Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 21 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 563/23

Uzasadnienie

Decyzją z 1 lutego 2023 r. nr KOC/148/Go/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ) w związku z prowadzonym z wniosku E. Z. i J. K. postępowaniem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 16 czerwca 1955r. Nr ST/TN-15-D/33/55 oraz w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt. I SA/Wa 297/21 z dnia 30 sierpnia 2022r. na zasadzie 158 § 1 kpa w związku z art 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego stwierdziło, że postępowanie w sprawie zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem sygn. akt I SA/Wa 2975/21 z dnia 30 sierpnia 2022r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie sygn. KOC/6040/Go/21 z dnia 29 września 2021 r. orzekającą na podstawie art. 105 kpa o umorzeniu postępowania z wniosku E. Z. i J. E. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 16 czerwca 1955r. Nr ST/TN- 15-D/33/55 odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], hip. [...]. Wyrok został wydany w wyniku skargi złożonej przez E. Z. i J. E. na wymienioną decyzję Kolegium.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd wskazał, że Kolegium umarzając sprawę powołało się na wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia 30 września 2019 r., w sytuacji, gdy w rzeczywistości to wniosek z dnia 13 kwietnia 2015 r. dotyczył orzeczenia administracyjnego nr ST/TN-15-D/33/55 z dnia 16 czerwca 1955 r., a wniosek z dnia 30 września 2019r. dotyczył decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr GT.l11-11-6/0/136/60 z dnia 27 sierpnia 1960r. dotyczącej ulicy [...], nie będącej przedmiotem postępowania. Ponadto, Sąd wskazał, że 30-letni termin wskazany w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 202Ir. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.poz. 1491) należy liczyć od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji a nie od dnia jej wydania, co należy wyjaśnić.

Postępowanie w sprawie z wniosku E. Z. i J. E. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 16 czerwca 1955r. Nr ST/TN-15-D/33/55 odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], hip. [...]. było zawieszone postanowieniem sygn. KOC/6458/Go/19 z dnia 30 marca 2020r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem KOC/2085/Go/20 z dnia 03 grudnia 2020r.

W dniu 14 września 2021 r. do SKO wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania.

Postanowieniem sygn. KOC/5722/Go/21 z dnia 29 września 2021r. SKO podjęło postępowanie powołując się na fakt, iż w dniu 16 września 2021r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491). Organ wskazał, że w art. 2 pkt 2 tej ustawy wskazano, że w art. 158 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego dodaje się § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2. upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji".

Organ wskazał następnie, że w art. 2 ust 1 tej ustawy zawarto przepisy przejściowe zgodnie, z którymi "do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W ust.

2. art. 2 wskazano z kolei, że "postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa".

Organ podał, że orzeczenie nr ST/TN-15D/33/55 wydane zostało w dniu 16 czerwca 1955r. Wedle dowodu doręczenia, zostało ono wysłane do K. E. w dniu 22 czerwca 1955r. co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy. Organ wskazał, że orzeczenie to zostało wykonane, co potwierdza protokół przejęcia nieruchomości położonej przy ul. [...] nr hip. [...] w Warszawie, na rzecz Skarbu Państwa z dnia 25 lipca 1955r. Czynność ta bowiem została podjęta w wykonaniu orzeczenia nr ST/TN-15D/3 z dnia 16 czerwca 1955 r. Wniosek do Sądu Powiatowego dla Warszawy-Pragi Wydziału III Ksiąg Publicznych o ujawnienie tytułu własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa został złożony przez Stołeczny Zarząd Budynków Mieszkalnych w dniu 27 lipca 1955 r. Organ uznał na tej podstawie, że przedmiotowe orzeczenie zostało wykonane i wywołało określone skutki prawne.

SKO wskazało, że wniosek z dnia 13 kwietnia 2015r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego nr ST/TN-15D/33/55 z dnia 16 czerwca 1955r. złożono w Samorządowym Kolegium Odwoławczym 21 kwietnia 2015r., co potwierdza pieczęć SKO w Warszawie z uwidocznioną datą na wniosku, czyli ponad 50 lat od ogłoszenia i wykonania orzeczenia administracyjnego. Z tego powodu, zdaniem SKO, sprawa podlega rygorowi zacytowanego wyżej przepisu.

