Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 29 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 928/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...] z obrębu [...] opisanej w KW nr [...] - na działki ew. nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...] na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i 3 u.g.n. na wniosek spółki pod firmą [...] z dnia [...] marca 2008 r. i Urzędu [...] z dnia [...] października 2008 r.

W dniu [...] maja 2012 r. [...] z siedzibą w [...] wniosła o wypłatę, na zasadzie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za wygaśnięcie, z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego ww. działki.

Z kolei, w dniu [...] lipca 2012 r. ww. spółka zawarła z [...] z siedzibą w [...] umowę dotyczącą sprzedaży wierzytelności dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 130 u.g.n. z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa, użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

[...] przejął [...] w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych poprzez przeniesienie całego majątku [...] jako spółki przejmowanej na rzecz [...] spółki przejmującej. Nazwę firmy zmieniono na [...]

Pismem z dnia [...] października 2015 r. [...] poinformował Prezydenta [...] o przelewie wierzytelności [...] z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie oraz z tytułu deliktu na rzecz [...].

Sprawa rozpoznania wniosku w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do działek ewidencyjnych o nr: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] opisanych w KW nr [...] była przedmiotem postępowania administracyjnego w obu instancjach.

Ówcześnie, w sprawie wydane zostały pojedyncze decyzje Prezydenta [...] do poszczególnych działek, a mianowicie:

1. - w zakresie działki nr [...] z obrębu [...] - decyzja nr [...] z dnia [...] września 2016 r.
2. - w zakresie działki nr [...] z obrębu [...] - decyzja nr [...] z dnia [...] września 2016 r.
3. - w zakresie działki nr [...] z obrębu [...] - decyzja nr [...] z dnia [...] września 2016 r.
4. - w zakresie działki nr [...] z obrębu [...] - decyzja nr [...] z dnia [...] września 2016 r. wszystkie orzekające o odmowie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z uwagi na brak spełnienia przesłanek do jego ustalenia.

Decyzjami odpowiednio - nr [...], [...] i [...] i [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] uchylił powyższe decyzje i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Odpowiednio, prawomocnymi postanowieniami z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt lV SA/Wa 2660/17, sygn. akt IV SA/Wa 2656/17, sygn. akt IV SA/Wa 2651/17 i sygn. akt lV SA/Wa 2650/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił sprzeciwy Prezydenta [...] od powołanych wyżej decyzji Wojewody [...], uznając, że wnoszący sprzeciwy nie posiada legitymacji do ich złożenia.

Postanowieniami nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. Wojewoda [...], działając z urzędu, w trybie art. 26 § 2 i 3 k.p.a., do spraw rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do działek nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], wyznaczył, jako organ właściwy Starostę Powiatu [...].

Rzeczoznawca majątkowy W. S. wykonał w dniu [...] sierpnia 2018 r. na zlecenie organu I instancji operat szacunkowy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Starosta [...], działając na zasadzie art. 98 ust.3 u.g.n., ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do działek ewidencyjnych o nr: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] opisanych w KW nr [...] wskutek wydzielenia ww. działek pod drogi publiczne gminne w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej użytkownika wieczystego, którego projekt zatwierdził Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: [...] z siedzibą w [...], Krajowy Ośrodek [...][...] oraz Miasto [...] [...].

Po rozpoznaniu odwołania í zbadaniu całości akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy uzasadnia jego uwzględnienie. Dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego budzi bowiem zastrzeżenia.

Wojewoda wskazał, że stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie art. 98 ust. 1 i 3 u. g.n. przewiduje, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa powyżej przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższej regulacji wynika, ze przesłankami warunkującymi, ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną, a w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna.

Art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowiąc o przejściu prawa własności z mocy samego prawa, nie reguluje podziału nieruchomości, lecz określa następujące z mocy prawa skutki decyzji podziałowej. Zmiana stanu prawnego na podstawie tego unormowania następuje z mocy prawa i stanowi samodzielną podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności.

Prawo do odszkodowania, na mocy art. 98 ust. 3 ugn powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Z tą bowiem datą działki gruntu wydzielone na wniosek właściciela pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządowych (art. 98 ust. 1 ustawy).

Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

Z ww. przepisu wynika ponadto, że z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, wygasa prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne.

Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, że w aktach niniejszej sprawy brak jest dowodów świadczących o uzgodnieniu wysokości odszkodowania w drodze negocjacji stron.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 128 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej w wysokości odpowiadającej wartości tych praw. Na mocy art. 129 u.g.n., odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przy czym ustalenie wysokości odszkodowania następuje, stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.g.n., po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W badanej sprawie operat szacunkowy określający wartość prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na działkach nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] sporządzony został w dniu [...] sierpnia 2018 r. (z klauzulą potwierdzenia aktualności z dnia [...] sierpnia 2019 r.) przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. (uprawnienia nr [...]).

