metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego, dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy t nieruchomości.
Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.
Rzeczoznawca majątkowy dokonał badania Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] maja 2010 roku, który obowiązywał na terenie objętym wyceną, w dniu [...] kwietnia 2013 roku tj. w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Według ww. studium, teren objęty wyceną znajdował się w zespole urbanistycznym aktywności gospodarczej – [...], na terenie oznaczonym na rysunku studium symbolem korytarzy ulic i węzłów – [...].
W świetle powyższych ustaleń biegły przeprowadził badanie rynku nieruchomości nabywanych pod rozbudowę, przebudowę istniejących oraz budowę nowych elementów układu komunikacyjnego W. Po odrzuceniu transakcji o cenach skrajnych do szacowania biegły przyjął grupę 13 transakcji nieruchomościami gruntowymi o przeznaczeniu pod układy komunikacyjne, które były przedmiotem sprzedaży i które były najbardziej podobne do nieruchomości wycenianych. Na podstawie cen transakcyjnych zestawionych w tabeli nr 2 znajdującej się w operacie szacunkowym na str. 7, rzeczoznawca ustalił średnią cenę 1 m2 w wysokości [...] zł. Następnie dokonał wyboru dwóch transakcji o cenie minimalnej oraz o cenie maksymalnej, określając procentowy wpływ cech rynkowych (położenie nieruchomości oraz sposób użytkowania) na wartość przedmiotu wyceny oraz wartość współczynników korygujących i ich sumę, która wyniosła 0,961. W oparciu o przedstawioną wyżej metodykę wyceny rzeczoznawca obliczył wartość 1 m2 ww. nieruchomości i określił ją w wysokości [...] zł, co w konsekwencji pozwoliło na oszacowanie wartości gruntu o łącznej pow. [...] m2 na kwotę [...] zł. Wobec oświadczenia strony o wydaniu nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wysokość odszkodowania została powiększona o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości tj. o kwotę [...] zł. Łącznie kwota odszkodowania wyniosła [...] zł.
Pismem z dnia 20 listopada 2013 roku J. C. – Ż. złożyła uwagi i zastrzeżenia do wyceny przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 12 stycznia 2014 roku rzeczoznawca majątkowy udzielił stronie szczegółowych wyjaśnień co do podnoszonych kwestii. Kolejnym pismem z dnia 16 stycznia 2014 roku strona podtrzymała swoje uwagi do wyceny przedmiotowej działki.
W świetle ww. wyjaśnień rzeczoznawcy Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy z dnia 30 sierpnia 2013 roku spełnia wymogi określone w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wobec powyższego organ uznał przedmiotowy operat za prawidłowy, wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami, a tym samym dopuścił jako dowód w sprawie.
Biorąc powyższe pod uwagę, w dniu [...] lutego 2014 r. Wojewoda [...] wydał decyzję, znak: [...], którą orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz J. C. – Ż. z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonych w W., obręb [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], o pow. [...] ha.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła J. C. – Ż., reprezentowana przez adwokata, podnosząc, iż rzeczoznawca majątkowy błędnie ustalił przeznaczenie nieruchomości jako drogowe, a nie uwzględnił jej przeznaczenia wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. Zdaniem strony, wyceniana nieruchomość w ww. studium położona jest na terenach przeznaczonych pod aktywność gospodarczą – [...]. Tak dobrany materiał porównawczy (nieruchomości drogowych) nie spełnia warunku podobieństwa. Ponadto, transakcje te wykraczają ponad dwuletni okres liczony od dnia sporządzenia operatu szacunkowego. Do odwołania strona dołączyła kontroperat o wartości przedmiotowej nieruchomości określonej na kwotę [...] zł.
Rozpatrując ww. odwołanie Minister Infrastruktury i Rozwoju przytoczył treść przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Wskazał, iż brzmienie powyższych przepisów stawia nacisk na przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami z pominięciem wskazań decyzji lokalizacyjnej. Należy więc w pierwszej kolejności ustalić, czy nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie studium bądź decyzją o warunkach zabudowy. Dopiero pod względem tak ustalonego przeznaczenia szacowanej nieruchomości możliwy będzie dobór nieruchomości porównawczych.