Zdaniem organu konsekwencją prawną braku podstawy prawnej do działania organu administracyjnego jest bezwzględna niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie. A zatem, zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 2 wymienionej ustawy organ stwierdził, że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. Z., J. E., M. Z., A. Z. (skarżący) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. 1. art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. w zw. z art. 64a p.p.s.a. w zw. z art. 64c § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2a p.p.s.a. w zw. z art 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez pouczenie, że od decyzji SKO w Warszawie nie przysługuję skarga, a jedynie sprzeciw od decyzji, co doprowadziło do wniesienia niniejszego środka w którym jedynie Sąd bada czy dopuszczalnym było zastosowanie ze strony organu administracji publicznej art. 138 § 2 k.p.a. co przełożyło się na ograniczenie strony w zakresie środka zaskarżenia, jego granic, jak również czasu w którym może wystąpić ze środkiem zaskarżenia na decyzję SKO w Warszawie, podczas gdy, decyzja SKO w Warszawie nie jest decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzja SKO w Warszawie nie uchyliła w całości zaskarżonej decyzji i nie przekazała sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a decyzją SKO w Warszawie na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. stwierdzono, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia PRN z 1955 r. zostało umorzone z mocy prawa, a więc Sąd mimo wniesienia sprzeciwu od tej decyzji nie może rozstrzygnąć w przedmiocie dopuszczalności zastosowania przez organ administracji publicznej instytucji z art. 138 § 2 k.p.a. ewentualnie w wypadku gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że pomimo wniesienia sprzeciwu zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji SKO w Warszawie, podnieść należy nie tylko zarzuty które dotyczą dopuszczalnego zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. to na podstawie art. 52 §3 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżają decyzję SKO w Warszawie w całości oraz zarzucają SKO w Warszawie naruszenie:
2. 2. art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania oraz wydania wyłącznie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia PRN z 1955 r., a więc z pominięciem wniosku E. Z. oraz J. E. z dnia 13 września 2021 r. o stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszaniem prawa (o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a.), a zatem rozstrzygnięcie sprawy w sposób ukierunkowany na uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji PRN m.st. Warszawy z 1955 r. (o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a.), a tym samym pominięcie zakresu wniosku dotyczącego stwierdzania wydania orzeczenia PRN z 1955 r. z naruszaniem prawa, co w konsekwencji powodowało umorzenie całego postępowania z mocy prawa. podczas gdy, prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna doprowadzić organ do wniosku, że w przypadku postępowań administracyjnych wszczętych na żądanie strony,
3. a. zakres żądania oraz granice sprawy administracyjnej określa wnioskodawca;
4. b. na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa należy traktować jako postępowanie samodzielne względem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co powoduje że art. 158 § 2 k.p.a. powinien stanowić odrębną podstawę prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego, które to postępowanie nie podlega umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a.; a w konsekwencji organ nie powinien wydać decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania z dnia 29 września 2021 r., a stwierdzić wydanie decyzji PRN m.st. Warszawy z 1955 r. z naruszeniem prawa.
5. 3. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji SKO w Warszawie, wszystkich stron postępowania tj. następców prawnych po M. M. i I. F. do czasu ustalenia których SKO w Warszawie postanowieniem z dnia 31 grudnia 2020 r. zawiesiło postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i podjęło postanowieniem z dnia 29 września 2021 r., podczas gdy SKO w Warszawie nie skierowało decyzji ani do M. M. i I. F., ani nie ustaliło ich następców prawnych, co uniemożliwiło im skorzystanie w uprawnień procesowych w toczącym się postępowaniu.
6. 4. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 Ustawy zmieniającej k.p.a. poprzez zamknięcie na skutek jednostronnej i władczej czynności organu drogi do merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia 13 września 2021 r., o stwierdzenie wydania orzeczenia PRN z 1955 r., z naruszaniem prawa (o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a.), w wyniku całkowitego zignorowania ww. wniosku, bądź też wadliwego uznania że zawiera on treść tożsamą, co pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia PRN z 1955 r., podczas gdy prawidłowe rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia PRN z 1955 r., jak również wniosku z dnia 13 września 2021 r. o stwierdzenie wydania orzeczenia PRN z 1955 r., z naruszaniem prawa powinna prowadzić organ do konstatacji, że dotyczyły one wszczęcia zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. wydania decyzji stwierdzającej, że orzeczenie PRN z 1955 r., została wydana z naruszeniem prawa.
7. 5. art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a..w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie rozstrzygnięcia w wyniku uznania że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. może stanowić normę merytoryczną oraz podstawę sentencji decyzji SKO w Warszawie, co doprowadziło, do wydania rozstrzygnięcia, którego sentencja brzmi następująco "stwierdza [się] że postępowanie w sprawie zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2022 r." podczas gdy art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. nie jest samodzielną normą merytoryczną, kreująca nowy rodzaj rozstrzygnięć, bowiem zarówno na podstawie działu I k.p.a. oraz rozdziału 13 działu II k.p.a. brak przepisu umożliwiającego wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia, a prawidłowa wykładania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej
8. 6. art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą k.p.a., w zakresie, w jakim stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, przez naruszenie zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP tj. demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, trójpodziału władzy/podziału i równowagi władz, społecznej gospodarki rynkowej, wolności gospodarczej, praw i wolności człowieka, zaufania obywateli do państwa, ochrony praw nabytych, prawa do sądu, ochrony własności prywatnej, dobra wspólnego oraz dialogu społecznego; ewentualnie, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że przepis art. 158 § 2 k.p. a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, zarzucili organowi naruszanie: art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. oraz
9. a. w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wskutek umorzenia z dniem 16 września 2021 r. z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tych decyzji, nie jest również możliwe prowadzenie po tej dacie tych postępowań w kierunku stwierdzenia wydania tych decyzji z naruszeniem prawa (o czym mowa w art. 158 § 2 k.p.a.); podczas gdy norma wywodzona z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w sposób jak powyżej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest oczywiście sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem sprzeczność normy z nią tożsamej została już stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. (sygn. akt SK 21/17); tym samym do czasu zmiany przepisu art. 2 ust. 2 Ustawy zmieniającej k.p.a. zarówno organy administracji publicznej jak i sądy mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem dokonać takiej interpretacji przywołanych powyżej przepisów, której rezultatem jest otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczne decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa; co w niniejszej sprawie winno skutkować tym, że SKO w Warszawie powinno było dojść do przekonania, że przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie żądania pełnomocnika Skarżących objętego podaniem z dnia 13 września 2021 r. nie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 Ustawy zmieniającej k.p.a. w zakresie, w jakim dotyczy stwierdzenia wydana z naruszeniem prawa Orzeczenia PRN z 1955 r., może się dalej toczyć w kierunku wydania decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 k. p.a.;
10. b. art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w wyniku naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa, ochrony własności prywatnej oraz proporcjonalności;