W operacie wartość nieruchomości określono w oparciu o § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, 2109 ze zm.) w związku z ust. 4 ww. rozporządzenia, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Wartość rynkową nieruchomości w niniejszym opracowaniu określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

W operacie rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne w dzielnicy [...] i po rozszerzeniu badania na cały rynek nieruchomościami na terenie [...] wykazał jedynie 6 transakcji nieruchomościami drogowymi o dużej rozbieżności cen, co nie pozwoliło na wykonanie porównania.

Następnie, do analizy przyjęto ceny działek wywłaszczonych pod drogę krajową [...] Obwodnicę [...], przebiegającą przez [...] w południowej części osiedla Miasteczko [...].

Wartości tych nie przyjęto do obliczeń ze względu na ograniczenia ustawowe.

Ostatecznie, do porównań rzeczoznawca majątkowy przyjął 12 transakcji kupna – sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych w całości lub w części pod zabudowę mieszkaniową o cenach jednostkowych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2.

Wojewoda stwierdził, że w operacie brak jest opisu nieruchomości porównawczych przyjętych do obliczeń w zastosowanej metodzie korygowania ceny średniej (tabela 3), poza krótką charakterystyką obiektów o cenie maksymalnej i cenie minimalnej w próbce. Brak numeracji działek sprawia, że w toku postępowania nie można zweryfikować założenia wyceny, że wszystkie nieruchomości porównawcze ujęte w tabeli nr 3 (transakcje dotyczące gruntów o przeznaczeniu przeważających wśród terenów przyległych) spełniały wymóg nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt. 16 u.g.n. Jako przykład posłużyć mogą dane z tabeli dotyczące transakcji nr 12, które wskazują na przeznaczenie,,[...]+[...]+[...]", a więc na przeznaczenie mieszane nieruchomości, w części drogowe, a w części pod tereny zieleni publicznej. W tym przypadku jedynie częściowo przeznaczenie nieruchomości przyjętej do porównania jest,,mieszkaniowe".

Założenie o przyjęciu tej transakcji może być więc niespójne z zapisem na str. 3 (Przeznaczenie), gdzie jako tereny przylegle wskazano jednoznacznie przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługową [...][...] i [...] [...]", nie zaś tereny o mieszanym, w części drogowym. Z zapisów w tabeli 3 wynika natomiast, że tylko transakcje wskazane poz. 1,2,3,4,5 i 7 w tabeli dotyczyły nieruchomości o jednolitym przeznaczeniu budowlanym. Pozostałe 6 transakcji (połowa zbioru przyjętego do porównania) miała za przedmiot nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu, jedynie w części budowlanym.

Kolejnym uchybieniem mającym wpływ na prawidłowość wykonanej wyceny działek nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] jest niepełny opis ocen cech rynkowych (tabela na str. 18 operatu), gdyż dotyczy tylko ocen opisanych liczbowo jako,,5, 3, 1" w pięciostopniowej skali dla każdej cechy, podczas gdy z treści operatu wynika, że przewidziano także oceny "2" (mierne) oraz "4" (korzystne). Konkretyzując znaczenie powyższego uchybienia dla postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania według wyliczonej w operacie wartości nieruchomości, Wojewoda podniósł, że w przypadku tak istotnego atrybutu cenotwórczego, jak lokalizacja opis oceny "3" (przeciętnej) dotyczy położenia "W strefie pośredniej" pomiędzy oceną "bardzo korzystną" (5) a "niekorzystną" (1), podczas gdy pod uwagę powinny być wzięte jeszcze oceny "2" i,,4".

Zatem ustalenia operatu szacunkowego w tym zakresie nie pozwalają na pełną weryfikację przyjętych ocen cech rynkowych, a to z kolei wpływa na ustaloną przez biegłego wartość prawa użytkowania wieczystego.

Ponadto, przyjęte w tabeli 5 wartości współczynników dla poszczególnych działek nie wynikają wprost z wcześniejszej części operatu, gdyż nie zawiera on czytelnego opisu ocen cech rynkowych każdej z wycenianych w operacie działek. W tabeli 4 wskazano dla poszczególnych cech rozbieżne oceny cechy - np. 1-2 bądź 2-3, ale nie sprecyzowano, jaka ocenę danej cechy przypisuje się każdej z poszczególnych działek. Szacunek przyjęty następnie w tabeli 5 dla poszczególnych działek jest więc dla odbiorcy operatu domyślny; nie wynika z wcześniejszych zapisów operatu. Tytułem przykładu organ wskazał, że dla cechy "otoczenie" dla dz. [...] przyjęto współczynnik 0,200 (co odpowiadałoby w przybliżeniu ocenie "3" w pięciostopniowej skali), a dla dz. [...], [...], [...] - przyjęto współczynnik 0,142 (zbliżony do oceny,,2"), przy czym, oceny takie nie zostały wcześniej przyporządkowane do poszczególnych działek.

Wiarygodność obliczeń wartości nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2018 r. w zakresie prawidłowości transakcji przyjętych do porównań podważa zdaniem Wojewody też fakt, że pod uwagę wzięto transakcje, mające miejsce jedynie w 2017 r., podczas, gdy sam operat szacunkowy sporządzony został w drugiej połowie 2018 r. Brak jest w operacie szacunkowym uzasadnienia dla przyjęcia tak wąskiego zakresu czasowego, w którym zawarte zostały transakcje, mogące służyć do porównania. Nieprawidłowe z kolei jest odgórne założenie, aby na terenie przyjętego rynku lokalnego nie odnotowano w pierwszej połowie 2018 r. żadnych transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod zabudowę (nie drogowych).

We wskazanej sytuacji organ odwoławczy miał uzasadnione podstawy do sformułowania wniosku, że analiza rynku nieruchomości jest niekompletna (na str. 8 wskazano, że zakres czasowy badania wartości rynkowej obejmuje lata 2017 - 2018, a nie tylko 2017 r.). Dodatkowo, powoływanie się, przy przeliczeniu wartości prawa własności na prawo użytkowania wieczystego, na branżowe badania przeprowadzone przez członków WSRM (Warszawskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych) z 2003 r. (opublikowano w kwartalniku "Rzeczoznawca Majątkowy", nr 4/2003) w sytuacji, gdy wartość nieruchomości określana jest na datę [...].08.2018 r., a więc dotyczy stanu rynku o 15 lat późniejszego, świadczy w ocenie organu o braku wiarygodności omawianego dokumentu.

Wojewoda zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2019 r. stracił aktualność.

Stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.

Stwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, ze od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba ze wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Wojewoda wskazał, że treść klauzuli aktualności do operatu szacunkowego W. S. datowanej na [...].08.2019 r., w zakresie oszacowanej wartości nieruchomości, jest niespójna z danymi z operatu - i tym samym należy przyjąć, że nie została skutecznie potwierdzona aktualność sporządzonej [...] sierpnia 2018 r. wyceny. Wskazana w klauzuli, łączna wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu (dla trzech wycenianych działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...]) wyniosła [...] zł, podczas gdy analogiczna wartość wynikająca z ustaleń operatu z [...].08.2018 r. to [...] zł.

Jednocześnie, rzeczoznawca stwierdził w klauzuli aktualności, że "wartość określona w operacie szacunkowym z dnia [...].08.2018 r. i wyszczególniona poniżej " (tj. [...] zł),:jest aktualna na dzień [...]. 08.2019 r. mimo że wartość w przywołanym operacie była inna.

Wojewoda podniósł, że już zestawienie literalnego brzmienia treści klauzuli z dnia [...] sierpnia 2019 r. z ustaloną w niej wartością prawa użytkowania wieczystego wskazuje na oczywistą niespójność twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego. W ramach analizy rynku dołączonej do klauzuli o potwierdzeniu aktualności wyceny rzeczoznawca analizuje trend czasowy zmiany cen w latach 2018-2019 (a więc już po sporządzeniu operatu) i stwierdza wymiar względny trendu na poziomie +l,2 % rocznie, co zostaje uzasadnione jako brak trendu. Dodaje też, że "nie wystąpiły istotne zmiany czynników mające wpływ na wartość i wartość nieruchomości pozostaje bez zmian

W tej sytuacji w ocenie organu odwoławczego, nie można uznać, że doszło do spełnienia zawartego w art. 156 ust. 4 u.g.n. warunku prawidłowości klauzuli aktualności operatu szacunkowego, zgodnie z którym, powinna ona zawierać analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art 154 u.g.n. Tym samym nie można uznać, że przedłożona klauzula z [...].08.2019 r. może być traktowana jako wiarygodny dowód w toku postępowania administracyjnego.

Wojewoda podniósł, że tryb §29 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego przewiduje kolejne dopuszczalne zasady odpowiedniego przeliczenia wartości prawa własności na prawo użytkowania wieczystego. W szczególności autor wyceny mógł np. zamieścić porównanie cen nieruchomości będących przedmiotem jednego i drugiego prawa, które pochodziłyby ze zbliżonej, porównywalnej lokalizacji i wykazywałyby podobieństwo w zakresie innych przyjętych cech rynkowych. W badanym operacie nie zastosowano się do tych zasad i przyjęto z góry relację cenową obu praw wynoszącą 0,8 (jak dla innych dzielnic w stolicy – [...], [...], [...] i [...]) - nie wziąwszy pod uwagę oczywistego faktu, że pomiędzy 2003 r. (kiedy opublikowano badania WSRM) a 2018 r. (data wyceny) Miasteczko [...], na terenie którego znajdują się wyceniane działki drogowe, znacząco się rozbudowało i ma obecnie coraz mniej,,peryferyjny" charakter względem centralnych dzielnic stolicy, jak to było jeszcze w 2003 r. Stąd założenie o relacji cen prawa użytkowania wieczystego i prawa własności na poziomie 80% jest bezzasadne.

Reasumując, organ II instancji stwierdził, że operat szacunkowy określający wartość prawa użytkowania wieczystego działek nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], który stanowi podstawową część materiału dowodowego w sprawie określenia wartości odszkodowania, nie może być uznany za wiarygodny, gdyż sposób jego sporządzenia narusza szereg przepisów, stanowiących podstawę jego sporządzenia, a mianowicie: § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z ust. 4 ww. rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt. 16 u.g.n. - zawiera nieprawidłowy i niepełny opis cech nieruchomości podobnych oraz przyjęcie do porównań nieruchomości nie spełniających warunku posiadania przeznaczenia podobnego do przeważającego wśród gruntów przyległych, art. 156 ust. 4 u.g.n. poprzez potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z podaniem innej w stosunku do pierwotnego operatu, kwoty odszkodowania oraz wewnętrznej sprzeczności treści klauzuli, § 29 ww. rozporządzenia poprzez naruszenie dopuszczalnych zasad odpowiedniego przeliczenia wartości prawa własności na prawo użytkowania wieczystego.

Z uwagi na powyższe uchybienia i braki w ustaleniach organu I instancji oraz w związku z koniecznością zlecenia wykonania prawidłowej wyceny nieruchomości, należało zdaniem Wojewody zaskarżoną decyzję uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. W zaistniałej sytuacji, działanie organu odwoławczego sprowadzające się do naliczenia od podstaw wysokości odszkodowania za wygaśniecie prawa użytkowania wieczystego do działek nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

W związku z tym organ II instancji nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też należało zobowiązać do tego organ I instancji.

Sprzeciw od decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] zarzucając jej:

1. - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 i 4 k.p.a. i art. 19 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi pomimo tego, że Starosta [...] nie jest organem właściwym miejscowo do orzekania niniejszej sprawy, a Prezydent [...] błędnie został wyłączony od orzekania w tej sprawie;
2. - naruszenie art. 138§ 2 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2018 poz. 2068) i art. 21 ust. 1 Konstytucji poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem uzupełnienia materiału dowodowego i ustalenia odszkodowania na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Wojewodę [...], że działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne, nastąpiło wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości za które przysługuje odszkodowanie;
3. - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204) poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią księgi wieczystej [...] i wbrew domniemaniu ustanowionemu przez przepisy prawa;
4. - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 365 kpc poprzez całkowite pominięcie treści rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt [...] o odmowie uwzględnienia wniosku [...] z siedzibą w [...] dotyczącego wykreślenia użytkowania wieczystego gruntu pomimo tego, że w myśl tego przepisu organy administracji publicznej są związane treścią orzeczenia sądu;.
5. - naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie części zarzutów [...] zgłoszonych w odwołaniu;
6. - naruszenie przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na wadliwie sporządzony w tym postępowaniu operat szacunkowy w sytuacji, gdy organ I instancji nie wyjaśnił istoty sprawy oraz jej nie rozpoznał zarówno na gruncie prawnym jak i okoliczności faktycznych, pominął dowody zgłoszone przez [...] mające istotne znaczenie dla sprawy, pominął zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji i nie odniósł się do nich, dokonał wybiórczej a nie wszechstronnej oceny materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie jest uzasadniony.

W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest nowym środkiem prawnym, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego począwszy od 1 czerwca 2017 r. Jak zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), instytucja sprzeciwu będzie służyła skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka będzie miała charakter formalny (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. Druk sejmowy nr 1183. http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183).

Wyrazem tego założenia ustawodawcy jest brzmienie art. 64e p.p.s.a. stosownie do którego, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Z tego względu w postępowaniu sądowo administracyjnym ograniczony został krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu, jedynie do skarżącego i organu, który wydał zaskarżony akt (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Stronami postępowania sądowo administracyjnego nie są zaś pozostali uczestnicy postępowania administracyjnego.

W przypadku zasadności skargi sąd administracyjny jest kompetentny jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 25 lutego 2019 sygn. akt I OSK 509/19, z 26 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 270/19 i z 28 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 4304/18 (które dotyczyły także spraw o odszkodowanie toczących się w trybie art. 98 ugn) kontrola w sprawie wywołanej wniesieniem sprzeciwu nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym, niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku naruszyłby art. 134 § 1 ppsa.

Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Według założenia ustawodawcy sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Natomiast szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Zdaniem NSA art. 64e ppsa, jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 ppsa, w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 ppsa skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji w zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. NSA stwierdził, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. z powodu wadliwie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2018 r., zaopatrzonego w klauzulę aktualności z [...] sierpnia 2019 r.

Organ odwoławczy wskazał, że w operacie szacunkowym:

1. 1. brak jest opisu nieruchomości porównawczych przyjętych do obliczeń w zastosowanej metodzie korygowania ceny średniej (tabela 3), poza krótką charakterystyką obiektów o cenie maksymalnej i cenie minimalnej w próbce. Brak numeracji działek sprawia, że w toku postępowania nie można zweryfikować założenia wyceny, że wszystkie nieruchomości porównawcze ujęte w tabeli nr 3 (transakcje dotyczące gruntów o przeznaczeniu przeważających wśród terenów przyległych) spełniały wymóg nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt. 16 u.g.n. Jako przykład posłużyć mogą dane z tabeli dotyczące transakcji nr 12, które wskazują na przeznaczenie,,[...]+[...]+[...]", a więc na przeznaczenie mieszane nieruchomości, w części drogowe, a w części pod tereny zieleni publicznej. W tym przypadku jedynie częściowo przeznaczenie nieruchomości przyjętej do porównania jest,,mieszkaniowe". Założenie o przyjęciu tej transakcji może być więc niespójne z zapisem na str. 3 (Przeznaczenie), gdzie jako tereny przylegle wskazano jednoznacznie przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługową [...][...] i [...][...]", nie zaś tereny o mieszanym, w części drogowym. Z zapisów w tabeli 3 wynika natomiast, że tylko transakcje wskazane poz. 1,2,3,4,5 i 7 w tabeli dotyczyły nieruchomości o jednolitym przeznaczeniu budowlanym. Pozostałe 6 transakcji (połowa zbioru przyjętego do porównania) miała za przedmiot nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu, jedynie w części budowlanym;
2. 2. niepełny jest opis ocen cech rynkowych (tabela na str. 18 operatu), gdyż dotyczy tylko ocen opisanych liczbowo jako,,5, 3, 1" w pięciostopniowej skali dla każdej cechy, podczas gdy z treści operatu wynika, że przewidziano także oceny "2" (mierne) oraz "4" (korzystne). Konkretyzując znaczenie powyższego uchybienia dla postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania według wyliczonej w operacie wartości nieruchomości, Wojewoda podniósł, że w przypadku tak istotnego atrybutu cenotwórczego, jak lokalizacja opis oceny "3" (przeciętnej) dotyczy położenia "W strefie pośredniej" pomiędzy oceną "bardzo korzystną" (5) a "niekorzystną" (1), podczas gdy pod uwagę powinny być wzięte jeszcze oceny "2" i,,4". Zatem ustalenia operatu szacunkowego w tym zakresie nie pozwalają na pełną weryfikację przyjętych ocen cech rynkowych, a to z kolei wpływa na ustaloną przez biegłego wartość prawa użytkowania wieczystego;
3. 3. przyjęte w tabeli 5 wartości współczynników dla poszczególnych działek nie wynikają wprost z wcześniejszej części operatu, gdyż nie zawiera on czytelnego opisu ocen cech rynkowych każdej z wycenianych w operacie działek. W tabeli 4 wskazano dla poszczególnych cech rozbieżne oceny cechy - np. 1-2 bądź 2-3, ale nie sprecyzowano, jaka ocenę danej cechy przypisuje się każdej z poszczególnych działek. Szacunek przyjęty następnie w tabeli 5 dla poszczególnych działek jest więc dla odbiorcy operatu domyślny; nie wynika z wcześniejszych zapisów operatu. Tytułem przykładu organ wskazał, że dla cechy "otoczenie" dla dz. [...] przyjęto współczynnik 0,200 (co odpowiadałoby w przybliżeniu ocenie "3" w pięciostopniowej skali), a dla dz. [...], [...] [...] - przyjęto współczynnik 0,142 (zbliżony do oceny,,2"), przy czym, oceny takie nie zostały wcześniej przyporządkowane do poszczególnych działek;
4. 4. analiza rynku nieruchomości jest niekompletna (na str. 8 wskazano, że zakres czasowy badania wartości rynkowej obejmuje lata 2017 - 2018, a nie tylko 2017 r.).
5. 5. wadliwe powołanie się przez rzeczoznawcę przy przeliczeniu wartości prawa własności na prawo użytkowania wieczystego, na branżowe badania przeprowadzone przez członków WSRM (Warszawskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych) z 2003 r. (opublikowano w kwartalniku "Rzeczoznawca Majątkowy", nr 4/2003) w sytuacji, gdy wartość nieruchomości określana jest na datę [...].08.2018 r., a więc dotyczy stanu rynku o 15 lat późniejszego.

Wojewoda wskazał także, że treść klauzuli aktualności do operatu szacunkowego datowanej na [...].08.2019 r., w zakresie oszacowanej wartości nieruchomości, jest niespójna z danymi z operatu - i tym samym należy przyjąć, że nie została skutecznie potwierdzona aktualność sporządzonej [...] sierpnia 2018 r. wyceny. Wskazana w klauzuli, łączna wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu (dla trzech wycenianych działek wyniosła [...] zł (prawidłowo powinno być [...]), podczas gdy analogiczna wartość wynikająca z ustaleń operatu z [...].08.2018 r. to [...] zł (prawidłowo powinno być [...] zł). Stwierdzony trend czasowy zmiany cen w latach 2018-2019 rzeczoznawca określił na +1,2% rocznie, co uzasadnia jako brak trendu. Stwierdza też, że nie wystąpiły istotne zmiany czynników wpływających na wartość – wartość nieruchomości pozostaje bez zmian.

W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że nie została skutecznie potwierdzona aktualność wyceny w rozumieniu art. 156 ust. 4 ugn, a przedłożona klauzula z [...] sierpnia 2019 r. nie może być traktowana jako wiarygodny dowód w sprawie.

W konsekwencji Wojewoda wskazał, że sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy narusza § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 4 rozporządzenia i art. 4 pkt 16 ugn (poprzez nieprawidłowy i niepełny opis nieruchomości podobnych, przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych, ze względu na przeznaczenie nieruchomości przyległych do wycenianej) oraz § 29 rozporządzenia (poprzez naruszenie zasad określania wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego). Poza tym organ odwoławczy wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 156 ust. 4 ugn, skoro klauzula potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego zawiera inną wartość nieruchomości, niż przyjęta w operacie i jest wewnętrznie sprzeczna.

Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie przez organ I instancji jako podstawy do ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego zawierającego szereg poważnych naruszeń (mających wpływ na sposób określenia wartości nieruchomości i tym samym na wysokość ustalonego odszkodowania) świadczy również o naruszeniu przez Starostę [...] przepisów prawa procesowego, tj. art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Wobec tego Wojewoda [...] uznał, że zachodzi konieczność zlecenia wykonania ponownej wyceny nieruchomości i tym samym uzasadnione jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., skoro organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem organu odwoławczego zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. jest zgodna z prawem.

Jeżeli bowiem organ odwoławczy stwierdził potrzebę przeprowadzenia w istotnym zakresie postępowania dowodowego z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, to miał obowiązek uchylić wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób dostateczny wykazał, że organ I instancji w istotny sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego oraz że nie wyjaśnił sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływa na jej rozstrzygnięcie.

Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznej części poprzez sporządzenie nowego operatu szacunkowego, co uniemożliwiało rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Niewątpliwie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Starosta [...] wydający decyzję odszkodowawczą nie dostrzegł szeregu wadliwości w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę do ustalenia odszkodowania.

Zasadnie Wojewoda podniósł, że rzeczoznawca majątkowy przyjmując do porównań 12 nieruchomości z rynku lokalnego nie podał danych wskazujących na cechy tych wszystkich nieruchomości, które pozwoliłyby zweryfikować te nieruchomości jako podobne do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn.

Należy podkreślić, że operat szacunkowy musi zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, w tym wskazanie uwarunkowań dokonanych czynności, przyjętych rozwiązań merytorycznych oraz opis stanu nieruchomości (§ 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Jako dowód w postępowaniu administracyjnym podlega on ocenie pod względem zgodności z prawem (art. 75 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.) i ocenie pod względem wiarygodności (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a). Cechy nieruchomości porównawczych muszą być znane, ponieważ decydują o podobieństwie nieruchomości (§ 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia).

Również brak uwidocznienia w operacie szacunkowym danych dotyczących cech cenotwórczych wszystkich nieruchomości porównawczych świadczy o naruszeniu § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 16 ugn.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska Wojewody, że rzeczoznawca majątkowy miał obowiązek podania w operacie szacunkowym sporządzanym na użytek postępowania administracyjnego numerów działek ewidencyjnych nieruchomości porównawczych. Nie wynika to z przepisów prawa, w szczególności z art. 175 ust. 3 ugn (por. wyrok NSA z 11 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2471/14).

Słusznie Wojewoda zauważył, że do porównań rzeczoznawca majątkowy przyjął 12 transakcji kupna – sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych w całości lub w części pod zabudowę mieszkaniową, a dane z tabeli dotyczące transakcji nr 12 wskazują na przeznaczenie,,[...]+[...]+[...]", a więc na przeznaczenie mieszane nieruchomości, w części drogowe, a w części pod tereny zieleni publicznej. W tym przypadku jedynie częściowo przeznaczenie nieruchomości przyjętej do porównania jest,,mieszkaniowe". Założenie o przyjęciu tej transakcji może być więc niespójne z zapisem na str. 3 (Przeznaczenie), gdzie jako tereny przylegle wskazano jednoznacznie przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługową [...][...] i [...][...]", nie zaś tereny o mieszanym, w części drogowym. Z zapisów w tabeli 3 wynika natomiast, że tylko transakcje wskazane poz. 1,2,3,4,5 i 7 w tabeli dotyczyły nieruchomości o jednolitym przeznaczeniu budowlanym. Pozostałe 6 transakcji (połowa zbioru przyjętego do porównania) miała za przedmiot nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu, jedynie w części budowlanym.

Z powyższego wynika, że dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej w istotnej części nie spełnia kryterium podobieństwa, o którym mowa w art. 4 pkt 16 ugn w zakresie dotyczącym przeznaczenia nieruchomości.

Taki dobór nieruchomości porównawczych mógł mieć wpływ na wynik wyceny.

Wobec zastosowania do porównań nieruchomości o przeznaczeniu w części odmiennym od przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych i dokonania wyceny w oparciu o te nieruchomości metodą korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym doszło do naruszenia § 36 ust. 4 i 6 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 4 pkt 16 ugn.

Zasadnie także Wojewoda wskazał na niepełny opis ocen cech rynkowych (tabela na str. 18 operatu), gdyż dotyczy tylko ocen opisanych liczbowo jako,,5, 3, 1" w pięciostopniowej skali dla każdej cechy, podczas gdy z treści operatu wynika, że przewidziano także oceny "2" (mierne) oraz "4" (korzystne). Konkretyzując znaczenie powyższego uchybienia dla postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania według wyliczonej w operacie wartości nieruchomości, Wojewoda podniósł, że w przypadku tak istotnego atrybutu cenotwórczego, jak lokalizacja opis oceny "3" (przeciętnej) dotyczy położenia "W strefie pośredniej" pomiędzy oceną "bardzo korzystną" (5) a "niekorzystną" (1), podczas gdy pod uwagę powinny być wzięte jeszcze oceny "2" i,,4".

Zatem ustalenia operatu szacunkowego w tym zakresie nie pozwalają na pełną weryfikację przyjętych ocen cech rynkowych, a to z kolei wpływa na ustaloną przez biegłego wartość prawa użytkowania wieczystego.

Ponadto, przyjęte w tabeli 5 wartości współczynników dla poszczególnych działek nie wynikają wprost z wcześniejszej części operatu, gdyż nie zawiera on czytelnego opisu ocen cech rynkowych każdej z wycenianych w operacie działek. W tabeli 4 wskazano dla poszczególnych cech rozbieżne oceny cechy - np. 1-2 bądź 2-3, ale nie sprecyzowano, jaka ocenę danej cechy przypisuje się każdej z poszczególnych działek. Szacunek przyjęty następnie w tabeli 5 dla poszczególnych działek jest więc dla odbiorcy operatu domyślny; nie wynika z wcześniejszych zapisów operatu. Tytułem przykładu organ wskazał, że dla cechy "otoczenie" dla dz. [...] przyjęto współczynnik 0,200 (co odpowiadałoby w przybliżeniu ocenie "3" w pięciostopniowej skali), a dla dz. [...], [...] i [...] - przyjęto współczynnik 0,142 (zbliżony do oceny,,2"), przy czym, oceny takie nie zostały wcześniej przyporządkowane do poszczególnych działek.

Prawidłowa jest również ocena Wojewody, że analiza rynku nieruchomości jest niekompletna (na str. 8 wskazano, że zakres czasowy badania wartości rynkowej obejmuje lata 2017 - 2018, a nie tylko 2017 r.), jak również błędne jest powoływanie się przez rzeczoznawcę, przy przeliczeniu wartości prawa własności na prawo użytkowania wieczystego, na branżowe badania przeprowadzone przez członków WSRM (Warszawskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych) z 2003 r. (opublikowano w kwartalniku "Rzeczoznawca Majątkowy", nr 4/2003) w sytuacji, gdy wartość nieruchomości określana jest na datę [...].08.2018 r., a więc dotyczy stanu rynku o 15 lat późniejszego.

Jak bowiem wynika z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania (...) określa się przyjmując (...) ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania. Badanie relacji cenowych, o których mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia, z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości na terenie poszczególnych dzielnic [...] sprzed kilkunastu lat narusza wskazane wyżej przepisy prawa.

Trzeba bowiem odróżnić datę, na którą ustalany jest stan nieruchomości wycenianej, determinujący wybór nieruchomości podobnych (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości - § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia) oraz datę na którą ustalane są ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych (§ 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia) determinujące wartość wycenianej nieruchomości (art. 130 ust. 1 ugn). Nie można pominąć tego, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych (art. 151 ust. 1 ugn).

Dodać należy, że zgodnie z art. 156 ust. 4 ugn (w wersji obowiązującej od 1 września 2017 r.) operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Zgodnie z § 58 rozporządzenia (w wersji obowiązującej od 4 grudnia 2019 r. na dzień wydania zaskarżonej decyzji) potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego, oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy. Przepis § 57 stosuje się odpowiednio.

Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego w trybie art. 156 ust. 4 ugn świadczy o tym, że organ orzekający o odszkodowaniu winien, nawet po upływie ważności operatu szacunkowego, ustalić odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości prawa użytkowania wieczystego (art. 128 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ugn) określonej w operacie szacunkowym.

Klauzula aktualności nie może zatem kreować innej wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego, niż wartość tego prawa określona w operacie szacunkowym, którego dotyczy potwierdzenie aktualności.

Zgodzić należało się zatem z Wojewodą, że sporządzona na użytek niniejszej sprawy klauzula aktualności z [...] sierpnia 2019 r. określająca wyższą wartość przedmiotu wyceny, niż ta wskazana w operacie szacunkowym, nie mogła być uznana za dowód, o którym mowa w art. 156 ust. 4 ugn. Wskazanie w klauzuli aktualizacyjnej innej kwoty wartości nieruchomości świadczy o tym, że po sporządzeniu operatu szacunkowego wystąpiły zmiany, o których mowa w art. 156 ust. 3 i 4 ugn i z tego powodu w sprawie powinien być sporządzony nowy operat szacunkowy określający wartość prawa użytkowania wieczystego działek gruntu.

Zasadnie więc wskazał Wojewoda, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres ten dotyczy sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który będzie podstawą do ustalenia odszkodowania (art. 130 ust. 2 ugn).

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności musi nastąpić – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) – na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i nie było możliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie tych zagadnień po raz pierwszy przez organ odwoławczy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Strony postępowania muszą mieć bowiem zapewnione prawo do wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzonego dowodu z opinii o wartości nieruchomości przed organami dwóch instancji (art. 81 k.p.a.).

Zdaniem Sądu ilość i zakres wskazanych uchybień w operacie szacunkowym uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym należy mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje dominujący pogląd, że konieczność wyłączenia biegłego będzie miała miejsce w sytuacji, gdy przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane (merytorycznie) z treścią opinii rzeczoznawcy (biegłego). Wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownie prowadzonym postępowaniu ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 ugn w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 kpa (por. wyroki NSA z: 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1382/12; 21 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2638/14, 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1321/16; z 3 października 2019 r. sygn. akt I OSK 173/18).

Wobec tego w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] winien zlecić sporządzenie opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości w formie operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu należy stwierdzić, że podnoszone przez Miasto [...] kwestie: niewłaściwości miejscowej Starosty [...] do rozpatrzenia sprawy odszkodowawczej, błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogę publiczną i że nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego obciążającego tę nieruchomość w warunkach określonych w art. 98 ust. 1 ugn, dokonania ustaleń sprzecznych z treścią księgi wieczystej, w której jako użytkownik wieczysty ujawniony jest [...], pominięcie postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] stycznia 2013 r. sygn. akt [...], niezgodnego z prawem wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Miasta [...] bez zgody Skarbu Państwa, wystąpienia podstaw do zawieszenia postępowania odszkodowawczego, braku uprawnień [...] w [...] do ubiegania się o odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 ugn – wykraczają poza przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r.

Jak wyjaśniono bowiem na wstępie, zakres kontroli wynikającej z art. 64e i art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej i prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja zaś została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., z tego powodu, że Starosta [...] wydał decyzję, co do istoty sprawy, w oparciu o wadliwy i nieaktualny operat szacunkowy. Przedmiot sprawy sądowej dotyczył zatem tego zagadnienia i podstaw prawnych wiążących się ze stwierdzonymi wadami operatu szacunkowego.

Zwrócić należy uwagę również na to, że [...] w [...] nie ma w niniejszej sprawie przymiotu strony postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 32 i art. 33 ppsa (art. 64b § 3 ppsa). Wobec tego odniesienie się przez Sąd do wszystkich poruszonych w sprzeciwie zarzutów i argumentów, a następnie sformułowanie przez Sąd I instancji wiążącej oceny prawnej pozbawiłoby [...] w [...] możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Powrót sprawy administracyjnej na etap postępowania pierwszoinstancyjnego powoduje to, że kwestia merytorycznej zasadności wniosku o odszkodowanie pozostaje otwarta. Jeżeli w sprawie odszkodowawczej dojdzie do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznie kończącej tę sprawę w administracyjnym toku instancji, będzie to uprawniało strony do wniesienia skargi. Wówczas to zaktualizuje się możliwość dokonania pełnej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji, w tym oceny zgodności z prawem zagadnień o charakterze materialnoprawnym, które stanowiły podstawę jej wydania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 64d § 1, art. 64e i art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.