Organ odwoławczy wskazał, iż w warunkach przedmiotowej sprawy rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż wyceniana nieruchomość gruntowa położona jest w strefie pozaśródmiejskiej W. w obrębie [...], w odległości około [...] km w linii prostej na północ od centrum miasta. Ma kształt wieloboku zbliżonego do prostokąta i jest niezabudowana, nieogrodzona i porośnięta trawą. Rzeczoznawca ustalił także, iż teren, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze zmianą Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, przyjętą uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] maja 2010 r., przedmiotowa nieruchomość położona jest w zespole urbanistycznym aktywności gospodarczej – [...] i jednocześnie na terenie oznaczonym na rysunku studium symbolem korytarzy ulic i węzłów - [...].
Po wstępnym przeglądzie rynku nieruchomości drogowych za okres 2011-2013 biegły stwierdził, iż zanotowano tylko kilka transakcji, w oparciu o które brak było możliwości przeprowadzenia miarodajnej analizy tego rodzaju rynku. W związku z tym uznano, że należy okres badania rynku rozszerzyć o rok 2010. Rodzaj badanego rynku to transakcje sprzedaży działek gruntu ze strefy śródmiejskiej, pozaśródmiejskiej i peryferyjnej W. przeznaczonych pod budowę, rozbudowę i przebudowę układów komunikacyjnych W., zaś okres badania to lata od 2010 do 2013.
Biegły wyjaśnił, że na rynku nieruchomości, którego charakterystykę przedstawił w operacie, zanotowano kilkadziesiąt transakcji różnego rodzaju nieruchomości nabywanych w drodze rokowań do zasobu Gminy W. lub zasobu Skarbu Państwa, na potrzeby realizacji inwestycji z zakresu rozbudowy, przebudowy istniejących oraz budowy nowych elementów układu komunikacyjnego W. W przeważającej liczbie były to działki, których kształt i powierzchnie były rezultatami wydzieleń geodezyjnych, zgodnie z przebiegami linii zabudowy zaprojektowanych i przyjętych do realizacji obiektów komunikacyjnych.
Nabywane na potrzeby budowy układów komunikacyjnych działki gruntu przed ich wydzieleniem stanowiły części terenów nieruchomości zorganizowanych, o obszarach najczęściej dużo większych niż one same. Stąd też o ich jednostkowej wartości najczęściej decydowały nie ich powierzchnia i kształt, które posiadały jako przedmioty transakcji lecz wartości nieruchomości, z których zostały wydzielone.
Po odrzuceniu transakcji o cenach skrajnych, a także po standaryzacji próbki, do dalszej analizy i procesu szacowania wartości nieruchomości jako reprezentatywną biegły przyjął grupę 13 transakcji, które w jego ocenie najbardziej spełniały warunki podobieństwa do przedmiotu wyceny.
Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.
Wartość 1m2 gruntu działki nr [...] została oszacowana na kwotę [...] zł, a łączna wartość gruntu została określona na kwotę [...] zł.
Po dokonaniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że wycena nieruchomości została sporządzona prawidłowo. Organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W. działka nr [...] znajduje się w zespole urbanistycznym aktywności gospodarczej [...] i jednocześnie w całości położona jest w obszarze korytarzy ulic i węzłów - [...]. W ocenie Ministra, oznacza to, iż szacowana działka położona była na terenie dróg, gdyż jest to funkcja wiodąca dla szacowanej działki. Ujęcie działki w korytarzu drogi wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia, że działki te w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej leżały na terenie aktywności gospodarczej.
Minister wskazał, iż stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium stanowi podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Co prawda, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium nie jest aktem prawa miejscowego niemniej jednak jego ustalenia są wiążące, tak dla władzy jak i obywateli, przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. T. Bąkowski, Komentarz do art. 9 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, publ. Kantor Wydawniczy Zakamycze 2004).
W ocenie organu odwoławczego, powyższe oznacza, iż skoro w przedmiotowym studium szacowane działki zostały umieszczone w korytarzu ulicy to należy je traktować jako przeznaczone pod drogę publiczną. Studium bowiem, choć nie precyzyjnie, określa system rozwoju komunikacji w gminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 39/11, publ. CBOSA). Z powyższych rozważań organ wyprowadził konkluzję, że o ile faktycznie studium nie jest aktem prawa miejscowego to, mając na uwadze art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na potrzeby wyceny nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jego ustalenia mają moc równorzędną do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem pominąć okoliczności, że nieruchomość leży w korytarzu drogi.
W świetle powyższego, w ocenie Ministra, zawarte w odwołaniu stwierdzenie jakoby podstawowym przeznaczeniem szacowanego gruntu było przeznaczenie go pod produkcję, budownictwo, handel hurtowy, gospodarkę magazynową, logistykę, obsługę transportu i telekomunikację, gospodarowanie odpadami, handel detaliczny, biura, działalność targowo-wystawienniczą, naukę i szkolnictwo wyższe, obsługę turystyki jest nadużyciem. W ocenie Ministra, powyższe przeznaczenie jest bowiem ogólnym kierunkiem zagospodarowania obszaru, na którym leży przedmiotowa nieruchomość. Doprecyzowaniem tego ogólnego przeznaczenia jest natomiast umieszczenie jej w obszarze węzła komunikacyjnego. Takie stanowisko zostało zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2014r., sygn. akt I SA/Wa 74/14, publ. CBOSA.
Organ wskazał ponadto, iż mając na uwadze, iż w kontroperacie nadesłanym przez skarżącą przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w sposób nieprawidłowy (jako usługi) organ odstąpił od dalszej jego analizy.
Minister podsumował iż w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu wycena działki nr [...] została sporządzona prawidłowo w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., tj. przy przyjęciu do porównania cen transakcyjnych działek nieruchomości drogowych. W ocenie organu, analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.
Biegły prawidłowo ustalił przeznaczenie szacowanego gruntu jako drogowe i na tej podstawie sporządził bazę nieruchomości porównawczych. Powyższe wypełnia dyspozycję § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Organ podkreślił, że dobór nieruchomości porównawczych należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Skoro zatem rzeczoznawca majątkowy uznał, iż na badanym rynku przyjęte do porównań nieruchomości najbardziej spełniają wymóg podobieństwa do nieruchomości wycenianej, to brak jest podstaw do podważenia zawartych w operacie ustaleń biegłego. Organ wskazał ponadto, że prawidłowo rzeczoznawca majątkowy uznał, że w celu poszukiwania nieruchomości podobnych należy rozszerzyć okres badania rynku do 2010 r.
Mając powyższe na względzie, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], ustalającą odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz J.C. – Ż. za przejęcie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...] w W., która stała się własnością Skarbu Państwa zgodnie z decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie autostrady A-[...] o wybudowanie obwodu utrzymania autostrady dla drogi A-[...] wraz z centrum zarządzania ruchem w węźle [...] (dawniej [...]).
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. C. – Ż., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].
Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
- 1) art. 10 §1 k.p.a. tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, polegające na wydaniu decyzji przed upływem terminu wyznaczonego stronie na wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego, wskutek czego organ odwoławczy nie odniósł się do pisma złożonego przez stronę, w którym przedstawiono okoliczności mogące rzutować na ocenę prawną i treść rozstrzygnięcia;
- 2) art. 7, 8, 9 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 2 i art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że zlokalizowanie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. wywłaszczonej nieruchomości na terenie m. in. węzła komunikacyjnego [...] "[...]" jest równoznaczne z przeznaczeniem tej nieruchomości pod drogi i infrastrukturę drogową;
- 3) art. 7, 8, 9 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na oparciu się przez organ na wadliwym operacie autorstwa J. W. i jednoczesnym odrzuceniu prawidłowo sporządzonego operatu przedstawionego przez stronę autorstwa P. D.;
- 4) art. 130 ust. 1 w zw, z art. 134 ust. 3 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości;
- 5) art. 134 ust. 4 w zw. z art. 154 ust. 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich zastosowanie i dokonanie wyceny wywłaszczonej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na skutek błędnego przyjęcia w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, że wywłaszczona nieruchomość była przeznaczona pod infrastrukturę komunikacyjną;
- 6) art. 7, art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 134 ust. 2 Ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) poprzez zaniechanie przyjęcia przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych i pominięcie dyrektywy wzięcia pod uwagę aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami na skutek rozszerzenia okresu badania rynku wstecz powyżej trzech lat w sytuacji braku do statecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi w okresie 2011 - 2013;
- 7) art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 77 §1 k.p.a. poprzez oparcie się przez rzeczoznawcę, a w konsekwencji organ, na dowodach nieznanych stronie i nie znajdujących się w aktach sprawy, tj. na powołanych przez rzeczoznawcę, w jego wyjaśnieniach z dnia 12 stycznia 2014 r., pismach ministra transportu (decyzjach administracyjnych) mających zawierać wytyczne stanowiące podstawę do uznania przez biegłego, że w niniejszej sprawie nieruchomość jest przeznaczona pod budowę układów komunikacyjnych według zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,
- 8) art. 7, art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 16 i pkt 17 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, §4 ust. 1 i ust 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomości wskazane w operacie szacunkowym autorstwa J. W. spełniają kryterium podobieństwa w porównaniu z nieruchomością wywłaszczoną.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż zarówno rzeczoznawca działający na zlecenie organu I instancji, jak też organy obu instancji nie poddali analizie kluczowego dokumentu, jakim jest całość Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. wraz z załącznikami. W ocenie skarżącej, podmioty te ograniczyły się tylko do lakonicznej informacji Urzędu Miejskiego W., wskazującej, że nieruchomość znajduje się w zespole urbanistycznym aktywności gospodarczej - [...] i jednocześnie dodatkowo w obszarze lokalizacji węzła komunikacyjnego.
Ponadto, skarżąca wskazała, iż już tylko powiększony fragment załącznika do Studium - rys. nr [...] "Kierunki zagospodarowania przestrzennego - struktura funkcjonalno- przestrzenna" Arkusz BI, wskazuje, że obszar węzła komunikacyjnego [...] "[...]" ograniczony linia przerywaną, obejmuje zwartą powierzchnię kilkudziesięciu hektarów, przeciętą przez [...] i tzw. Trasę [...] (drogę biegnącą w kierunki P.) i oczywistym jest, że cały ten obszar nie jest i nie może być przeznaczony pod drogi.
Jak bowiem wynika z treści legendy do rys. nr 6, obszar lokalizacji węzła stanowi jeden z obszarów, na których obowiązują nakazy, zakazy i dopuszczenia i inne oznaczenia dotyczące nakazów i dopuszczeń. Równocześnie z treści legendy wynika, że żółtym okręgiem oznaczono na terenie węzła obszar przeznaczony na cele realizacji wyspecjalizowanego ośrodka usługowego. Powyższe koresponduje z częścią tekstową studium oraz innymi rysunkami stanowiącymi załączniki do tego dokumentu, przesadzając, że zlokalizowanie w obszarze węzła komunikacyjnego nie jest równoznaczne z przeznaczeniem pod drogi, a pod realizację ośrodków specjalistycznych wyspecjalizowanych w pewnych rodzajach handlu i usług przy wylotach dróg z miasta, powiązanych z funkcjami obsługi transportu, dogodnie włączonych w system komunikacyjny miasta i regionu ze względu na bliskość trasy szybkiego ruchu ([...]), jak np. wielkie i średnie hurtownie w ramach zorganizowanych przestrzennie zgrupowań lub parków biznesu.
Skarżąca zwróciła uwagę na konieczność analizy całego dokumentu Studium i załączników w postaci rysunków podnosząc, że do ustalenia przeznaczenia nieruchomości na podstawie studium nie wystarczające jest zapoznanie się wyłącznie z jego wycinkiem tekstowym oraz z rysunkiem fragmentu studium, jak to uczynił biegły. Konieczne jest dokonanie analizy całości części tekstowej i graficznej, nie zaś wyłącznie - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - oparcie się na zaświadczeniu Gminy W. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2013 r. sygn. II SA/Po 143/13).
Ponadto skarżąca podniosła, iż dla części spornego terenu, który w Studium został oznaczony jako teren węzła komunikacyjnego, został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z Uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...], [...], [...], oraz [...] w W. (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...].07.2014 r. Poz. [...]) i załącznika nr [...] (Rysunku płanu), teren określony w Studium jako obszar "węzła komunikacyjnego" na północ od [...] oznaczony jako [...],[...] i [...] został przeznaczony pod usługi. W ocenie skarżącej, przesądza to o wadliwości rozumowania organów I i II instancji, które uznały, że wywłaszczona nieruchomość z racji położenia w Studium na terenie "węzła komunikacyjnego" jest przeznaczona pod drogi.
W tej sytuacji skarżąca zakwestionowała jako podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy rzeczoznawcy J. W., w którym bezzasadnie przyjęto, że wywłaszczona nieruchomość byłą przeznaczona w Studium pod drogi. Zakwestionowała ponadto odrzucenie przez organ jako dowodu kontroperatu autorstwa rzeczoznawcy P. D., gdzie uznano (zgodnie ze Studium), że nieruchomość przeznaczona była pod usługi.
W ocenie skarżącej, położenie w obszarze węzła komunikacyjnego nie determinuje w żadnym stopniu przeznaczenia nieruchomości pod drogi czy infrastrukturę komunikacyjną. W realiach niniejszej sprawy obszar węzła jest szczególnym obszarem wyspecjalizowanej aktywności gospodarczej w zakresie usług i handlu. Wartość nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania należy zatem określić na podstawie transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonych pod zabudowę przemysłowo-usługową. Zapisy Studium prowadzą bowiem do wniosku o konieczności uznania, że nieruchomość skarżącej jest przeznaczona pod aktywność gospodarczą - zabudowę przemysłowo - usługową, co prowadzi do konieczności zastosowania przy jej wycenie przepisu art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Skarżąca podniosła również wadliwość operatu szacunkowego polegającą na uznaniu, iż wobec stwierdzenia zaledwie kilku transakcji nieruchomościami drogowymi w ostatnich trzech latach (2011 - 2013) zasadnym jest sięgnięcie wstecz i poszerzenie okresu badania rynku również o rok 2010 (vide s. 6 operatu, pkt 4.2.1.). Taki zabieg pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny.
W skardze zarzucono również wadliwość w doborze przez biegłego nieruchomości, które nie spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej poprzez to, że do porównania z wywłaszczoną nieruchomością o powierzchni [...] ha w tabeli na s. 7 operatu przyjęto nieruchomości o pow. [...] m2, [...] m2, [...] m2, [...] m2, [...] m2. W ocenie skarżącej, jedynie dwie transakcje (poz. 1 i 10 tabeli) dotyczą nieruchomości o "zbliżonej" powierzchni. Porównywanie transakcji nieruchomościami o pow. kilku metrów kwadratowych z wycenianą nieruchomością dowodzi zupełnej dowolności w działaniu biegłego. Istnieje zasadnicza różnica między działką o powierzchni kilku, kilkunastu czy kilkudziesięciu metrów, a działką o pow. [...] m2 i różnicy tej nie można pominąć przyjmując arbitralnie, że powierzchnia i kształt działki nie decyduje o jej wartości. Z operatu nie wynika zresztą, jaka była powierzchnia i kształt działek przed podziałem, aby można było zweryfikować założenie biegłego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze Minister wskazał, iż organ wnikliwie zbadał przeznaczenie szacowanego gruntu obowiązującego na dzień wydania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast okoliczność, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2014 r., nieruchomość ta posiada inne przeznaczenie nie może odnieść zamierzonego skutku. Stosownie bowiem do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., przy ustaleniu odszkodowania należało uwzględnić stan nieruchomości na dzień [...] kwietnia 2013 r., co w niniejszej sprawie uczyniono.
Na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów dojazdu pełnomocnika na rozprawę samochodem marki [...] o pojemności 2 l w kwocie [...] złotych w obie strony tj. [...] km x 0,8358 zł za kilometr na trasie W. – W. – W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie kontroli legalności podlegają decyzje organów administracji publicznej podjęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w sprawie o ustalenie odszkodowania w związku z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie autostrady A-[...] o wybudowanie obwodu utrzymania autostrady dla drogi A-[...] wraz z centrum zarządzania ruchem w węźle [...] (dawniej [...]).
Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda [...] zlecił wykonanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu. Jak wynika z akt sprawy, operat szacunkowy działki nr [...] został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 30 sierpnia 2013 r. a ustalona w nim wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] złotych. Powołany operat stał się podstawą dla ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość.
Główne zarzuty skargi J. C. – Ż. sprowadzają się do pozbawienia wywłaszczonej z prawa słusznego odszkodowania.
Sąd uwzględnił skargę uznając, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr z 2014 r., poz. 518), dalej zwanej "u.g.n.", określającej zasady ustalania wysokości słusznego odszkodowania.
W ocenie Sądu, kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma dekodowanie normy prawnej zawartej w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. określającej zasady ustalania wysokości słusznego odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.).
Przy czym, istotne jest to, iż powyższe przepisy nie mówią o przeznaczeniu ustalanym w decyzji o wywłaszczeniu lecz o przeznaczeniu ustalonym uprzednio przed wywłaszczeniem. Należy zatem przyjąć, iż ustalając wartość rynkową nieruchomości wskazane jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia jedynie w sytuacji gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości.
W ocenie Sądu, wywłaszczany nie powinien bowiem ponosić negatywnych skutków, poprzez obniżenie wysokości odszkodowania, z tego powodu, iż jego nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny. Przeznaczenie prywatnej nieruchomości na cel publiczny powoduje konieczność jej nabycia przez podmiot, który będzie realizował ten cel. Przy tym, cena nieruchomości nie zmienia się z uwagi na to, czy jest ona nabywana przymusowo, czy też w drodze umowy cywilnoprawnej. W ocenie Sądu, trudno racjonalnie uzasadnić obniżenie odszkodowania za przejęte prawo do nieruchomości tym, że określone, przyszłe przeznaczenie nieruchomości, odmienne od dotychczasowego powoduje jej niższą cenę. Taką regulację określić można jako zasadę korzyści, której celem jest ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej najkorzystniejszej dla wywłaszczanego wartości.
Mając powyższe na względzie, uznać trzeba, iż szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne zawarte w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) nie mogą wyłączyć obowiązku zastosowania powołanego wyżej art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Przepisy te zostały bowiem zawarte w akcie wyższego rzędu - ustawie. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, uznanie, iż § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia zawiera normę pozostającą w sprzeczności z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłączającą przepisy ustawy, oznaczałoby, iż ww. rozporządzenie w tej części narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie zaś, będąc aktem wykonawczym do ustawy, nie może pozostawać w sprzeczności przede wszystkim z ustawą, na podstawie której zostało wydane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2476/12, z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1926/12 oraz z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 933/10 dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tej sytuacji należy przyjąć, iż § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa. Innymi słowy mówiąc, ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości.
Interpretacja § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia przez pryzmat zasady korzyści znajduje dodatkowo potwierdzenie w stanowisku Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju zawartym w dostępnej na stronie internetowej Ministerstwa: mir.gov.pl "Informacji o sposobie wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych". W powołanej informacji stwierdzono, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. W przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, badanie polegać będzie na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczanej, z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.
Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, tj. przeprowadzonego badania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego. Sąd w niniejszym składzie akceptuje w całości powołane stanowisko - jako służące realizacji zasady słusznego odszkodowania.
W świetle zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., brak jest więc podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie biegły nie dokonał takiej analizy. Konieczne jest zatem rozważenie przez organ czy wobec stwierdzeń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do przedmiotowej działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] i zważywszy na faktyczny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości uzasadnione jest, jak podnosi skarżący, oparcie się przez biegłego w opinii o wartości nieruchomości o transakcje nieruchomościami niezabudowanymi o przeznaczeniu przemysłowo - usługowym, w celu uzyskania materiału porównawczego. Zdaniem Sądu - po rozważeniu tej okoliczności - organ odwoławczy winien w toku rozstrzygania sprawy zwrócić się do biegłego o sporządzenie opinii uwzględniającej rzeczywiste przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające z faktycznego sposobu jej użytkowania – w celu uzyskania wyczerpującego materiału dowodowego i odpowiedzi na pytanie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczonego.
Sporządzając opinię w powyższym zakresie biegły wykazałby, które ceny stanowiące podstawę określenia wartości nieruchomości w operacie szacunkowym są prawidłowe - bowiem korzystniejsze dla wywłaszczanego. Przywołać przy tym należy podstawową zasadę sformułowaną na gruncie ustawy zasadniczej mówiącą o słuszności odszkodowania.
Przy ponownym zatem rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu i podjąć stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień postępowania.
W tym stanie rzeczy, skoro doszło do naruszenia do naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim sentencji wyroku wydano w oparciu o art. 152 ww. ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy – jak w punkcie trzecim sentencji wyroku. Wysokość zasądzonego zwrotu kosztów postępowania obejmuje uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 zł, uiszczoną przez skarżącą opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz koszt dojazdu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wysokości kosztu biletu kolejowego za przejazd pociągiem pośpiesznym II klasą na trasie W. – W. – W. po [...] złotych w jedną stronę według cennika biletów kolejowych na stronie internetowej przewoźnika Polskie Koleje Państwowe S.A.: www.pkp.intercity.pl.