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli na podstawie art. 151a § 1 o uchylenie w całości Decyzji SKO w Warszawie względnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a. o uchylenie w całości Decyzji SKO w Warszawie w każdym wypadku zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, iż pomimo błędnego pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji strona w terminie wniosła skargę od tej decyzji.

skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

Sąd w obecnym składzie podtrzymuje wyrażone w orzecznictwie tutejszego Sądu stanowisko dotyczące stosowania ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła w życie 16 września 2021 r.. Ustawa ta w art. 1 zmieniła treść art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone.

Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności.Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.

Potwierdzeniem tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019r. SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 k.p.a. Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując jednocześnie na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110).

Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych, a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna, mocniejsza, zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi tu o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawnego decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c.

Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".

Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie, także w innych sprawach tego samego rodzaju, przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia -art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 k.p.a. czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności -30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k).

Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej zmiany a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu.

Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku T.K. P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku T.K. P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2, 77 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P.

W tej sprawie kwestionowane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 16 czerwca 1955 r. nr ST/TN-15-D/33/55 odmawiające przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] nr hip. [...]. Jak wynika z akt sprawy orzeczenie to zostało wysłane do K. E. w dniu 22. 06.1955r. co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy. Pod wskazanym adresem nie zostało doręczone. Orzeczenie to zostało następnie ogłoszone poprzez wywieszenie na drzwiach lokalu przy ul [...] oraz w budynku zajmowanym przez Prezydium Rady Narodowej w dniu 6 lipca 1955 r. na podstawie art. 26 i 30 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Orzeczenie zostało wykonane, co potwierdza protokół przejęcia nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...] w Warszawie na rzecz Skarbu Państwa z dnia 25 lipca 1955r.Wniosek o wpisanie tytułu własności do księgi wieczystej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Warszawie przy [...] został złożony w dniu 27 lipca 1955 r. Wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wpłynął do SKO w dniu 21 kwietnia 2015 r. Przedmiotowe postępowanie zostało więc wszczęte po 60 latach od ogłoszenia orzeczenia z dnia 16 czerwca 1955 r. Organy tym samym prawidłowo uznały, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st Warszawie z dnia 16 czerwca 1955 r. nastąpiło po upływie 30 lat od jego ogłoszenia, i z tej przyczyny podlegało ono umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust 2 ustawy.

Tym samym brak było podstaw do ustalania stron postępowania z uwagi na brak podstaw do prowadzenia postępowania z ich udziałem. Zdaniem Sądu co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów. Z takim skutkiem musiały się liczyć także strony niniejszego postępowania. Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów dla których właściciele (lub ich następcy prawni), jak w niniejszej sprawie, którym odebrano własność czekali ponad 60 lat żeby wzruszyć przedmiotowe orzeczenie. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.

Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym, bo 6 letnim opóźnieniem i trudno mu z tego czynić jakikolwiek zarzut.

Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa.Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08).

W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Nie jest przy tym rzeczą organów i sądu analiza procedury uchwalania aktu normatywnego.

Odnosząc się natomiast to wyrażonego w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13.

Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie T.K. ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).

Sąd w tym składzie, w nawiązaniu do wyroku T.K. P 46/13, jest zdania i podziela wyrażone przez inne składy stanowisko, że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa ani jego stabilności.

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji (por. m.in. wyrok w sprawie I SA/Wa 555/22, I SA/Wa 687/22, I SA/Wa 808/22).

Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił